景跃进:村民自治,两委关系以及中国政治转型

选择字号:   本文共阅读 6391 次 更新时间:2008-07-17 14:52

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景跃进 (进入专栏)  

张曙光:今天我们请来了景跃进,他讲的题目是《村民自治,两委关系以及中国政治转型》。这个题目很有意思,受到了很多人的关注。下面请专家先讲。

景跃进:非常感谢天则所给我这个机会到这里演讲。这是我去年答辩过的题目,我觉得是一个需要小心处理的题目。这个题目是很敏感的,民政部的人要回避,做学术研究的人也要回避,问题很尖锐,矛盾很深刻,但反过来讲也很有意义。首先说这个题目从村民自治,两委关系一下子跳到了中国政治转型,看起来好像有点大。我做的时候试图从大的方面去做。我希望通过这次会议大家能够提出一些意见。

我最初的思路基本上是这样的:第一,要理解两委关系的话,首先要放到村民自治里面去,所谓两委关系就是村党支部与村委会的关系的简称,严格的讲两委冲突、两委矛盾应该放到村民自治的背景里去理解。而要理解村民自治首先又应该了解村民自治之前我们国家农村的基本政治结构。这是连在一起的,没有这个背景的话矛盾就没法产生。我最初做的就是把49年以后农村的基本政治权力结构梳理了一遍。

49年到改革以前我们国家的体制我们一般把它叫做全能主义。西方在冷战时期一般用的是集权主义。全能主义显得更学术一些,在计划经济时期用简单的语言来讲分为两大方面,一个是社会方面,一个是政治体制本身方面。所谓社会方面就是国家通过计划经济的手段垄断了所有的资源,从某种意义上来讲国家是无所不能的。有人讲,在改革之前国家和社会的边界是不存在的,整个社会被高度行政化了。政治体制本身方面就是高度集权、党政不分的。从计划经济转向市场经济以后,这两个方面都发生了变化,但是变化的程度是不一样的。有一个看法是中国只有经济改革,没有政治改革,也有人说,中国的政治改革是有的,只不过是通过渐进的方式,显得不那么明显。这里我想通过村民自治这样一个非常微观的领域来考察中国政治体制改革有没有变化,或者变化是在什么方位,什么层次上,在什么纬度上?这是我的一个简单的研究背景,虽然两委关系是非常微观的,但是它跟中国的政治体制是连在一起的,是一致的。

这主要体现在以下几点:首先,在这样的体制里,党在农村社会的领导地位是一样的。具体来讲就是支部书记在农村是一把手。这和我们国家的体制是一致的,通常行政一把手是实际的二把手,他兼任了党支部的副书记;其次,村级本身的权威不是自主的,因为在我们国家,在党内是民主集中制,在干部人事上是党管干部。而且在长期的过程中形成了一个干部管理体系的规则,下管两级,村支部和村的班子基本上是由公社来决定的,班子怎么配,关系怎么处理。虽然党支部里有选举的形式,但这个形式基本上意义不大。尽管建国以后,到村委会选举之前,农村的构造不断在变,从村级建制到集体化,到人民公社,党的这一块没有变,所以在不断的变化中基本上不会产生两种关系。现在的问题是,实行家庭联产承包责任制以后,存在一个争论,到底是实行村民自治呢,还是不变化?最后选择了村民自治。而村民自治以后,为什么会产生两委关系,而且两委关系成为了一个问题了?我觉得这里有一个非常重要的原因,村民自治在中国的农村构造里面,造成了一个不同的东西,原来是党管干部,是自上而下的。现在村民自治以后,引进了选举,这就跟计划经济里面引进了市场因素一样,引进以后会引发很大的变化。引进选举以后就要引进选举的变量,这样整个政治运作的机制和人们的行为表现的方式就变得不一样了。这体现在很多方面:一是开放的论坛,以投票为基础的,围绕着选票来进行的公开竞争,在这样的竞争过程中,你首先会发现村民原来是被这样一个过程排除在外的,并没有发现村民的选票成了一个很重要的政治资源;二是要当村干部,村委会主任,首先是面对的村民的选票,这样他的眼睛就不是朝上,而是朝下了,整个舞台的重心开始转移了。这样就会出现一个非常有意思的现象,半夜狗叫,不能拉选票。在我看来尽管我们国家是党政不分的,它讲的是一个逻辑,作为党组织和政府组织的设立仍然是分开的。所谓党政不分是因为两个原因,首先是两个班子的成员不同程度的交织在了一起,其次是党的日常工作作了很多政府应该做的事情。

党支部并没有变化,仍然是自上而下的。但是这时候产生了一个变化,政府这一块出现了变化,它是自下而上的。原来两个合在一起的时候,尽管是两套班子,但逻辑是一致的。现在虽然还合在一起,但一般的逻辑发生了变化。原来一元化的权力结构就变成了二元化的。这也是村民自治从政治构造上最大的特点。这虽然是在村委会这个层面上体现的,但由于整个中国的政治构造是一致的。我们过去的干部管理制度非常简单,不管是哪个领域,只有脑力劳动和体力劳动之分。我们的政治构造也一样,那么复杂的社会,政治构造非常简单。在这样的背景下,我借用一句话,就是村民自治引发了矛盾,在我们的全能主义的政治体系里面,引进了向西方靠近的,以竞选民主为特点的逻辑,两种逻辑之间产生了生化反应。在1992年,东北的一个村主任提出了问题,村主任是几千个村民选出来的,而党支书是十几个人选出来的,那么究竟谁大?这个问题在以前是不可能出现的,跟党支书叫板就等于跟党叫板。但是村民自治以后,就有了这个问题。98年村委会法出台以后,99年全国十几个省换届选举,这个声音就变成了全国的声音,两委之间的冲突就以不同的方式出现了。而且凡是两委冲突比较激烈的地方,都是村里有点财产的地方,因为如果就是一个烂摊子谁还会去争呢?广东有个例子比较明显,白云区的红星村,两委之间打架打得很厉害。虽然他们都属于一个家族,但是在权力斗争面前,一样要争。当时广东要求在农村成立合作社,党支部书记和合作社社长是一回事,也就是说财产是掌握在党支部书记手里的,所以村委会主任上台后,第一件事情是争财权,把章造出来。但是党支部书记就不干。于是他花了几万块钱在《南方日报》上登了个广告,宣布从现在开始所有的账目都跟我算,前面那个是假的,我这个是在区里正式注册登记的。这样的结果是在上世纪末两委冲突闹得引起了中央的重视。也就是说村民自治在全国范围内的开展,所引发的直接问题就是两委关系的矛盾尖锐化。

