徐勇:以制度与人为进路的田野政治学(田野政治学的构建·第三章)

选择字号:   本文共阅读 154 次 更新时间:2021-01-29 09:54:01

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徐勇(华中师大) (进入专栏)  

  

   田野政治学的对象是农村,方法是调查,进路则是制度。农村是一个领域,可以从不同的角度研究,调查是一种方法,不同学科都可以使用。田野政治学是从政治学的角度对农村,特别是农民问题的研究,其起点和进路是制度变迁,只是在研究制度变迁中主要研究基层政治制度,并将人的状况和命运作为基点,使用的方法主要是田野调查的方法。这正是田野政治学与其他政治学研究的不同路径。

   一、“乡政村治”的基本架构

   华中师范大学的政治学者是从承担科学研究项目进入农村研究领域的。1980年代正是农村发生重大变革的时期。随着家庭承包制的推行,农村人民公社体制的经济基础发生了变化,相应的管理体制也必然变革。人民公社体制的重要特点是“政社合一”,即政权组织与经济组织合为一体。人民公社体制废除后,在乡镇设立人民政府,在乡镇以下的村设立村民委员会,实行村民自治。对于这样一种体制,如何从学术上加以概括呢?张厚安教授提出了“乡政村治”的基本架构。

   我在学术界首先概括并提出了在人民公社制度解体后,在我国农村已经形成了“乡政村治”的新的政治模式,即乡(指乡镇政权)是国家依法设在农村最基层的一级政权组织,村(指村民委员会)是农村最基层的群众性自治组织,村治乃是乡政的基石。乡政和村治的结合使我国农村政治有了全新的内容,今天我国广大农村就是通过5万多个乡镇政权和90余万个村民委员会来进行治理的。最近我有一本书由台湾桂冠图书股份有限公司出版,书名就是《中国特色的农村政治——“乡政村治”的模式》。

   在《中国特色的农村政治——“乡政村治”的模式》一书,张厚安教授进一步对“乡政村治”作出了阐述。

   乡政村治乃是在治理乡村的过程中形成的一种政治格局,它是社会主义的上层建筑活动并同为社会主义经济基础服务。乡政以国家强制力为后盾,具有高度的行政性和一定的集权性;村治则以村规民约、村民舆论为后盾,具有高度的自治性和民主性。就村治对乡政的作用而言,村治是乡政的基石。“乡政村治”就是中国特色的农村政治。

   废除人民公社体制之后的新型体制并不是很快就能取得制度成效,且随着家庭承包、农民流动,农村出现了许多新情况和新问题。其中之一便是基层组织和治理体制未能有效运转。一些地方官员要求加强行政管理,并提出修宪建议,以将村级组织由自治组织变为基层政权组织。针对这样的建议,我在1997年发表的《论中国农村“乡政村治”治理格局的稳定与完善》的长文中指出:

   即使存在诸多问题,“乡政村治”的总体格局不宜轻易变动。

   首先,农村经济体制改革及相应的政治构架与农村经济社会发展基本适应。……任何国家管理的合理性都是建立在促进经济社会发展的基础上,而不是单纯的便于管理和控制。

   其次,应通过制度创新和完善走出沿袭已久的“一统就死”、“一放就乱”的政治困境。……“乡政村治”将国家管理与村民自我管理结合起来,体现着当代政治发展的趋向,是中国寻求摆脱政治困境的积极努力。

   此外,农村改革以来,中国的行政管理层次并未减少,反而在不断增加。……如果在村一级设立政府,则达6级之多,这将严重影响管理效率,与精干高效的行政管理改革趋向格格不入。而伴随体制变更的财政问题也是一大难题。

   至于“乡政村治”格局下出现的问题,应通过制度创新和完善逐步加以解决。

   农村改革以来,尽管乡村治理内容和形式发生了很大变化,但“乡政村治”这一基本架构没有变化。特别是“乡政村治”是中国学者对中国农村基层体制作的一种概括。通过这一概念,人们可以非常清晰地把握与“政社合一”的人民公社体制的不同特质。这可以说是中国的政治学者贡献的一个重要的学术概念。

