华生:论土地制度改革的六大焦点分歧

——兼答天则经济研究所课题组的商榷
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华生 (进入专栏)  


在今天西方发达国家,尽管普遍实行土地私有制和市场经济,但建筑不自由早已是深入普通公民头脑的法治观念。

土地的所有权与开发建筑权分离,土地的开发使用是公权力而不是私权利,才是发达市场经济国家土地开发权分配和实施的真实情况。如果我们以为市场经济和私有产权就是我的土地我做主,并以此来指导我们的土地改革制度设计,那就完全走错了方向。

从真正法治的眼光来看,只有合法建筑与违法建筑之分,而没有什么小产权房与大产权房之别。中国城市中的违建特别是热点城市城郊的小产权房违建已经相当严重,处理的原则和目的是要在考虑和尊重历史的情况下重建法治的权威,使得所有违建关联方都付出相应的代价,使违法者不得利、守法者不吃亏,从而以儆效尤,真正遏制今后城乡违建的再生蔓延。这就像对违法犯罪也要区别情况处理,但你永远不能说让违法犯罪合法化吧?

中国的土地制度,特别是近年来越演越烈的土地财政制度,存在诸多重大缺陷,亟待全面改革。然而,土地作为外部性极强的特殊资源,在市场经济条件下的配置有其特殊的规律。即使在发达的市场经济国家,土地的用途界定和建设使用,并不是如其他资源和商品那样,由产权人自己或他们之间的自由市场谈判决定。而这一点是过去引进市场经济的教科书中并没有说明的。因此,误以为一般资源或商品市场的规律可以套用到土地资源配置上来,将会犯极大的错误。故我于2013年11月7日在《上海证券报》发表了《土地制度改革的六大认识误区》一文,对当时风靡的土地改革口号提出了批评意见。十八届三中全会以后,政府主管机构采取叫停小产权房发展等措施没有结束进而引起了不同的反响和更多争论。这种情况反映了人们对政策的认识和解读仍然有很大的分歧,也说明了土地制度改革的高度复杂性和挑战性。最近,天则经济研究所“土地制度研究课题组”(以下简称“天则所课题组”)对我的六大认识误区一文提出了全面商榷的意见。这种公开的批评和商榷是学术研究中切磋观点、搞清问题的好形式,由于类似天则所课题组的观点今天仍然相当流行甚或还是主流,因此有必要对土地制度改革的几个焦点问题展开进一步讨论。


焦点分歧之一:土地的开发建筑是产权人的私权利还是社会的公权力

在这个问题上产生的混乱是当今在土地非农开发使用上所有分歧的根源。现在很多人,包括许多有影响的学者或官员都认为,在真正产权明晰的市场经济中,在自己土地上搞开发建筑是所有者的权利,或者至少认为,只要符合大的区域用途规划,房子怎么建和建多大就是自己的事。天则所课题组显然是持这种立场的。他们在商榷文章中说,农民利用自己的土地建设商品房满足市场需要,是所有者的天然权利。还有相当一部分人包括从西方学习回来的学者也强调,给农民以财产权,直至私有产权,核心是给他们在自己土地上的建设权包括改变土地用途的权利,否则所谓的财产权也是空的。

那么,当代世界土地的产权乃至私有产权包括开发建筑权吗?回答显然是否定的。不错,在工业化之前的早期农业社会中,在乡村土地上盖房子确实曾是所有者的自然权利。但其实在古代城市中就开始存在着不同形式的建筑管治。近代以来随着工业化城市化的发展,土地非农开发使用的社会性和外部性日益凸显。在这种情况下,如果将土地的开发建筑仍然界定为产权人的权利,会造成巨大的社会负外部性。同时由于这种外部性影响的广泛分散和相互叠加,过高的交易成本使得市场失灵。因此,至少从上个世纪初开始,西方各国都通过立法形式将土地开发建筑的权利与土地所有权分离。分区管治(Zoning Regulations)就是土地使用规划管理的一种主要形式。在分区管治中,土地被分为不同的用途或功能区,建筑的高度、密度和容积率都有相应的规定。私有土地所有者既不能随意改变土地用途,也不能在给定的用途下随意建设或改变现有建筑物的结构,进行加建改建。我在《城市化转型与土地陷阱》一书中,曾专列两章对法治的市场经济国家土地开发权与土地所有权分离的历史和法律实践进行了详细介绍。