这样,中央意识到这个问题必须解决。如果不解决的话,村民自治这种制度就会面临着夭折的危险。有一种说法是,这种局面会不会导致中央对权力的回收?

总的来说广东的情况是比较特殊的。其他地方都搞了试行,广东没有,后来全国统一搞以后,李长春有一个讲话,说广州的经济发展走在了前面,但是村民自治广州是落后了。所以广州市要么不搞,要么就要搞的起点高。起点高了就放开了,一放开就导致了许多问题,当时很多竞争者或者说对立挑战者就以查账为口号作了正式公开,这对农民的动员性很强,有的人就是靠这样当上了村主任。一当上村主任就查帐,而当时广州的一些村的账目是不得了的,一个小组就是几千万上亿的,而且跟村里,跟区里的关系是说不清楚的,有些账目到哪里去了根本就找不到了。所以广东的这个事情被认为是对地方秩序的一个强力的挑战。当时广东想要做出一个细则,主要精神就是两个,一是在乡镇的管理上对于村主任的选举,乡镇有提名权,二是党支部书记管财权。这样就很清楚了,如果这两条都达到了,整个村民自治就一点利益都没有了。村民自治实际上就是两个问题,一是人事问题,要把提名权放给百姓,二是村委会要有威信,要有实权,必须要在财务上有发言权。要是这两方面都不能满足,村民自治就是空的了。所以这个细则最后没能做出来。只能是由省政府办公厅和省委办公厅联合下了一个文件,《关于实施财产管理办法的细则》,这里面就把这两个东西搬了进去。

山东也面临着这样的问题,所以把广东这个文件照搬了过去。这样民政部又着急了,因为这样发展下去,民政部实行村民自治十年的心血就泡汤了。民政部在中国是属于弱势部门,所以他也想了好多办法,首先是诉诸媒体不行,其次靠人大常委会发文也行不通,于是只能去找更强的部门了,甚至弄到了政治局讨论。当时正好有个偶然事件,民政部部长陪总书记到东北去考察低保,在这个过程中,他就以某种方式把这个问题提出来了。于是1992年出台了中央14号文件,这个文件针对广东的做法,强调村委会人选的村民提名权。这是1992年的文件与1988年那个法律相比最大的一个特点。

这是一个小插曲,回到我们前面讲的来,上世纪末的两委关系,随着村民自治的展开,矛盾开始浮现,随着村民自治的深入,矛盾开始尖锐化。从政治学的观点来看,就是因为权力的构造发生了变化。我们常说,问题往往包含了解决问题的方法和它所需要的空间。到目前为止,解决这个问题的方法有四种,这是比较制度化的四种方法,有的要得到中央的肯定,要推广,有的还处于摸索阶段。其中比较有意思的一个方法是山西河曲县的案例,也就是走西口的那个河曲,那个山里面黄河的水是非常清的,那地方非常穷,生存条件非常恶劣。但是那个地方有煤,有人在那投资建立了一个非常大的发电厂。那里92年的时候发生了一个故事,县里面开三级干部会,有一个村的数十个村民拿着大字报到县政府大门上贴,列数他们村党支部书记的23条罪状。这样就惊动了县里面,于是要求马上去查一查究竟怎么回事。下去查了以后,说是村民提的意见基本属实。这样就面临一个问题,党支部要改造。按照通常的惯例,首先征求党支部的意见,群众的意见,然后组织上通过就行了。没想到村民在这个过程中提出了一个要求,这个要求也是史无前例的,在党支部的改造,党支部书记的选举过程中村民也要参加。因为党支部书记如果要管全村的话,就需要我们投票。你的权威涉及到我了,我就要发言。这样就提出了麻烦,因为在我们的权力构造里党是先锋队,党和地方的边界是很清楚的。民主只能是党内民主,老百姓没资格进入到党内来投票。但是村民们讲,如果你不要我们投票,那你就只是管党内事务就可以了。在这种情况下,矛盾就一步一步的往前推了。于是选择了折中的办法,凡是要拿到党支部选举上选举的人,首先都要在村委会选举上先过一遍,让老百姓投信任票,获得50%以上选票的党员才有资格参加党支部选举。这就意味着党支部的选举首先要建立在民意基础上,而不是党内几个党员商量一下就可以了。现在农村的党支部大部分其实都瘫痪了。所以在这个背景下党支部适度开放了,把村民自治的方法用到了党内的选举,这样选出来的党支部群众是服气的。这种做法是很好的。解决了在村民自治的背景之下,在农村基层民主不可阻挡的条件之下,党怎么去建设的问题?当时这种做法只是在自己的区域范围内进行推广,旁边的几个省份,内蒙、陕西这几个靠近的地方也开始来取经,逐步推广。当他们把这种经验上报到上面去的时候,上面说这种两票制不对,村民投信任票好像变成了党的预选票了,这是违反党的组织原则的。不主张搞两票制,但是这种精神还是得到了肯定。后来中组部到安徽去搞两推一选,村民和党员推选,党内选举,把名次换了一下。党内选举为主,要求村民代表参加,将主次分清了。这是第一种方法。通过两票制选举出来的村党支部书记,从全国来看,对于缓解村民自治以后,村主任向党支部造反的做法确实是起到了一定的抑制作用。但是各地发展情况不平衡。