   二、村民自治与基层民主

   人民公社体制废除后,一部分地方官员要求将村级组织由自治组织变为基层政权组织,从根本上说,是由于村民自治进程中存在着弱化自上而下的管理问题。正如张厚安教授所说的,村治是乡政的基石。废除人民公社体制,恢复建立乡政府,实行乡政管理,较为容易,要实行村民自治则较为困难。这是因为,人民公社体制是“三级所有,队为基础”,公社、大队和生产小队实行三级垂直管理,国家可以通过这一管理模式将行政权力一直延伸到每家每户。废除人民公社体制之后,在乡镇以下设立村民委员会。这一组织在法理上属于村民自治组织,以村民为主体,这意味着乡镇官员缺乏过往的管理基础。因此,村民自治是否运行畅通,直接关系到乡政管理,关系到整个国家对农村基层的治理。村民自治因此成为人民公社体制废除后乡村治理的关键性因素。对此,张厚安教授表示:

   如果说1978年安徽凤阳小岗村的土地承包到户启动了整个农村的经济体制改革,那么可以说,村民自治特别是村委会民主选举揭开了农村政治体制改革的序幕,这样的评价是丝毫不过分的。我们决不能低估了十年里农村推行村民自治,把社会主义民主落实到基层所取得的成绩和意义。但是,自从实行村民自治以来,一些人就一直持有另一种观点,他们认为农民素质低,是不可能搞民主的。他们实际上是忽视了农民群众的智慧和改变现状的积极性。村民自治反映了人民公社解体后,日益成为经济主体的农民维护自身利益的要求。当时制定和通过《村民委员会组织法(试行)》时,全国人大常委会彭真委员长是做了许多工作的,他的作用首先在于发现并肯定了“九亿农民”的要求。当然,在我们这个存在着深厚封建专制影响的国家里,社会主义民主的进程注定是一个渐进的、曲折的和不平衡的发展过程,但是我们不能等到条件完全成熟的时候才去实行民主。农民也只能通过自身的民主实践,去学习民主。这条路必须走下去,舍此别无它途。如果有人要走回头路,“九亿农民”是决不会答应的。

   同时,我们也不能低估了目前村民自治存在的问题和困难。必须看到,在广大农村村民自治实行得比较好的村毕竟还是少数,不少地区虽然也建立了村委会组织,也按期进行了选举,也制定了一些规章制度,但是离真正的“村民自治”还有较大距离,有些地方的村委会甚至还处于瘫痪、半瘫痪状态。就是在那些村民自治搞得比较好的地方,各种自治组织和规章制度也还有待进一步完善。应该看到在有些地方,人民公社时期传统的政治体制、权力结构及行政方式并未彻底改变,还有很大的影响。总之,一种能适应农村变化了的生产方式,利益关系及人们变化了的思想观念的新型的农村基层组织体制虽已建立,但仍有待健全和完善。实行“村民自治”任重道远。

   从张厚安教授开始,华中师范大学的政治学人将村民自治作为研究重点,在相当程度上是将村民自治作为实现农民权利的一项制度安排,是以民主为导向的。这一导向为田野政治学的研究取向提供了基础。

   我自进入农村基层政治领域,便因为连续承担教育部项目,而将研究重点放在村民自治。进入这一领域后,一方面与张厚安教授一起参与民政部相关调研和研讨会,另一方面,自己也进行实地调查。在调查和研究基础上,1996年,我撰写了博士学位论文《中国农村村民自治:制度与运作》。之后,在论文基础上形成著作《中国农村村民自治》,并于1997年出版。这本书是我国系统研究农村村民自治的率先之作,出版后很快引起注意。中国人民大学的相关学者专门组织围绕该书的研讨会。自此,我便一直将村民自治作为重要研究对象,历时20余年。主要贡献有:

   一是考察和论证了村民自治发源地。

   中国的许多历史性创造往往产生于不经意之中。谁也没有意料到,村民委员会这一村民自治的组织载体,竟在中国得到普遍推行,并引起世界的广泛关注。1998年,时任中共中央总书记江泽民在视察安徽农村的讲话中对村民自治给予了高度评价,指出包产到户、乡镇企业和村民自治,都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。那么,村民自治这一伟大创造是怎样发生的呢?人们对包产到户的发源地已十分熟悉,对村民自治的发源地还很陌生。为此,我带着学生对广西数县进行了实地考察,访问当事人,追根溯源,多方求证,写下《伟大的创造从这里起步——探访中国最早的村委会的诞生地》一文,发表于《炎黄春秋》2000年第9期。该文成为确立村民自治发源地的重要依据之一。当地修建了非常气派的中国村民自治展示中心,我的论文置于重要位置。我到村民自治发源地考察不下十次,与当地人有深厚的感情,村民们数里相送所唱的“只有山歌敬亲人”的歌声还经常让我激动不已。

   二是将村民自治与基层民主联结为一体进行研究。

   村民自治从农村自发产生之后,很快引起中央高层领导人彭真的重视。这在于村民自治不是简单地解决基层治理问题,而是要解决一个事关社会主义民主的基础性大事。经历了“文化大革命”后,建设社会主义高度民主成为大政方针。但在一个有着十多亿人口、漫长的专制历史和正在建设现代化的大国,从哪里着手进行民主建设,不是一件容易的事。在彭真看来,要从两头着力,一是上层的人民代表大会,一是基层的村居民自治。后者是社会主义民主的基础,只有当人民将身边的事管好了,才有了管更大事情的基础。1989年发生的事件证明了彭真的认识是有道理的。我经历了这一事件,1992年出版的《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》一书中特别关注基础性政治社会,因此在之后的村民自治研究中非常自觉地将村民自治与基层民主政治建设联结为一体。

   我们对村民自治的持续不断研究,一直得到国家主管部门的重视和支持。2006年11月30日,我和国务院发展研究中心赵树凯研究员担任了第十六届中共中央政治局集体学习的讲解,题目是“我国社会主义基层民主政治建设研究”。胡锦涛总书记在学习前与讲解人交谈,专门指出不能将村委会作为一级政权。学习会上他强调:“善于把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策,把成熟的政策上升为法律法规,不断提高社会主义基层民主政治建设的水平。”

   三是为村民自治的深化研究提供了导向。

   村民自治作为一个社会和学术热点持续将近10年,之后突然趋冷,有人甚至显称“村民自治已经死亡”。面对这一状况,我们没有急于下结论,而是继续调查,反思村民自治由热到冷的历程,并为进一步开展村民自治研究提供了导向。2015年我发表了《实践创设并转换范式:村民自治研究回顾与反思——写在第一个村委会诞生35周年之际》的长篇论文。论文提出了村民自治研究经历了第一种研究范式,即村民自治制度化:价值-制度范式,正在向第二种范式转换,即村民自治制度落地:形式-条件范式。第一种研究范式的主要贡献:

   一是明确了村民自治的特性,将其与传统的乡村自治区别开来。乡村自治在中国有着悠久的历史,但其形态主要是乡村精英主导,更多的是一种秩序的自我建构。而当今的村民自治是在现代国家的总体框架下,以全体村民为主体的自治,体现着全体村民作为国家公民和集体成员,享有参与公共事务管理的权利。

   二是从理论上阐明了中国农村村民自治的特殊国情基础,这就是集体所有制。村民自治蕴含的村民权利深深植根于集体所有制这一经济社会土壤之中,因此被视之为“草根民主”。

   三是促进了整体制度设计。村民自治由地方经验上升为国家制度以后,学者以“价值-制度”范式对村民自治的制度构成、制度体系、制度运行、制度绩效等整体制度问题进行了研究。

四是将政治学等学科的视野引向中国大地和中国实践。我国的政治学、社会学、法学等学科是1980年代以后恢复的,之初主要是引进外国学说和改革宏大改革思路。村民自治这一本土政治实践将学术的视野引向中国,(点击此处阅读下一页)

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