总起来看,西欧如德法等国的城市化起步较早,而且人口相对美洲新大陆来说明显稠密,故土地使用规划出现也早,并且相关法规在中央到地方各个层级间衔接完整,执行力很强。英国是严格实行开发规划许可的国家,这个只有5000万人口的国家,就有421个地方规划当局,负责每一个小区域的土地使用规划管治。美国土地规划管治的特点是地方性的。1916年纽约市率先实现分区规划管治。1924年美国商务部颁布了首个《土地使用分区规划标准授权法案》,推动了各个地方普遍建立了自己的分区规划。由于土地使用的用途规划管治是对土地私人财产权的严重限制,因此在美国最初也曾遇到尖锐的挑战。1926年美国俄亥俄州克里夫兰市郊区的欧几里德村为了防止工业向本村的蔓延而做出了本地的分区规划规定,一块由一个叫安布勒的私人企业拥有的68英亩土地恰好被规划为3种不同使用用途以及有相应的建筑高度等限制。由于当时每英亩工业用地的市场价格为住宅用地的4倍,土地所有者起诉地方政府的分区规划管治侵犯了其财产权,降低了其土地价值,违反了宪法对私人财产权的保护,要求判决地方政府取消分区规划,或对其由于规划管治的损失做出赔偿。这个诉案最初在地方法院得到支持,但最终美国最高法院裁定,土地包括私人土地的规划使用权是地方政府维护公共安全、公共卫生、公共道德与公共福利的治安权又称警察权(Police Power )的一部分,并同时否决了土地所有者因土地使用受限而要求补偿的要求。这个在美国历史上被认为具有里程碑式的判例奠定了分区规划的法律基础。现在美国各地通行的分区规划一般是将土地分为住宅、商业、工业、农业、空地等不同用途的地块,在地图上将之标为不同的颜色(这也是分区一词的来历)。同时分别用途和功能有建筑高度、开发强度、空地比例等等规定。美国各地方基层政府的分区规划管治条例通常厚达好几百页,对每一块土地的开发许可范围、标准作出详细说明。如在住宅这个大类分区之下又有很多种细类分区,即依不同的建筑规划要求的农村住宅区和各类不同面积和规格标准的城市独幢住宅区、联排住宅区和公寓住宅区,对不同分区的住宅高度、容积率、离开道路的距离、室外的各种附属物设置等均有详细规定。美国、澳大利亚和欧洲国家的许多地方规划部门网站上还详细公布那些不需规划许可房主可自行开发的项目,如室内的小改造,室外符合一定标准和要求的天线、信箱和家用空调室外机,以及农村多大面积的土地上可以养家畜、家禽,什么样的情况下可以有多大的鸡窝或鸟笼等等。看到这些,使人不得不惊叹这些国家法治的严密和周全。

故时至今日,在今天西方发达国家,尽管普遍实行土地私有制和市场经济,但建筑不自由早已是深入普通公民头脑的法治观念。几乎每个人都知道,对于自己购买拥有的私有土地和房屋,自己无权加建改建,即使是在花园里搭一个临建式的阳光房,也要经过严格的申请和批准程序。未经批准的加建改建,一旦被投诉或发现,就会被要求拆除,同时还得承担法院判决的其他赔偿责任。违反规划标准的申请不可能被许可自不必说,即使你的建筑按该地块用途和规划规定的标准还多少有一些改建扩建的空间,也不意味着你一定能申请到规划许可。因为条例中往往明确申明其规定的只是最低要求,任何改建扩建还要考虑环境的、文化的、观感上的因素,考虑各个更小社区的自治规定乃至左邻右舍的意见。所以我们看到,在多年来被评为世界排名第一的自由市场经济体的中国香港,最高行政官员特区行政长官在自家院子里由于没有也拿不到许可,私挖地下室也要被强制拆除,美国影星随意改变自己购得豪宅的外墙颜色也被判违规并恢复原样。故土地的所有权与开发建筑权分离,土地的开发使用是公权力而不是私权利,才是发达市场经济国家土地开发权分配和实施的真实情况。从这个角度看可以肯定地说,现在西方国家土地资源的一级配置,是规划决定,而不是市场决定,只是规划也不能脱离市场和社会需求的基础作用。因此,如果我们只知道羡慕发达国家城乡建筑美丽的外观、整洁的环境,却完全不知道这其后的财产权和开发权分离的制度安排,以为市场经济和私有产权就是我的土地我做主,并以此来指导我们的土地改革制度设计,那就完全走错了方向。

