马岭:《全国人大组织法》对委员长会议职权的规定

选择字号:   本文共阅读 522 次 更新时间:2014-05-22 00:23:40

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   摘要:  《全国人大组织法》第25条将宪法关于委员长会议处理常委会重要日常工作的规定分解为四个方面:一是决定会期和拟定会议议程草案,这是为会议召开做准备,具有明显的服务性。二是对议案和质询案的“提交”审议权,这应是一种程序性审查。三是指导和协调各专门委员会的日常工作,即不是领导其工作。四是处理常委会其他重要日常工作,这一兜底性条款不应频繁启动。《全国人大组织法》第26、35条还规定了代表资格审查委员会和各专门委员会人员的产生程序,其中委员长会议的提名权值得商榷。

   关键词:  组织法;委员长会议;全国人大常委会;日常工作; 程序

    

   我国1982年宪法第68条第2款规定:“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”这一宪法规定是原则性的,其具体的运作还需依赖有关法律的细化,因此,宪法通过后第6天,全国人大通过了《全国人民代表大会组织法》,其中第25条将宪法关于委员长会议处理常委会重要日常工作的规定具体分解为四个方面:“常务委员会的委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理常务委员长的重要日常工作:(一)决定常务委员会每次会议的会期,拟定会议议程草案;(二)对向常务委员会提出的议案和质询案,决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议;(三)指导和协调各专门委员会的日常工作;(四)处理常务委员会其他重要日常工作。”此外该法第26条第2款和第35条第3款还赋予了委员长会议在一定条件下有专门委员会部分成员的提名权。鉴于《全国人大组织法》是全国人大制定的,属于基本法律,因此其后全国人大常委会制定的有关规定,可以、也应该细化这些规定(尤其是第25条前三个方面的内容),但不能违背之。

    

   一、会期决定权、会议议程草案拟定权

   《全国人大组织法》第25条所规定的委员长会议四个方面职权中的第一项是“决定常务委员会每次会议的会期,拟定会议议程草案”,这是为常委会会议的召开所做的准备性工作,具有明显的服务性,是在常委会闭会期间(常委会召开前)进行的。笔者认为,以此类推,凡涉及常委会会议的筹备性工作,都可由委员长会议负责(具体事务可由办事机构承担)。

   (一)会期决定权

   根据《现代汉语词典》的解释,“会期”有两个含义,一是“开会的日子”,如会期定在8月22日,二是“开会的天数”,如会期3天。【1】因此委员长会议决定常委会“每次会议的会期”也应包括这两个方面——决定哪天开会和开几天会。这与《全国人大组织法》第29条的规定有一个衔接问题,第29条明确规定:“常务委员会会议由委员长召集,一般两个月举行一次。”因此“两个月举行一次”常委会会议,这一点不在委员长会议决定的范畴之内,这种会议每次都安排在双月下旬、每次会议的天数也已基本形成惯例,对此委员长会议也应予以尊重,[①]因此委员长会议决定的会期只能在有限的范围内,即两个月中的哪一天开会(一般是双月下旬的某天),会议的天数也应有大致的范围。由于有第29条和相关惯例的限制,委员长会议对“常务委员会每次会议会期”的“决定权”缩减了许多,这是符合宪法对委员长会议的性质定位的。

   如果常委会需要开临时性会议,其会期是否应由委员长会议决定是一个值得探讨的问题。《全国人大常委会议事规则》第3条规定:“全国人大常委会一般每两个月举行一次会议,如有特殊需要,可以临时召集会议;应当在会议举行7天前,将开会日期通知常委会组成人员;临时召集的会议,可以临时通知。”但没有规定临时会议召集的具体程序。有学者建议,“如果委员长会议认为必要,或者1/2以上的全国人大常委会组成人员提议,可以临时召集会议。”【2】这显然是比照宪法第61条的规定(全国人大常务委员会认为必要,或者有五分之一以上的全国人大代表提议,可以临时召集人大会议)而推论出的。但笔者认为常委会的临时会议应由1/3以上的委员提议(1/2以上的委员提议意味着是常委会的提议),但不宜由委员长会议提议,因为委员长会议与常委会的关系完全不同于常委会与全国人大的关系,不能从“常委会有权提出召开人大的临时会议”中推论出“委员长会议有权提出召开常委会的临时会议”。常委会是人大的常设机关,而委员长会议不是常委会的常设机关。鉴于临时会议的特殊性,其会议天数也应由三分之一以上的委员一并提出(在临时会议过程中如需要延长会议时间,也应由三分之一以上的委员提出),而不宜由委员长会议决定。

   (二)会议议程草案拟定权

   这是常委会会议举行的前提,也是常委会会议顺利进行的保障。第25条这一款规定的细化(如拟定的会议议程“草案”怎么变成正式议程)在《常务委员会议事规则》第5条第1款中:“委员长会议拟订常务委员会会议议程草案,提请常务委员会全体会议决定。”第5条第2款还规定:“常务委员会举行会议期间,需要调整议程的,由委员长会议提出,经常务委员会全体会议同意。”其实每次会议的议程有许多相同或相似之处,法律(或议事规则)对此应有大致的规定,在实践中形成的某些惯例也是委员长会议在“拟定会议议程草案”时所要遵守的。当然委员长会议需要根据每次会议的不同情况有所调整,但通常是针对其中部分议程的增加或删减(而且只有提出权)。如每次会议都要审议若干法律案,但每次会议审议的法律案一般是不同的(即使是上次会议审议未通过的法律案需要再审议,其审议内容也不是雷同的),可见委员长会议“拟定会议议程草案”的权力不是完全按照自己的意愿拟订,而是要遵守有关规则,尊重惯例。那么,如果这方面的惯例有不合理之处,委员长会议是否可以打破惯例?鉴于委员长会议只有“提请”权,因此即使委员长会议想打破惯例,也还需常务委员会全体会议“决定”。笔者认为委员长会议和常委会最好用增加规则的方式、而尽量少用创造先例的方式突破惯例,毕竟在中国目前最需要的是树立遵守规范的意识,人大在这方面尤其应当起表率作用。[②]

