马岭:我国非基本法律对委员长会议职权的规定

选择字号:   本文共阅读 285 次 更新时间:2013-10-08 21:19:21

进入专题: 委员长会议   人大常委会   日常工作   全国人大常委会议事规则   监督法  

马岭 (进入专栏)  

  

   摘  要: 在全国人大常委会制定的非基本法律、尤其是其中的《全国人大常委会议事规则》和《监督法》中,有些内容偏离了宪法和《全国人大组织法》对委员长会议的定性及对其职权的规定,如赋予委员长会议确定分组会议召集人的权力,提出议案权及暂缓表决议案的提出权,对专项工作报告年度计划的通过权,组织视察和调研权,要求两高修改、废止其司法解释之议案的决定提请权,以及在质询、执法检查、组织特定问题调查委员会方面的扩权规范等,这些规定拔高了委员长会议的地位,不符合宪法对其只负责常委会“日常工作”的定性,也超越了人大组织法规定的其职权范畴,与人大议事程序的民主性有所背离。 

  

   关键词: 委员长会议;人大常委会;日常工作;全国人大常委会议事规则;监督法; 

  

   在全国人大常委会制定的法律中,涉及到委员长会议的主要有:1987年通过、2009年修订的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、1993年的《全国人民代表大会常务委员会组成人员守则》、1993年的《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》、2006年通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》,等。[①]笔者认为其中有的内容是对《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议职权的细化,[②]如《常委会议事规则》第5条第2款规定:“常务委员会举行会议期间,需要调整议程的,由委员长会议提出,经常务委员会全体会议同意。”即属于常委会会议开会期间的组织性工作,是可以从《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议为常委会“拟定会议议程草案”这一权力中解释出来的——委员长会议既然有权“拟定会议议程草案”,会议议程需要调整时,自然也就应该由它“提出”调整方案(同意权属于常委会)。还有一些规定在实践中可能走偏,但法律规定本身应没有大问题,这里可能涉及如何理解法律、解释法律的问题,如委员长会议有提交工作报告给专门委员会审议的决定权,《常务委员会议事规则》第22条规定了常务委员会全体会议听取报告的范围——国务院、最高人民法院、最高人民检察院的专项工作报告;国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告;决算报告和审计工作报告;常务委员会执法检查组提出的执法检查报告;其他报告。紧接着第23条规定:“委员长会议可以决定将工作报告交有关的专门委员会审议,提出意见。”如何理解委员长会议“可以决定”将工作报告交有关专门委员会审议?笔者认为,不应将其理解为委员长会议有权决定“是否交”有关的专门委员会审议,它应无权决定哪些交哪些不交,而是只能决定交给谁来审议——交这个委员会还是那个委员会,即委员长会议“可以决定将工作报告交有关的专门委员会审议”,其“可以决定”的内容是确定“有关的”专门委员会是哪个委员会。也就是说,所有的工作报告都应当交有关的专门委员会审议,区别在于哪些报告交这个委员会,哪些报告交那个委员会,委员长会议只是分门别类地将这些报告分发到各专门委员会去,这样解释才符合宪政精神,符合宪法对委员长会议的定性。反之,如果将该法条理解为委员长会议有权决定有关工作报告不交专门委员会审议,就意味着常委会讨论时听不到专门委员会的专家意见,而只能根据自己的知识和经验判断,这对于具有一定专业性、甚至专业性很强的报告,显然难以起到应有的监督作用,有损于监督质量,甚至使审议流于形式。[③]

   但上述法律(尤其是《全国人大常委会议事规则》和《监督法》)中也有许多内容偏离了宪法为委员长会议确定的基本轨道,超出了《全国人大组织法》第25条的授权,表现在以下几个方面。

  

   一、 确定分组会议召集人的权力

  

   人大常委会有三种会议形式——全体会议、分组会议和联组会议,[④]全体会议和联组会议的召集人都是委员长,[⑤]而“分组会议”的召集人由委员长会议确定。《常务委员会议事规则》第9条第2款规定:“常务委员会分组会议由委员长会议确定若干名召集人,轮流主持会议。分组名单由常务委员会办事机构拟订,报秘书长审定,并定期调整。”确定分组会议召集人是为常委会会议召开进行的准备工作,委员长会议有权负责常委会会议的所有筹备事项,以保证常委会会议的质量和效率,但是否可以从中推论出委员长会议有权确定分组会议召集人,还是一个值得探讨的问题。[⑥]