应当指出,在土地规划建设成为公权力的现代社会,规划本身的科学性、合理性和执行规划的严肃性、公平性自然成为关键所在。由于规划就是钱,因此规划的公众参与和监督、政府经济利益与规划的明确分离都变得极其重要。故在法治的市场经济国家,规划首先是代表民意的机关即议会的权力。议会有决策权,法院又有独立裁判权,政府只能在法治框架内行事。像我们今天这样,政府独掌规划权,而且经常长官意志随意修改规划,包括利用规划权征地卖地,政府自己变成倒腾土地的生意人,这当然是与法治的市场经济格格不入的。但是,如果我们因此就走到另一个极端,不是沿着法治轨道去规范政府和官员行为,去约束公权力,而是指望借助私权利的逐利动机去替代公权力的作用,用西方市场经济国家中也根本不存在的土地开发的自由市场竞争去达到土地资源配置的优化,并误以为这就是市场经济的真实和惯例,中国的土地制度改革就会走上更大的弯路。其实,我们在许多经济落后、社会混乱的发展中国家已经看到这种图景:土地开发公权力的滥用与荒废并存,私权又成为若干强势利益集团抢夺瓜分社会资源的通行证,土地的开发建设利用混乱失控,贫民窟与豪宅并行扩张,国家长期陷入发展陷阱。这显然绝不是我们所要选择的道路。


焦点分歧之二:何为同地同权同价与集体土地入市

集体土地入市现在是一个流行的口号,天则所课题组当然也是这个主张。但是,集体土地有农地、宅基地、经营性建设用地、农村公益用地,都入城市房地产的市显然不可能也不应该。况且城市国有土地也是分为不同用途的,国有工业用地等也不能入房地产的市。如果不管什么农村集体土地都能入房地产的市,那么集体土地就不是与国有土地同权,而是享有特权了。

这样我们就必须回到什么是同权同价的前提即同地。应当说,在现代用途与规划管治的条件下,所谓同地是也只能是位置相近而用途与规划条件相同的土地,否则用途和规划不同的土地其建设权利和市场价格相差十万八千里,哪里会有什么同权同价呢?相同用途和规划条件的土地不因所有制差别而有不同权利,这是合理的要求和制度安排。这样定义,那就是农村集体农地应与国有农场土地同地同权,农村集体经营性建设用地即乡镇企业用地应与城市国有工业用地、开发区用地同地同权,农村宅基地由于取得方式和价格、产权年限、规划条件都与城市商品房有了很大区别,这二者要同地同权还需要一系列条件,需要专门讨论。

因此,泛泛地讲集体土地入市就不对了,而是要不同的地入不同的市。即使集体经营性建设用地即乡镇企业用地也只能入工业用地的市而不能入房地产的市,否则就不是同地同权而是越权超权。

从土地用途与规划看,土地使用的最大差别是城乡而不是所有制,因为城乡土地使用方式的巨大不同是客观稳定的,而所有制是主观和易变的。我国目前实行的城乡两种土地所有制(其实这个说法也并不准确,其一是农村也有国有农场等国有土地所有制,其二所谓农村集体土地所有制也是名义上的,因为实际权力是在国家而非集体手中),使一些人误认为所有制差别高于土地用途和规划的不同,这给我们改革带来了特殊困惑和困难(在国外城乡均有私有土地的情况下人们就不会有这样的混淆)。天则所课题组认为,无人规定城市就是从事工商业、农村只能从事农业,否则“像华西村这样的农村大力发展现代工商业也是错误的且应该被制止的”。其实,城市从事工商业、农村从事农业恰恰就是人类社会探索出的合理自然分工。我国历史上“村村冒烟”的乡镇企业发展模式只是一种特殊条件下环境代价不菲的尝试和过渡,后来很快就被要求向城镇和工业开发区集中了。至于其中的若干典型被保留和得到扶持,并不代表这是一条成功的和值得仿效的道路,而恰恰反映了他们只是由于历史原因的特例乃至特权,因为广大农村所有其他的村庄并不被允许改农田为建设用地去“大力发展现代工商业。”这种不允许农村随便搞开发建设的制度当然可能也阻止或扼杀其他个别或许也会成功的典型,但对一个国家的生态资源和环境保护却是绝对必要的。


焦点分歧之三:小产权房是否应当合法化

小产权房现在一般指农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅。

在中国,主张让小产权房合法化的声音很响。其理由一般为:1、小产权房打破了政府对土地的垄断,是推进土地市场化的积极因素。2、小产权房价格低廉,满足了市场需求,既解决了一部分中低收入者的住房问题,又增加了农民收入,不应打击而应鼓励。3、城市国有土地可以建商品房,农民集体土地就应当也可以建,这是土地平权的要求。4、小产权房数量巨大,如果强行全部拆除会引起社会动荡,因此妥善解决让其合法化也是积极求实、化解社会矛盾和风险的唯一可行之道。天则所课题组显然是这类意见的一个突出代表,他们在商榷文中直截了当地指出,“小产权房合法化符合法治精神,有利于改善城乡关系,”“只要规划许可,农民在自己土地上建设商品房进行出售,又或者在自己的宅基地上建设商品房出售,是作为所有权人行使自己权利的应有之义。通过政府政策禁止农村住宅在房地产市场交易才是违背‘法治精神’的。”