    

   二、对议案和质询案的“提交”审议权

   这是《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的第二项职权:“对向常务委员会提出的议案和质询案,决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议”。笔者认为,议案和质询案不论是在会议期间还是在闭会期间提出,委员长会议对其都应只是一种程序性审查,只要没有程序性的硬伤就都应提交审议,如提案是否符合法定人数,提案内容是否属于常委会的职权范围,提出法律草案的同时是否提交了法律草案文本及其说明,等等,这样才与委员长会议的性质(处理重要“日常工作”)相吻合。

   (一)议案的提交审议权

   《全国人大组织法》第25条规定了委员长会议有议案的提交审议权之后,其第32条规定了提案权的主体:“全国人民代表大会各专门委员会,国务院,中央军事委员会,最高人民法院,最高人民检察院,可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再提请常务委员会会议审议。”“常务委员会组成人员十人以上可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否提请常务委员会会议审议。”可见委员长会议对议案的提交审议权其结果有三种,一是先交有关的专门委员会审议、提出报告,“再提请”常务委员会会议审议(专门委员会审议后“必须”交常委会);二是直接“提请常务委员会全体会议审议”,三是先交有关的专门委员会审议、提出报告,再“决定是否提请”常务委员会会议审议(专门委员会审议后“可能”交常委会)。第一种和第二种程序针对的都是有关国家机关提出的议案,其中第一种议案的审议程序是最周密的,包括“先交有关的专门委员会审议、提出报告”(第一步),“再提请常务委员会会议审议”(第二步);第二种程序是不通过有关的专门委员会审议,直接“提请常务委员会全体会议审议”,但什么情况下委员长会议可以决定直接提请常委会审议,法律没有明确规定,从实践来看,委员长会议自己提出的议案是不需要通过有关的专门委员会审议,而可以直接“提请常务委员会全体会议审议”。第三种程序是针对“常务委员会组成人员十人以上”提出的议案,在“先交有关的专门委员会审议、提出报告”(第一步)后,由委员长会议“决定是否提请常务委员会会议审议”(第二步),即委员长会议可以决定提交也可以决定不提交常务委员会会议审议,因此这类议案有可能进入不了常委会会议审议的视线,在这里对国家机关提出的议案和委员10人以上联名提出的议案,显然是不同等对待的。那么,什么情况下委员长会议应决定交由有关的专门委员会先审议后再提请常委会审议,什么情况下交由有关的专门委员会审议后不必再提请常委会审议,法律也没有明确规定,这似乎是留给委员长会议的一片自留地。[③]

   是否还有第四种可能——既不交有关的专门委员会审议,也不提请常务委员会全体会议审议?即委员长会议对议案有没有直接的否决权?从法律的字面上看,应当没有,如果法律只规定委员长会议决定“交由有关的专门委员会审议”,或者只规定委员长会议决定“提请常务委员会全体会议审议”,这种决定权应包含决定交或决定不交,决定提请或决定不提请,但法律规定的是决定交由有关的专门委员会审议“或者”提请常务委员会全体会议审议,这种决定权就应理解为“决定”先交给专门委员会审议,提出报告,再提请常务委员会会议审议,还是直接提请常务委员会全体会议审议。同时,从人大的议事机关性质上看,委员长会议也不应有这种对议案的筛选权,否则有违民主精神。如2010年10月27日,十一届全国人大常委会第五十二次委员长会议“决定胡锦涛提名习近平为中华人民共和国中央军事委员会副主席的议案,交付常委会十七次会议表决。”【3】军委主席对军委副主席的提名,在这里是作为中央军委的一个议案提交常委会的,根据法律,委员长会议有权“决定”直接提请常务委员会会议审议(不必先交有关专门委员会审议),但没有“决定不交付”的权力,否则意味着委员长会议可以插手中央军委的人事安排。根据宪法第67条第(十)项的规定,全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间,根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选”,但宪法和法律都没有规定常委会在行使这一权力时,由委员长会议先把关,然后决定有关提名是否提交常委会。

   (二)质询案的提交审议权

《全国人大组织法》第25条规定了委员长会议有质询案的提交审议权之后,其第33条规定了质询权的主体:“在常务委员会会议期间,常务委员会组成人员十人以上,可以向常务委员会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案,由委员长会议决定交受质询机关书面答复,或者由受质询机关的领导人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复。”[④]在这里,委员长会议行使提交权的结果也有三方面,一是交受质询机关书面答复,二是由受质询机关的领导人在常务委员会会议上口头答复,三是由受质询机关的领导人在有关的专门委员会会议上口头答复。显然委员长会议要决定的是在这三种方案中作一选择,而不是在这三个方案之外进行选择,即委员长会议不能扣留质询案不提交,它无权决定提交还是不提交,而只能决定提交给谁(常务委员会会议还是有关的专门委员会会议),决定书面答复还是口头答复。从《全国人大组织法》第33条关于质询案的这一规定推论其第32条关于议案的规定,委员长会议在其中的功能应该是相同或相似的,(点击此处阅读下一页)

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