第二种方式是广东和山东搞出来的,一肩挑。村委会主任和村党支部书记闹矛盾无非是因为有两个政权,现在把两个人变成一个人就不会争了。山东是威海最早做出来的。他们就参考企业的做法。很多企业开始的时候都是采取的党委领导下的厂长负责制,最后变成厂长责任制了,厂长和党委书记合二为一了。于是他们找了几个点搞试点,有搞得比较好的,党支部书记兼任村委会主任,也有比较悬一点的。最后他们选择的6个村庄基本上都达到了他们的要求。但是当进行推广的时候可能就会出现一个问题了,行政要求,对各地党支部书记兼任村委会主任下指标。一旦下了指标就麻烦了。如果村里面党支部书记去竞选村主任,真正是建立在民意基础上,不去控制,这样兼任的结果自然而然问题不会很大。但是如果加入了行政要求的话,就会发现上级的操控因素就非常大了。而且一旦操控的话问题就比较麻烦了。相对来讲广东这方面的问题出现的更加严重一些。我把这个问题解释成两个方面,一是在两委矛盾的背景之下,解决农村的“党政关系”一肩挑是不是一个较好的办法?二是一肩挑成为一个解决办法,它的必要条件和前提的要点是什么,要达到什么目标?这就回到我们讲的第一个问题,民政部长跟总书记谈,谈的结果是下达了2002年的14号文件。在这份文件里有一个提法非常有意思,鼓励拟推任党支部书记的人选去参加村委会主任选举,如果选上了再在党内进行选举,如果在村民选举过程中落选了,那么这个人就不再拟任党支部书记。这和我们党的逻辑不一致,能不能成为村主任成为了党内选举的先决条件。我们前边提到两票制,其实质就是农村党支部建设必须要考虑民意。现在你同样可以发现,这个精神贯彻进去了。也就是说村主任能不能当选成为了党支部书记在党内能不能当选的一个前提条件。从这个意义上来讲,不管是分开也好,合在一起也好,这个精神是一样的。问题在于在具体的操作过程中有大量的操控。也就是说我确定你为党支部书记以后,通过各种手段保证当上村委会主任。所以首先从政治学的角度来讲,这种一肩挑的做法是把老百姓的民意考虑进去了,第二在具体的操作过程中发生了扭曲。这两者要分开。这是第二种做法,鼓励兼职。这种做法在好多地方受到了欢迎,很重要的原因是减轻了农民负担。

第三种做法是河北武安的做法。他们当时有一个背景,党支部已经选好了,然后再选村委会。在中国制度创新有时候程序很重要。先选党支部还是先选村委会看起来好像没什么大不了的,但结果是不一样的。这样下来两委矛盾就成了既成的事实。他们采取的方法是一制三化。我把它总结了一下,就是在承认两套班子的前提之下,一定要合作共事。村民自治了,所以党支部一定不能再采取原来的一把手领导的方式了,而村委会也不能因为村民自治了就不承认党的领导了。基本上就是一种合作共事,相互商量的格局。有了问题一定要举行两委联席会议,重大问题必须两个班子合在一起讨论才能决定。

第四种方法是河北清县的方法。当时那里有个村子,前村和后村闹矛盾,这时候两家都必须参与,通过村民代表大会来参与。这样就把村民代表大会制度化了,把党的制度框架纳入到了村民代表大会里去。80年代有个观点,党不能到国家之外去活动。党必须在国家体系内运动,也就是把政治局的框架拿到人大里面去。这样一来,村党支部书记成为了村民代表大会的主席,村委会成了一个执行机构,把党政领导纳入到这里。后来组织部、民政部等6个部门去听了他们的一次报告,其他5个部门都赞成,唯独组织部不赞成。所以这个方法没有进行推广。

这是目前主要的四种方法。其中比较盛行的还是前两种方法,两票制和一肩挑。而且这两种方法到最后就合在一起了。中央基本上是鼓励一肩挑,而且中央的一肩挑是把两票制的因素纳入进去了的。农村两委之间的矛盾导致的冲突通过这样一些制度创新的方式相对而言有了一定的缓解。

我现在感兴趣的是这些故事对于中国的政治转型意义何在?我觉得现在农村基层干部的创新意识很强。中国农村的实践对于我们理论的考察提出了非常有益的启示。我这里观察到的有几个问题,一是基层在搞创新的时候,第一反应是从现有的资料里面去寻找自己的合法性,让村民来参加党支部选举的民意测验票,这是群众路线;二是我们一直在讲党的领导、人民当家作主、依法治国,这三者如何统一?农民早就做出这样的事情了。