从上节讨论我们知道,土地用途和使用规划是政府治安警察权的一部分,是一种公权力,只存在如何贴近市场和社会的真实需求、正确预测和判断未来需要,从而依照民主程序做好科学规划的问题,不是市场化的范围。在西方国家也不存在打破政府对土地使用规划的垄断、由市场决定土地用途的事。至于在自己土地上建商品房出售并非现代法治社会的所有者权利,农民这么做从一开始就不可能得到“规划许可”。因为农民的绝大部分土地是农地,是规划用于农业耕种生产的,肯定不能用来建房,更谈不上出售。农民的宅基地,按照规划用途是用于农民自己居住和农具、农作物储存之用,它与一般的商品房用地的规划性质也相当不同。因此中外的农舍,相对于城市居民商品住宅,一般而言占地面积较大,但均为低层住宅有限高要求,通常不超过2层,作为农民自用。以美国的农村分区规划为例,通常开篇就声明农村规划的主要目的就是保护农地和农业活动免除不相关的非农使用。因此农村分区规划中特别强调土地的使用用途,明确规定建有一户住宅的最小农田耕作规模;农村住宅即农舍的限高和大小及辅助农业设施的规格;一户农宅与邻近其他建筑的最小距离,以致每一户农家住宅中所容许的最多留客住宿的客房数等等。由于美国农民一般居住在自己的农场中,因此美国农民的财产转让广告中农场和农舍的出售从来是混为一体的,你不能想象只买农舍不买农场,那样的话,买下来的住所在别人的田中间,买了也回不了家。因此,像中国城中村和城郊村的许多农民那样,在宅基地(更不要说农地或公益用地)上放手建造许多层乃至几十层的商品住宅楼,根本不可能是什么“土地所有权人行使自己权利的应有之义”,而是破坏规划和践踏法治的违法违规行为,这在法治的市场经济国家是绝对不可想象的。

由此可见,从真正法治的眼光来看,只有合法建筑与违法建筑之分,而没有什么小产权房与大产权房之别。从法治的角度看,无论农民在集体土地违规自建的住宅,还是居民在城市国有土地上违规自建的房子,都是违章建筑,从而都是不合法的。试想如果农民建的所谓小产权房可以合法化,那么,居民在大商品房用地上的加建、搭建、扩建不是更应当合法化吗?如果违建都可以合法化,人们可以随意自建、扩建,那就必然出现公地悲剧,即每一个人都为了自己的私利扩建,使整个城市或社区的环境质量直线下降而不宜人居。这种情况我们在部分法治缺失的发展中国家确实见过,但这绝不是法治的市场经济国家所能容许的,也显然不是国人所希望出现的前景。

当然,由于种种历史的而主要是法治残缺的原因,中国城市中的违建特别是热点城市城郊的小产权房违建已经相当严重,其中的因素和责任错综复杂,因此也不是今天一个简单的拆违就可以解决的,需要区分情况,分类处置。但是,这种处理的原则和目的,是要在考虑和尊重历史的情况下重建法治的权威,使得所有违建关联方都付出相应的代价,得到相应的处置,使违法者不得利、守法者不吃亏,从而以儆效尤,真正遏制今后城乡违建的再生蔓延。这就像对违法犯罪也要区别情况处理,而不能统统枪毙一样,但你永远不能说让违法犯罪合法化吧? 否则社会就会成为犯罪的天堂。

在天则所课题组及持相同观点的人们所设想的建筑自由的世界里,不存在违建概念,小产权房天然合法。每个产权人可以自己决定和改变土地用途,市场会去平衡供求并达到资源的合理配置,随着级差地租的不断降低,城市建筑的扩展自然会达到边界。但是需要说明的是,这种产权人建筑自由的市场经济,只是他们自己的想象,与现代社会的建筑规划严格管治、城市扩张被绿化带、限制发展区缓冲隔离的法治实践直接矛盾,并不存在于地球上已知的任何发达的市场经济国家。

城镇化用地制度改革的主要方向并不是在如何大幅度增加城郊失地农民的收益(他们合法权益当然应当受到保护),而是如何保障占总人口比例更大得多的进城农民和其他移居就业者的安居权利。

借鉴东亚模式成功现代化城市化的经验,中国城镇化用地制度改革最需要的并非是从政府尽揽卖地收入的这一极端,走到城郊农民和开发商坐享土地收益的另一极端,而是要以低成本安置移居就业人口为重心,实行用地成本公开透明、财务平衡的新体制,使政府既从债务泥潭也从利益纠葛中解脱出来。