   关于会议召集人的作用,《常务委员会议事规则》第30条第2款规定:“在分组会议上要求发言的,经会议主持人同意,即可发言。”第31条规定:“在全体会议上的发言,不超过十分钟;在联组会议和分组会议上,第一次发言不超过十五分钟,第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求,经会议主持人同意的,可以延长发言时间。”可见“分组会议召集人”的权力是决定哪些人可以发言,以及是否可以延长发言时间。“这样规定就通过规范议程的发言顺序,赋予了会议主持人安排发言顺序的职责,可以提高议事效率,使会议发言更加有秩序。”[⑦]同时也更便于统一思想、统一行动。1999年初,中共中央向全国人大常委会提交了“关于修改中华人民共和国宪法部分内容的建议”的报告,此报告在整个起草过程中广泛征求了党内外意见,但是并没有和人大常委会的全体委员们进行沟通,该建议案经委员长会议进入七次常委会会议议程后,遭遇了激烈的讨论,一些常委会委员对部分条款持反对意见。为了使该议案设置在常委会上顺利通过,李鹏委员长“亲自挨个给常委会各个小组的召集人打电话吹风,希望各位遵照中央精神执行,也亲自给持反对意见的朱开轩委员打了电话;其次在第二天上午的各组召集人会议上,李鹏又做了专门的动员,向各位召集人说明这次要审议的只是修宪的建议案,不是最终决定,如果委员们有意见还可以在即将召开的全国二次全体会议上继续讨论,到时还可以由大会主席团向大会提出修正案。”[⑧]可见分组会议召集人的作用是很重要的,否则委员长不会亲自挨个给他们打电话吹风。[⑨]会议召集人的权力或许只是属于辅助性权力,但鉴于这一辅助性权力对实质性权力可能有极大的影响(如召集人如果滥用职权,只安排与自己观点相同或相似的委员发言,或只给他们延长发言的机会,或给他们安排在比较好的时间段发言,就可能左右会议的导向),因此召集人由选举产生或委员轮流担任(而不是由委员长会议决定)应该更符合民主精神。国外有些国家议会中的小组召集人也不是选举产生的,有的甚至是议长个人决定的,但鉴于我国根深蒂固的人治传统,在它国属于正常的程序和法律规定在我国都可能通过“实践”而窜味,进而演变为人治,我们的歪嘴和尚把“真经”念“歪”的本事特别强,因此我们必须在设计中国的法制程序时特别细致,因为我们没有民主法治的传统和文化可以弥补制度上的不足,相反,制度上的一点缝隙都可能被专制文化撕裂成大缺口。

  

   二、有关议案方面的权力

  

   (一)提出议案权

   议案包括法律草案但不限于法律草案,其范围要宽得多。《常务委员会议事规则》第11条规定:“委员长会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由常务委员会会议审议。”而全国人大制定的《全国人大组织法》第32条规定,有权向常委会“提出议案”的是各国家机关、各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上等,没有委员长会议。常委会自己制定的《常务委员会议事规则》第11条显然赋予了委员长会议一项新职权——“提出”议案权,而这一新职权并不能从《全国人大组织法》第32条的规定中推论出来,[⑩]第32条只规定委员长会议有权“决定”别人提出的议案是否提请常委会审议,但没有规定它可以自己“提出”议案,因此《常务委员会议事规则》第11条不是《全国人大组织法》第32条有关规定的细化或延伸,而是新增加了一项权力。也许有人认为,委员长会议的组成人员本身也是常委会成员,且也是选举产生的,因此一般专门委员会拥有的权力或一定数量委员联名所拥有的权力,委员长会议也是可以有、应当有的。但笔者认为,委员长会议和专门委员会在性质是不同的,前者是负责常委会的重要“日常性”工作,后者是人大及其常委会的专业辅助性机构,因此不能从宪法第68条第2款中推论出委员长会议有提出议案权(提出议案不属于常委会的重要“日常”工作)。从逻辑上说,由于《全国人大组织法》第32条赋予委员长会议对已经提出的议案和质询案有“决定”提交审议的权力,因此,委员长会议不宜自己再直接提出议案,否则将有失公允(既当运动员又当裁判员)。[11]

      (二)暂缓表决议案的提出权

   《常务委员会议事规则》第20条规定:“拟提请常务委员会全体会议表决的议案,在审议中有重大问题需要进一步研究的,经委员长或者委员长会议提出,联组会议或者全体会议同意,可以暂不付表决,交有关专门委员会进一步审议,提出审议报告。”与《立法法》第38条规定法律案暂缓表决的提出权属于委员长会议不同,议案暂缓表决的提出者是“委员长或者委员长会议”,而不仅仅是“委员长会议”,表明权力更集中了。这或许是因为议案在数量上比法律案要多,在份量上一般比法律案要轻,因此可以由“委员长会议”提出暂缓表决,也可以由“委员长”个人提出暂缓表决。但既然是“在审议中有重大问题需要进一步研究的”议案才涉及暂缓表决的问题,仅仅由“委员长或者委员长会议提出”是否妥当?是否由2个以上的专门委员会提出或一定数量的委员联名提出更符合民主议事的原则?同时“暂缓表决议案的提出权”也不属于常委会的“日常”工作。

  

   三、有关监督方面的权力[12]

  

   根据宪法,人大常委会有监督同级“一府两院”的权力,2006年全国人大常委会通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》和全国人大常委会1987年通过、2009年修正的《常务委员会议事规则》,在规定人大常委会监督权方面,基本贯彻了宪法的有关原则和精神。[13]但在有关委员长会议的问题上,却赋予了它过大的权力,表现在以下六个方面:

   (一)委员长会议对专项工作报告的年度计划有“通过”权

《监督法》第8条第1款规定:“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”那么哪方面的专项工作报告应该听取和审议?什么是“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”?《监督法》第9条规定了一个大致范围:“常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题,根据下列途径反映的问题确定:(一)本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题;(二)本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;(三)本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题;(四)本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题;(五)人民来信来访集中反映的问题;(六)社会普遍关注的其他问题。(点击此处阅读下一页)

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