从理论上讲,为什么现在人们非常重视两票制?两票制完成了什么东西?中国的政治逻辑有两种,一方面是通过三个代表自上而下的政治逻辑,在人事问题上党管干部,另一方面是人民代表大会,所谓西方的那一套民主政治原则,理论上它的合法性是自下而上的。所以中国实际上有两种代表,三个代表的代表和人民代表大会的代表是两种不同的代表。三个代表是什么?首先是马克思主义发现了真理,人类社会发展的规律,掌握了这种规律以后,通过某种东西贯彻到工人阶级里面去,把工人阶级从自在的阶级转为自为的阶级,然后再去谈历史使命。他是自上而下的。尽管有党的民主,但民主集中制首先是集中,民主是后来加上的。但是就人民代表而言,他本身是自下而上的。这两种逻辑对人的假定是不一样的。人民代表的假定是由市场假定的。只有我最知道自己的利益。因此我的权力必须通过我明显的同意,通过投票的方式委托给你,然后代表才能宣称我是代表他的利益。这就假定人是理性的。但是党的代表是根本代表。你看到的只是眼前利益。你的根本的利益是党看清楚了,他替你去实现了。其实群众路线对应的是精英党,有精英的前提下才存在群众路线。在中国的历史情况下这两种逻辑要合在一起有时候是很困难的。真正要是自下而上,党管干部的原则松动了,上级党组织的名单底下通不过的话,真正尊重代表的意愿,两种逻辑就通了。这种情况下法律不能改,只能即时操控。组织部操控的手段各种各样。上面提出名单,告诉大家如果同意就原文交上来就可以了,不同意就动笔。最后变成了,每年花几百万,而且一到开会中组部就特别紧张,那又何必呢?可是中央说,不行,不开会就没有合法性。所以从村民自治讨论过去,中国政治体制里面的自上而下的问题是一样的。虽然这个事情很小,但是在一个民主政治过程当中,逻辑需要转换,而在逻辑转换的过程中怎么去解决这个矛盾呢?

有的人现在提建议了,能不能把这套东西往上挪。中央党校一位教授就认为连县一级都可以党政合一。党委书记在人大上首先竞选县长,当不了县长就不要当党委书记。通过这个方式把党政简化了。现在中组部对于村民自治和竞选的精神基本上是肯定的。现在面临的问题是,在新形势下,党的先进性面临的问题到底是什么?原来党的先进性跟选举是没有关系的,因为党的政治逻辑跟选举是没有关系的。先进性是因为我们掌握了社会发展规律,站得高,看得远。但是现在村民就提出问题了,你不能这样代表,你不经过我们的同意你的代表就是有问题的。那么,我们的党,尤其是基层党组织的先进性要不要面临选举的挑战?我们的党在新的条件下如何去面对村民自治的挑战?我们越是不主张三权分立,越要加强人民代表大会制度,但是越是加强人民代表大会制度,自下而上的逻辑怎么和自上而下的逻辑结合起来?虽然两委关系问题很小,但是它从精神上提出了一个很大的问题。对于共产党而言,能不能处理好这个问题,涉及到今后的民主政治怎么搞的问题。

我的研究基本上就是探讨这样一个微观的领域,从这个微观领域对我们的学术研究提出什么问题,怎么解决问题?我就讲这么多!

张曙光:景跃进今天从村民自治,两委矛盾中讲了很多故事,最后提出一个政治体制的重大问题。传统的逻辑怎么能够和民主政治的逻辑结合起来?我们今天请来的都是这方面的专家,先听听大家的评议。

白南生:在这个问题上我首先想到的是我对这件事情的一个认识过程。我一直不太赞成立村民选举这个题目,我认为这件事情作为一个科研题目来讲不是一个很成熟的,可以去研究的题目。从学术来讲,需要把一件事情认识清楚,但是你能不能把这件事情认识清楚。而从政治上讲,并不看重事情能不能认识清楚,他更看重的是我能不能抓住任何一个我有可能组合的机遇。一搞出来,他就会有自己的逻辑,他就会在过程中培养出自己的既得利益层,逐渐培养出自己的力量,最后再来巩固自己的政治。

我觉得这个问题一直有些地方不太清楚,你设计的这套东西跟党是什么关系?在上下有冲突的时候,你是代表民众的利益,还是说是替上面执行权力来管理?这些问题一直没有弄清楚。

另外我感觉他提的这个角度不好。他实际上不是简单的讲选举,而是在通过选举谈党政关系,或者说党政的权力分配。对于这个问题我感觉形式的讨论相当充分,但是对于功能的讨论相当缺乏。比如说两委的功能到底是怎么样的?在全国各地这么多年以来两位功能肯定有很多不同的表现。不管是从主观的功能设计,还是从客观的功能显现来看,我觉得从这个角度可能又能作出好多东西来。

你刚才提到两种逻辑的事,我有一点想法,我感觉可能这两种逻辑和另外一种逻辑的关系才是最重要的,现实政治和现实行政运行的逻辑,这东西太深了。其他国家的政治和行政有自己的一套运行,而我们非要用一套理念去正着来念。任何一个理念来了,不管是共产党的还是北洋军阀的,或者国民党来了,体制如何去利用已有的资源?我们现在政权的运行,能够联系到好多历史上的运行方式。我一直在想,国民党时期,甚至早期的衙役、师爷的那些猫腻,所谓的袖里乾坤的那些东西,是怎么传到共产党的干部里边的?我指的不是观念上的接受,而是指的人这一层次。因为这次革命相当彻底,他从人上给切断了,不是用的原来的政府,只是在少数技术环节留下了一部分人。民主党派也都变得没有实权了,变成党组了。这次我们的革命应该说是非常彻底的,对于人这个层面在很低的级别都是要反复打击的。可是在这样一个体制里面居然复活了这么多的猫腻性的东西。我一直想不清楚在人际上它是怎么继承这些东西的?人与人之间是怎么传递的?这里我想讲的是,你所说的两种逻辑还是理想主义的,是大家有不同的理想主义,党的理想主义和民众的理想主义,它与现实之间的差别可能在运行中的影响会是更大的。