如果农民这种抓住市场需求的逐利行为可以允许并得到鼓励,那规划事实上就会不复存在,从而出现公地悲剧。因此,所谓自主城镇化不存在,只能是全国广大农民和公民利益均沾的统筹。


焦点分歧之四:什么是我国城镇化用地制度的主要问题

这些年来我国城镇化扩张、土地改变用途和规划走的是政府主导的土地财政道路,即政府统一向农民征地和在城市收储工业企业土地,然后用土地质押贷款并推出商住用地拍卖,获取资金用以城市建设和补贴工业用地推动招商引资等。这种土地财政模式在长期内被认为是低成本推进工业化城镇化的有效途径,因而成为城镇化用地的主导形式。近年来,随着农民权益诉求上升、社会舆论支持、征地摩擦冲突不断,各地政府为了维稳被迫不断提高征地补偿。这样,越来越大的建设摊子和攀升的土地补偿成本使一些地方政府陷入了严重的债务危机。同时,依靠卖地和土地抵押的发展模式使地方政府不断加深了对高地价从而高房价的依赖,房地产市场在一定程度上绑架了国民经济和宏观经济政策,孕育着中国经济和金融不断增大的风险。

对于现行土地财政模式,应当说社会各界虽出发点各异但普遍持强烈的批评态度。主流的意见认为,土地财政的主要问题是政府垄断了土地供应,并拿走了土地增值收益的大头,对失地农民利益保护严重不足。因此改革的方向是除了最必要的公益用地之外,政府退出征地,让农民成为受益主体和市场决定土地供应。政府至多是做好规划并监督执行就行了。这个意见迄今并没有被政府接受,应当说首先是经济原因。因为如果政府放弃土地收入,还要再花大钱进行公益土地征收,投巨资搞基础设施建设,那政府的财政缺口和负担就更会成天文数字。这靠今后新增税收来弥补并不现实,靠政府更多发债也只会拖延而不是解决问题。不过,政府尽管可以顶住批评,坚守土地财政,然而在商住用地公开拍卖收取的土地出让金与征地成本存在巨大差额的情况下(这被形象地描绘为“拉走一头牛,补农民一只鸡”),土地财政的实行不能不遭遇极大阻力和冲突,从而迫使政策在社会普遍的道义谴责中不断退却和让步。这次十八届三中全会的决定在这方面的主要内容,就是增加失地农民补偿和通过允许集体经营性建设用地入市来缩小征地范围。显然,增加征地补偿的成本支出和缩小征地范围减少收入,会从收支两方面进一步增加地方政府的财政负担压力。这固然体现了中央政府改革的决心,但在土地财政基本维持的大格局下,可以预见它既不能真正解决征地过程中的利益冲突与房地产市场对政策的绑架,也不能消除各方面的批评,还缩小了我们处理人口城市化各种更大问题的政策选择空间。

那么,为什么政府在土地财政问题上陷入了四面楚歌、进退两难的尴尬境地?特别是如果政府确实在拍卖土地上赚了大钱,为什么各地政府又都普遍陷入了严重的债务危机?政府后撤、农民自主是城市化用地的成功道路吗?要回答这些问题,首先要搞清我国城镇化用地制度的主要问题究竟是什么。

从比较的角度看,我国现行的城镇化用地模式的主要问题并非是政府垄断。因为在当今世界普遍实行的土地用途和规划管治下,发达国家的建设用地供给也不是市场而是由立法和行政当局的规划和许可决定,成功现代化的日本、韩国、新加坡、我国台湾在高速城市化阶段建设用地供应也都是政府垄断的,而城市化现代化发展受阻的多数东南亚国家倒普遍是政府缺位、地主豪强控盘;也并非是政府拿走土地增值的大头,因为与日韩新和我国台湾一样,这些土地增值主要用于了基础设施建设即土地开发本身;甚至也并非农民利益普遍受损,因为在确有大量远郊区农民利益严重受损的同时,城郊和城中村的很多人相反都因土地致富。

因此,与很多人简单推断的不同,中国城镇化发展用地模式的真正问题在于,与日韩和我国台湾城市化过程中大部分农民自由迁徙进城、土地制度分配优先考虑进城农民和移民的安居不同,也与新加坡、我国香港这两个城市经济体政府为广大中下层居民普遍提供保障房不同,我们的特色恰恰是土地城镇化与人口城镇化脱节,城市化发展和土地利益分配中基本不考虑进城农民和移居就业者这个城市化的主力军。旧城区、城乡结合部和棚户区改造也不是安置而是赶走移居者。进城农民工普遍居无定所、妻离子别,老小在家乡留守。离乡不离土的半吊子城市化成为经济发展、人力资本积累和农业现代化的主要瓶颈,也成为社会稳定的主要威胁。因此,如果将城市化快速转型期人口转移的主体纳入视野,那么,城镇化用地制度改革的主要方向并不是在如何大幅度增加城郊失地农民的收益(他们合法权益当然应当受到保护),而是如何保障占总人口比例更大得多的进城农民和其他移居就业者的安居权利。

我国城镇化用地制度的第二个主要问题是政府的裁判员与运动员身份不分,将规划权包括规划变更权和土地变性收益权混在一起,土地收益与土地自身的必要基础投入支出账目不独立,卖地收入在形式上完全进了政府的口袋。因此政府自己在瓜田李下,缺乏执法的独立性和公正性。在这种情况下,尽管政府在土地基础设施建设以及公益、绿化用地等方面投入很大,但人们只是看到了政府公开拍卖的那部分商住用地的暴利所得。这样,即便地方政府因城市化发展负债再多,并得不到社会的同情支持,相反被认为是掠夺了土地收益大头在自肥和搞政绩工程。与此同时,依赖土地升值为进一步发展筹措资金和还债还息,政府客观上又成为地价及房价不断攀升的推手。这样,土地财政就从最初为了降低工业化城市化成本的制度安排走向自己的反面。日韩与我国台湾的城市化用地则与我们明显不同,日本和韩国都是用国家设立的公益性的公团和公社去从事基础的一级土地开发,用基础地价提供国民住宅用地,这些机构本身并不盈利,而政府的利益绝不沾边。与我们很多地方靠卖地收入盖起了政府自己豪华的楼堂馆所不同,他们政府本身用地也要支付包含了土地和基础设施费用的全成本去购买。我国台湾地区虽然政府直接征地从事城市化建设,但每一区域的土地开发均实行财务平衡方针,政府并不从中获利。这样的制度安排就使政府处于一个具有社会公信力的执法地位,可以为社会整体利益,特别是城市化转型期迁徙务工落户的农民和其他移居人口,有力调节各既得利益集团的不当得利,降低城市化成本。因此,借鉴东亚模式成功现代化城市化的经验,中国城镇化用地制度改革最需要的并非是从政府尽揽卖地收入的这一极端,走到城郊农民和开发商坐享土地收益的另一极端,而是要以低成本安置移居就业人口为重心,实行用地成本公开透明、财务平衡的新体制,使政府既从债务泥潭也从利益纠葛中解脱出来。

最后,我国城镇化用地制度第三个主要问题是偏重于失地农民的一次性货币补偿而不考虑对其长期生计影响。由于在一次性货币补偿中所谓土地增值分享没有也不可能有客观标准,除非将卖地收入全部返还农民(这并不可能,因为还要摊销公益用地和大量基础设施投入的成本),这样一次性货币补偿无论多高,并不能使失地者都满意,这就必然助推土地补偿从而使城镇化用地的成本不断攀升。实际上,在许多村庄的征地冲突中,我们看到农民并非漫天要价,只是希望他们习惯的生产生活方式不被改变,或在必须改变时,他们的长期生计有保证和改善。所以我们看到,在日韩和我国台湾城市化的用地模式中,并没有多少一次性补偿(在东亚乃至西方发达市场经济国家,不动产征收若采用和接受货币补偿方式将被视为自愿出售而要交纳资本利得税,而保留或购买为同类资产则可递延交税),主要是采取考虑农民长期生计的留地安置开发的方式。在日韩和我国台湾城市化用地至今还在采用的“替地”模式中,需要征用一块农地时,往往调剂另一块农地去补偿给农民,称为“替地”以保证农民继续务农。在这种用地方式中,农民可以说与城市化的土地增值毫无关系,但这并不被认为是侵害,相反被认为是真正保护了农民利益。因此,与缺乏客观标准的所谓土地增值分享相比,在城市化用地中用留地或替地安置的方式保证农民短期生活有改善、长期生计有保障是更明确、更具操作性的尺度,可以显著减少纷争和降低移居就业者的城市化安居成本,而最不可取的反而是像今天这样,既坚持政府自由裁量权最大的土地财政不放,又在各种压力下被迫不断提高城郊失地农民的一次性货币补偿,结果是财政债务负担和房价地价等城镇化、市民化成本循环飙升。这样,中国城镇化的道路就会越走越艰难。