我就先说这么多。

朱守银:我对景老师这个题目没有研究,也很难做出具体的评价。但是我对于村民自治,配合社会改革前后的一些变化有一些看法。这几年村民自治的过程中出现了很多形式,像安徽的组合竞选制。但是我感觉,第一,自上而下的党的组织,一直延续到村,实际上就没想着只管党务,而必须是经济人事一起管。无论是两票制还是一肩挑,都隐含着这些东西。河北唐山提出来一个,把农民培养成党员,把农民党员培养成村干部,把农民党员村干部培养成支部书记,这些做法都隐含着这些东西。而且这些做法是得到了组织部肯定的。

第二,村民自治作为一种制度,规范的说应该有它的基础。一是组织基础,一个村的自治组织成员来源应该是一个社区;二是经济基础,这不能靠别人给你承担组织成本;三是权力基础,村民是授权给你,你才能搞自治。我想来想去,这几个东西,现在实际上都没有。说到组织基础,现在全国都出现了叫做“村级组织行政化倾向非常严重”。在乡镇压力非常大的情况下,村支部书记也好,村委主任也好,村委的其他成员,包括有一些会计都是外来的。现在很多地方,百分之二三十的干部都来源于上级。经济来源,税率改革之后,村级收入的来源变成了村级农业税附加。现在取消了,村级组织完全靠的是财政支持,而靠财政支持的组织怎么可能是个自治组织。看看现在村委会和党支部的功能,有多少是完全自治的功能,有多少是行政的、党务的,是上级政府应该做的一些事情。尤其是税率改革以后,村级干部由乡管了,村级组织的经费上面也管了。这几点已经动摇了村级组织对村民自治的组织基础。在目前的大环境下自治组织如何能够健康发展。

我有个感觉,乡级组织最近几年,尤其是取消了农业所得税以后,原来好多不该管的事功能在弱化,这对于将来村民自治的发展会不会创造更好的条件?我也不知道。就说这么多吧!

周鸿陵:在这个问题上我觉得景老师已经对建国以来村庄自治的模式进行了一个梳理,对村民自治以后的两委关系进行了一个分析。我们七十年代的改革一直是在计划经济范围内改,大计划点,小计划点。但是有个匈牙利经济学家就说了,现在你必须改革了,计划经济已经不行了,必须是以市场为导向推进经济改革。我们现在的成就也证明了他的正确性。而我们的政治改革也存在一个路线依赖问题,其实也就是一个党政问题。我们传统的党政模式就是一元化。在我们经济改革以后实际上就出现了两个路径的问题,一个路径是党代表一切,另一个路径就是党政分开。这在一定程度上代表的是一个现代化的政党理论,或者一个现代化的政治模式。如果没有党政分开,实际上就还是一个传统的延续。但是现在对于这两个导向,还没有一个像市场经济一样的明明白白的倾向。只是在我们的心目中,或者说在知识分子里面,或者说我们研究政治学的人的心目中,如果我们仔细的分析的话会发现,党政分开是一个必然的趋势,或者说党政分开是解开中国政治改革的一个结。如果不进行党政分开,整个民主改革就不可能实现了。如果这个路径依赖问题没有一个明确的判断,就要党政分开的话,在这样的前提下去讨论两委关系,或者说去设计两委关系,或者说通过两委关系的不断调整来实现最终目标的话,我们的经验就是强化村代表的组织功能。因为在我们的《村民自治法》和《居委会组织法》里面都是议行合一的,也就是说村民委员会只是一个执行机构,没有真正的村民代表会议。组织村民代表会议这是一个好办法,在这样一个可以公共的议会的制度里,也可以通过党员的先进性,来通过一个党的决策,村民也可以通过自己的意愿来通过一个自己的决策,在那里面进行村民代表和其他一些人的博弈都是可以的。于是形成了一个村代表会议决策下,村民委员会进行执行的模式。那就解决了村委会和党支部的根本矛盾。这是一个好的路径,而且在好多地方也是比较成功的。

我可以举个例子,在湖北沙阳,当时就存在一个问题,民政部和组织部斗争非常激烈,民政部要管村代表,组织部要管党。我们在一个村子作了一个试验。真正竞争出来的村民代表,以及通过竞争产生的村委会主任,他们之间是一个议行分执的关系。因为村民代表会议是通过直接博弈产生的,党员也可以成为村民代表,甚至可以成为大会主席。这样就化解了村支部和村委会直接冲突的可能性。当村民认真的竞选代表的时候,村民的人数比党员人数要多很多倍,他的合法性来自于更大多数人。这时候如果党支部没有自己很强的利益,往往矛盾就化解了。另外还可以通过法制的手段来协调。

我觉得景老师这个讨论特别有意义。另外我觉得景老师的讨论前提是两个路径的问题。但是我不知道我们到底能够找到一个什么办法使这条路更行得通,然后需要的条件又是什么?这个论文的价值就更加深远了。