焦点分歧之五:农民能否在自己土地上自主城镇化

很多人对政府主导的城镇化抱有警惕,推崇市场导向的、农民自主的城镇化。从一定角度上说也不无道理。城镇化就是农民进城,当然要农民自主,主观造城而无人进来,或农民想进的城又不让进,显然都不是市场导向。因此,农民自主首先是进城农民自主,其核心就是人的自由迁徙,是户籍制度改革。所以,国外的农民自主城市化都是进城农民自主占地落户。在这里最错误的,就是把人的迁徙自由这个城镇化的核心偷换为本地农民土地的开发自由。试想,如果各地农民都用自己的土地来个自主城镇化的尝试,就会造成土地资源极大浪费,生态环境极大破坏。所以,法治国家都有用途和规划管治。那么,在符合或按照政府规划,在城镇规划区范围内,是否可以由农民自主城镇化呢?这是一个有意思的问题,值得辨析清楚。

在这方面,天则所课题组援引了江苏华西村,国务院发展研究中心课题组推荐了北京近郊的几个典型,其中最突出的是距离天安门仅20公里的郑各庄。他们专文介绍了郑各庄如何规划先行,全村1502人将该村4332亩土地几乎全部用于城镇化开发建设,不仅办了几十家企业,还开发兴建了大规模的高层住宅楼,自主地开具村里的收据大量出售。不用说,这个村子里的原有千余农民肯定都富了,经济也壮大了,总资产据称达60亿,以至媒体上报道村里用直升机去给高尔夫球场上的领导送早点。至于他们介绍的北京郊区的其他典型,由于土地一般都已被征走大半,只是利用余下的土地自主城镇化,其富裕程度自然就远比不上郑各庄。

城郊更不用说,北京这样特大城市近郊农民自主城镇化可以致富,这当然毫无疑问。只是城郊之所以能够开发,其一,它是以其他广大农村的土地继续保持农用而不能城镇化为前提的。规划就是钱。其他广大地区的农民包括农民工服从规划作了贡献,城郊规划改变从而农用地转为建设用地的土地增值自然就不能由恰巧在城郊的农民自得,就如城郊某个地区被规划为绿化隔离带,其生计损失也不能由绿化带上居住的农民自己承担。其二,城市化是农民进城,没有农民进城就没有城市扩大、城市化率提高,进城务工农民作为城市建设的新兴力量和财政税收创造者的双重身份,理当拥有安居从而分享农地转用的权利。其三,现在农民自主城镇化的典型,只是做了自己村庄内小市政的配套,并没有承担城区大市政基础设施投入。而没有这些大市政和交通的投入,村庄本身的自主城镇化也是搞不起来的。换句话说,一个村庄的自主城镇化并没有覆盖城镇化的真实成本。这样不该得的收益全自己得了,该负担的支出又没有负担,这种富裕当然不具有普遍性,相反还会成为扩大财产和收入差距的不公平因素。

那么,我们能否在农民自主城镇化的基础上,像一些人包括天则所课题组建议的那样,用税收去调节这种分配不公呢?问题在于税收调节的有效性与税率高低及税收标的物的透明度高度相关。土地改变用途的最高增值往往可达几倍几十倍,边际税率低了,达不到调节作用;边际税率很高,征税成本会直线上升而效率很低。如我国台湾曾在1954年按照孙中山“平均地权”“涨价归公”的思想,推出《都市平均地权条例》,既在城市规划区内限制每户持有土地上限,又对土地涨价实行高额累进土地增值税,土地增值3倍以上,税率即达90% ,4倍以上税率为100%。由于阻力和摩擦很大,效果存疑,上世纪60年代后期就开始逐步降低,到1977年城市化完成大半后最高边际税率就降到60%,即调到与我们今天的土地增值税率相当的水平。而我们自己的经验更说明,尽管只是面对为数有限的开发商,还不是面对广大农民,60%的土地增值税也是基本上征不来的,纳税人会想出种种办法规避隐藏,政府也投鼠忌器,结果只按销售额百分之几预征了事。这是为什么东亚包括后来我国台湾更成功的经验,都是主要用实物即土地比例征收来替代货币税收的原因。

“农民自主城镇化”口号的另一吊诡之处是这里农民的含义。就如这个农民并非全体而只是城郊农民一样,这个农民其实也并非是农户。因为与一些人设想的农民自主城镇化会强化农民个人和农户的作用不同,我们看到被推荐的华西村、郑各庄等农民自主城镇化的典型全都大大强化了集体组织和村干部的作用。其原因也很简单,农民自主城镇化不可能以农户为单位进行。因为规划中任何一个项目如住宅区、商务中心、绿化带或车站、桥梁等公共工程,都不是单户农民能够处理的,而需要很多户常常是跨组跨村农民的共同协调。让正好落在商住规划区的农户发财,让处于公益用地的农户自认倒霉显然是行不通的,因此这就需要在全村乃至更大范围内统筹成本和收益。这种情况下,靠所有这些农户之间交叉和相互依赖的市场谈判去满足规划要求和完成利益分割,并同时达到市场出清的交易成本就太高了。这时民主或集权的集体决策的优越性就会显露出来,从而会大大强化乡村干部、现集体经济组织乃至强势家族的作用,而根本不可能是一些人浪漫设想地通过确权颁证、产权明晰,每户农民就可以“自主城镇化”。