秦晖:这个讨论很有意思。我们的马克思理论和民主政治理论如何能够结合起来?但是如果这种结合只是为了找一个说法,让两种理论都说得通的话我认为并不是太难的。我觉得就是完全照搬美国的制度也可以用马克思主义的语言把它说得头头是道。这样的话语是无限多的。民主制并不是和话语矛盾的。它实际上涉及的是这些人手里的权力,或者说转化为利益了以后的东西能不能放。这些东西要是能把住,他们什么样的说法都能接受。我们现在如果要设计一套说法,走通一个路径。这个路径是不是能有所推进?我觉得最关键的考核指标是在19世纪就谈到的群体群介,其实就是纪律要自由、权力要民主,能不能在这个问题上有所推进?比如在农村征地这个问题上,不管按照什么学说,重新建构起来的这样一个村级组织是不是比以前的村级组织更能有效的捍卫村民的利益,更能阻止那种蛮横无理的圈地运动?如果在这个方面的确是有所突破,我觉得这个说法是很好说的。但是如果做不到这一点就很难说了。其实现在设计村民自治制度的这些人,一开始的着眼点也不是乡村治理,其实也就是想借助这个话题开辟一条推进中国民主的路来。他一开始设计的时候也没有说是对实际的村治有多少效果。但是这个路径能不能行得通,不在于我们能不能给它设计一套说法。这套说法80年代初邓小平已经说得差不多了。村民自治实际上在越穷的地方越好搞,而在那些富裕的村庄基本上搞的都是村庄企业化,村长庄主化。而在贫困的村庄其实是用不着搞村庄自治的,用不着搞民主。但是一旦有资源了,这些人就要来抢了,这时候民主就成问题了。所以村民自治如果还是在最穷的地方搞也没什么意义。而且中国很多人都认为村民自治要靠下面推进,而其实村民自治本身是靠民政部搞起来的,所以还是需要依靠上面的推动。我觉得中国人真正要走上民主,党内多元化可能比村民自治更有实质意义。乡村一级现在村民就可以用脚投票了。我觉得这个进步应该说比村民自治要大得多。在市场经济下至少有了一个实在受不了了我可以走的自由,这以前是没有的。

另外,民主实际上就是对自己切身利益的一种感受,西方人也不是从民主理念的角度,靠一种理想来搞民主。像英国、法国这些国家最早搞民主就是为了征税,你让我掏了钱我就要问你拿这笔钱去干什么了。于是就有了所谓的民主,就有了所谓的国会和王权的斗争。在现实生活中,如果说民主要有实质内容的话,一定得和现实生活结合。说是民主的挑战也可以,因为它产生了大量的既得利益,既得利益本身是阻碍民主的。但就是因为转型过程中有太多的利益博弈,所以用不着去讲什么民主的大道理。既然这些利益涉及到所有的人,只要你让人家说话,没有谁说不出话的。实际上民主在转型时期是最容易讲的。因为在转型之前,计划经济时代,就是一个大家长,这个家长的权力和责任是天然统一的。父亲用不着我选,但是不管谁当父亲他都管着我的。父亲不可能开除儿子,因此我也用不着选他。那时候是不用民主的。到了市场经济时代至少在经济领域也可以不用,在经济方面就是双方交易,根本不是实行什么多数原则。现在之所以觉得有民主的必要,就是因为我们现在这个家长想推掉责任了,但又想把着权力不放。所以不管在城市还是在农村,所有这些自治、民主、党政分家,我们一定要设计出一种路径,使得在转型期的利益博弈中,我们能够更好地实现利益多元化。那种方法可以是千奇百怪的。有人说,村民是一盘散沙,不会提出自己的诉求。或者说一提出诉求,往往就会很激进。这件事情我觉得不用这么考虑,因为我相信自利可能是人的天性,合作也是人的天性。人如果要认同的话可以有各种各样的认同方式,同乡是一种认同,同族是一种认同,同业、同教也是一种认同。天下没有不能认同的人。我们也很难说哪一种认同方式是正确的,或者说哪一种认同方式是不正确的。我前面讲过,而且在有一些场合也讲过,血缘认同很难说就是一种落后的认同方式。所以在转型时期,有各种各样的利益调整,这是我们考虑各种各样的制度变革或者说制度变迁的一个出发点。它可以说既是一种挑战,也是一种机遇。

我就讲到这。

盛洪:其实村民自治这样一个取向,还是共产党的高层提出的。也就是说实际上共产党有一种民主化的取向,但是也有非常大的忧虑,一是害怕民主化会对党的领导有否定,第二是民主本身也有缺陷。二战以后很多西方学者都在讨论这个问题,循环的大多数,多数暴政之类的,还有所谓的两个家族之争导致的一些结果,民主是当下利益,它不见得考虑长远利益。这些问题都是存在的。所以在推进中其实都在一步一步探索。但是这条路也在走,就是所谓共产党领导下的民主化,村民自治就是这样一个试验。这个试验出了一些问题,也就是两委之争的问题。我认为可能从程序上看会有一些问题。中国的政治体制从上到下应该是同构的,都存在巨大的宪政缺陷。而民主的前提是宪政。任何一个成功的民主都是宪政民主,首先是宪政,然后是民主。而宪政框架是精英提出来的。中国在搞民主的时候,在推进村民自治的时候缺乏这样一个理论的准备。首先没有一个宪政的框架,党政之间应该是有一个界限的,而且在一党的条件下是可以成立的。因为世界上也有君主立宪,抽象地讲就是有一个政治精英集团,无论是一个家族,还是一个军事集团,或者是一个政党,抽象掉都是一样的,他们在夺取政权,或者说投票获得政权之前,一直在努力。努力的结果就是他们获得了政权。这时就面临着一个问题,这个精英集团获取了政权以后,是要利用这个政权去攫取更大的收益,还是比较公正的为了天下老百姓服务,获得更坚实的合法性基础?中国的传统在财政上都是分得非常清楚的。皇室单有一个内库提供其费用。包括讲到慈禧太后挪用800万两白银用作建颐和园,如果全是她的还有什么挪用之分呢?内库外库之分,这就是宪政。其实很多君主制国家也都是有立宪的。君主可以立宪,一党也可以立宪,但是我们现在的关键问题是我们现在还没有真正实现一党立宪。你有一个党支部,有一个村委会。现在之所以要争,是因为党支部拿了钱,不仅是为村里服务,还要为自己服务。如果利益完全一致了,就没必要争了。所以立宪问题恰恰应该是共产党要考虑的问题。要想推进民主就要立宪。而立宪恰恰是要把大众的意愿和精英的主张结合起来的。我认为所有的民主制度都是精英民主制,没有一个是仅仅靠民众投票就实现的。而恰恰立宪就起到了这个作用,防止了所谓民粹主义,防止了民主的短期考虑。我觉得这是很重要的。

景跃进刚才讲得是在没有立宪的情况下,没有宪政框架,没有政府和党的边界,那样搞民主肯定就是有问题的了。所以我认为共产党首先应该是要一党立宪,为了党在民主化的过程中还能保持领导地位必须首先一党立宪,然后是一党立宪下的民主化。既要推进民主,又要保证精英民主的结合。共产党就是一个精英政治集团。第二,怎样保持共产党的领导地位?之所以现在搞民主化是因为党内有人认为民主化是共产党在新时期的合法性基础。原来是战争的合法性,后来是马克思主义理论的合法性,再后来经济发展合法性,到了今天我们要以民主化为合法性。我觉得这是非常正确的选择。关键是怎样保持领导地位?我觉得完全可以搞成在一定时期内共产党在宪法中就是处于领导地位的这样一个安排。像景跃进刚才讲的两票制,其前提是必须是党支部书记来当村委会主任。在宪法上我们必须是共产党领导。我认为这样做在相当长一段时间里是可以的。但是仅仅这样也是不够的,在长期内领导地位是可能丧失的,所以在这个时期内必须逼迫你关心民意。另外还有知识分子精英的问题,一个成功的民主制度必然是精英和民众的集合。共产党一直宣称先进性,按照现在的说法就是一群政治精英,一群知识分子精英被容纳进来了。共产党在这个时候还要扩展自己,要把更多的知识分子精英纳入到党内,这样才能保证先进性。关起门来搞先进性是不行的。另外我觉得在宪政上可以通过一个合法的程序把党的想法、主张灌输到政府中去,而不是没有边界的直接就替代政府去做事。我觉得这样是可以保证共产党的领导地位的。任何一个国家也都是这样做的,第一,可以搞一个上下两院制度,下院是按人数投票的,上院就是党团。我们其实现在有这个制度,政协最开始就是一个立法机构,后来成为了协商机关。我认为政协完全可以恢复为一个立法机关,然后其中共产党员占一半以上,由宪法规定。所有的法律,所有的任命,上下两院同意,保证国家主席的任命是没有问题的。我们大家承认共产党的领导地位,但必须要有合法的程序,党政之间的边界要清楚。然后逐渐要过渡到多党民主。因为只是宪法规定你的一党领导地位还是有问题的,必须有压力有竞争。也就是说共产党必须学会如何运用民主。你可以用精英的想法代替老百姓,但你必须把你的精英的想法纳入到老百姓中去。并不是说我就是伟大、超前,老百姓不知道,我就要强迫老百姓接受我。你必须理解民主,运用民主,你要不这样做的话其实就有巨大的问题。真正到了一个不得不开放党禁,不得不多党制的时候,你就没有能力了。台湾的国民党和民进党就是这样一个问题。我觉得这样做才是真正为了共产党好。

我就说这些。

赵农:刚才听了景教授的演讲,还是比较有收获的。但是我也有些地方想不明白,计划经济时期,公社以上干部都是吃皇粮的。但是村级就搞成了一个集体化的东西。如果完全变成国有的话就意味着土地成本会变得多得多。现在的村民自治实际上就是在那种情况下起来的。那时候如果一个农民不在城镇,那就意味着他必然要隶属某一个小队。如果在这个层面上能够做到贪官污吏少一点,确实对于提高农民的生活质量会是有一定帮助的。在这个意义上我是赞成您对于历史意义或者历史价值的判断的。

不过有些问题我不大同意。你说按照党的原则]是自上而下的,而人民代表大会制度是自下而上的。但是我认为人民代表大会制度仍然是自上而下的。人民代表大会一级一级有选举,党也一级一级有选举,这个边界非常清楚。因为要监控到村一级成本实在太大,所以弄出了村民自治。在目前的政治体制下好像确实是不允许超出这个边界的。因为到达乡镇就完全是在行政体系范围之内了。即便如此,现在在县和镇这两级之间冲突也非常大。比如说我要搞一个10000亩的葡萄园,能不能把它推广下去?应该说应该有能力,有强制力的领导是能够推广下去的。如果村民抵制不了,那即便是两票制这种比较理想的村民自治也是大打折扣的。当然也曾经发生过一些比较大的冲突,甚至村民把乡政府给烧掉了。所以我认为有一定的意义,但是意义不要看得太大,只是在一个非常局限的范围之内。

第二,你刚才谈到,有很多操控的手段,那么这种手段是来自于什么?它是来自于土地的集体所有吗?如果不是一种收买,那就必然来自于一种强制手段。那么这种强制的用意是来自于何处我觉得是可以考虑的。

盛老师刚才谈到民主,我对民主的理解就是两个方面,一个是自由,一个是自由基础上的共和。操作的步骤我比较同意盛老师讲的,可以规定一个什么东西,这是可以做到的。但是共和就是你这个利益代表,他这个利益代表,不同的人坐下来定个规矩。这才是基础。所以我不认为在这样一个民主意识不能放开的前提之下,应该把村民这一级的问题看的多高。