更进一步,如果处于城镇规划区内的农民不可能接受规划带来的或者暴富或者倒霉的命运,而必须进行利益统筹再分配,那么,正巧处在城镇规划区边缘一路之隔的农民当然也不会接受他们正好隔在规划区外只能务农的不利经济地位。实际上这正是现今城乡结合部违建小产权房普遍泛滥的经济原因。如果我们像天则所课题组一样,认为农民这种抓住市场需求的逐利行为可以允许并得到鼓励,那规划事实上就会不复存在,从而出现公地悲剧。如果他们的逐利行为不被允许而必须保证规划的严肃性,那么,如规划区内的利益统筹均沾一样,规划区外农民的类似要求也就应当得到满足并以此作为他们守法的激励。从城镇规划区边缘的村庄向外依次类推,规划区内幸运农民的自主城镇化的利益必须要与规划区外一个一个攀比的村庄进行利益的统筹分配。但这样一来,所谓自主城镇化就不复存在,而只能是全国广大农民和公民利益均沾的统筹。这恐怕就是日韩和我国台湾在城市化转型期没有农民自主城市化,而普遍实行各种不同程度“涨价归公”的城市化用地制度的内在逻辑原因吧。


焦点分歧之六:城镇化转型期是能具体区分公益、非公益用地,还是只能把一个区域的开发视为整体

我在《土地改革六大认识误区》(见本报2013年11月7日A1版)一文中说到,在城镇化快速发展期,所谓严格区分公益性和非公益性征地,缩小征地范围,是脱离实际的空谈。天则所课题组表示很不认同。他们认为,一块土地的开发是否属于公益性,可以通过独立和代表民意的机构这样程序正义的办法去认定。先不说这样的机构从何而得,他们显然还不明白城市化发展中新城区的开发实际上并不能也不应区分每个具体地块或项目去谈公益和非公益,而只能把一个大区域作为整体来考虑,从而平摊公益非公益的成本。因为新城区建设中如道路、桥梁、绿化和公共设施用地比重不小,星罗棋布,与其他用地包括商住用地犬牙交错,因而根本不可能让恰好落在商住用地的农户自己开发,而只隔几步之遥的农户其土地“不幸”被规划为道路就强制征收。因此日韩和我国台湾在城市化转型期从来都是全区域打包收购征收,所谓“区段征收”这个从西欧传到东亚的词就是这个意思。美国城市化发展时间长、完成时间早,但偶尔发生的旧城区改造也会涉及这个问题。1954年美国华盛顿哥伦比亚区决定对其落后衰败的区域进行更新改造。改造后将有三分之一的住宅建为廉租房,其他部分作住宅和商业开发。一位伯尔曼先生因在改造区域拥有一个设施完好的百货店要被征收而提起诉讼,认为自己的百货店并非破旧房,征收他的房子违反了美国宪法第五修正案对私人财产的保护。结果他虽在地区法院获胜,但却在美国最高法院被一致判定败诉。美国最高法院认为,更新改造不是基于一个一个的建筑,而是必须把这个区域作为整体来规划。既然一个区域的更新改造在整体上被立法机构认为符合公共利益,房主就不能以自己的财产还崭新完好而拒绝征收。(美国最高法院卷宗,第348卷,Berman v. Parker, 26 1954)

这一点,实际上从上述被推崇的农民自主城镇化的典型中也可看出,无论华西村还是郑各庄,当他们在自己村子里自主城镇化时,这些村庄就得组织规划得像政府一样,也得留出相当多的土地来做公益的道路、绿化等使用,但根本不能区分公益非公益去对农户给不同补偿;也是必须在村庄内将土地统一调配使用(相当于村庄内部全部征收),综合成本和收益平均后,所有农户分摊。可见, 无论以谁为主体进行城镇化,严格区分公益非公益用地的征收补偿都是不可行的。这也是韩国和我国台湾地区在城市化转型期,笼统地将所有土地改变用途和新城区建设均列为公益用地范围的原因。因此,防止公权力的滥用,不能靠想当然地不要政府,让市场解决问题,还是得釜底抽薪,硬碰硬地断掉地方政府土地财政的利益瓜葛,厘清政府职能,因为在土地利用上世界上没有一个甩掉政府、市场自己决定土地用途的捷径。


(作者系著名经济学家、东南大学教授)

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