茅于轼:景老师这篇东西讲得很透彻。权力的冲突是很明显的,一个是从上而下,一个是从下而上。为什么权力不可以有两个来源呢?因为权力是排他性的。一个国家只有一个主席,一个党只有一个总书记。权力的排他性就决定了在逻辑上不可能有两个来源。共产党的权力来源是什么呢?归根结底好像是从胡锦涛那来的。胡锦涛的权力从哪来?那恐怕就是我们几千年的制度带来的。现在西方出现了第二个权力来源,这两种矛盾从逻辑上是不能调和的。要解决这两个逻辑的冲突,复杂的问题没有简单的解决办法。并不是说权限的问题解决了,治理问题就搞好了。民主是不是一定好?不见得。共产党的集中制是不是一定坏?也未见得。现在有两个办法,一个是两步选举,一个是一肩挑,并不是说这些办法没有彻底解决问题,没有解决矛盾它就行不通。我们改革这20多年成绩非常好。这么一个糟糕的制度搞出了这样一个成绩来。一个权力结构的好坏是要看能否达到一个很好的治理,治理的一个很重要的指标是经济增长。拿这个指标来讲,现在这个制度没什么问题,就这么干就可以了。

不过我还是赞成民主的。一个合理的制度并不是单纯以治理为目标。如果那样最好的制度是上帝独裁制,谁也错不了。人追求的不仅仅是富裕,还包括平等自由,从这个意义上来讲,上帝独裁制是不行的。这样一个制度违反了人类本性。自由不仅仅是人类发展所需要的,而且是人类本性所需要的。从这一点上讲,我认为我们迟早要走向民主。哪怕搞得很糟。像印尼这些国家,搞的就是多党民主,但是搞得很糟。不过在他们国家人们的自由平等意识却比中国要强。所以我认为一个社会最终还是要追求人类最本性的要求,自由、平等的追求。

我一直觉得,民主是争取来的。凡是授予的也都不是民主的。清远过去在国民党时期建立过区党部,当时村里就闹过两次,而且当时的闹就跟现在的上访差不了多远。现在清远人上访的成本是非常高的,不到万不得已不会上访,而当时很小的事情就到区里闹,把村长给下了。这说明这种权力本来是有的,只不过现在给弄没了。所以说你赋予的权力不见得是真正的民主。

还有就是,一部分人选举积极,一部分人不积极,实际上这是由好多东西决定的。一是候选人提出的不同政策的效果差异是可以识别的,如果你的政策差别对于我来说是不可识别的,对我没有太大的影响,我干嘛去投这个票呢?如果投票比较多那肯定是因为这两者之间差异比较严重,二是从选举人的角度来讲,我对票数的预期比较接近我才会去投,预期差别很远我也不会去投,不管是支持的票数差的远,还是反对的票数差的远。我想这些东西结合真正的选举应该可以讲出好多故事来。从政治经济学的角度来讲就是有值得争的资源。

我就说这点。

张曙光:景跃进这个研究我觉得还是很有意义的。因为研究政治确实还应该研究中国的问题,光有国外的理论是不够的,还需要从中国的实践中提出问题来。很多地方的两委矛盾确实是很尖锐的,确实涉及到一些政治上的理念,政治上的原则,所以我认为这个研究的选题是很有意思的。这种以小见大的路子还是可以走的。

第二,这个问题在现实的状况里,是很多东西互相博弈,以一个扭曲的形式表现出来的。为什么基层民主在有些地方能够推开,在有些地方不能推开?因为从咱们现在的中央政府来说,管制到了基层,是执行管制,还是把管制扭曲了,基层是要按它的利益取向来做选择的。有些地方积极地推进基层民主可能是因为这个和它的某些东西能够合的起来,如果和它的利益有冲突它必然要进行控制。所以中央的任何一套东西到了下边都会变味。这样从理论上是脱离了自治的原则的。所以在中国这套东西要怎么成长起来确实是一个很难解的问题。

最后你再回应一下。

景跃进:提到村庄的故事是非常多的,而且情况也非常复杂。大家从政治学上考虑其实还是关心大问题,不是从农村治理本身去考虑的。现在关于中国走民主化道路有很多不同的看法,自上而下,自下而上,中间开花,甚至有人提到社会民主与党内民主。但是现在真正搞村民自治的人很少。

现在搞村民自治的人,很多有这样的想法,说是失望也好,或者想能不能把自治往上推进一点。现在的问题是共产党能不能接受地方自治。如果能接受的话,那乡镇这一级也可以自治了。台湾当时地方政府的政治转型对于后来国民党政府的政治转型的贡献非常大。当然我们现在搞的是民众自治,这种自治能不能到地方政府这一级?

从政治学来讲我们现在经常讲两个东西,一个是邓小平86年的讲话,第二个就是十三大的报告,这两个高度是很高的。这里面最重要的一条,党政分开这一条以不同的方式被淡化了,实际上被否定了。

还有提到党员多元化,我认为党内民主是不可能的。如果搞党内多元化那就不是共产党了。

白南生:现在市场经济搞多元化,大家都承认了。这种经济多元化反映在政治上西方有两种形式,一是利益集团多元化,二是政党多元化。利益集团和政党有一个协调分工。现在在中国利益集团多元化基本上承认了。但是在政党问题上我们现在还是一党制。我现在考虑的就是,市场经济的多元化,市场利益代表的多元化和一党政体这种结构是不是能够走得通?

如果共产党要长期保持专制,不民主的话,我建议他搞回帝制算了。因为帝制还有个长期打算,要传给后代。现在他们都是干5年就走了,完全是一种短期行为的专制。

张曙光:好!今天的会议就到这里。谢谢大家!(天则)

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