景跃进:中国农村基层治理的逻辑转换

选择字号:   本文共阅读 542 次 更新时间:2018-04-14 02:37:26

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景跃进 (进入专栏)  

   新世纪以来,农业税费改革、取消农业税以及城乡统筹发展战略的实施,对于中国乡村社会的治理结构和治理过程产生了重大而深刻的影响。从现代化长程角度看,目前中国乡村社会所发生的变化不但具有根本性,而且具有定型性——当下正在经历的过程及其形成的结果在很大程度上将成为中国乡村现代化的样本。这些变化一方面为学术研究提出了诸多新的议题,另一方面又凸显了对既有研究进行反思的必要。

  

城乡资源分配关系的历史性变革及其意义

  

   近代以还,中国国家与乡村社会的关系很大程度上是在“国家政权建设”与“市场经济建设”的双重旋律中得到阐释的。作为现代化进程中的一个后来者,中国现代化的“第一桶金”在缺乏海外来源的情况下,只能依赖于本国的农业剩余。从清末开始,国家政权建设与农业剩余分配构成了中国现代化建设的一个基本矛盾,所谓的“政权建设内卷化”便是这一矛盾的一种特定表现形态。新中国成立后,在土地集体化、统购统销和人民公社的基础上实行计划经济,以剪刀差的方式将农业资源转向工业和城市,由此形成了城乡二元格局。改革开放以来,虽然取消了人民公社制度,但是在农业剩余的分配方面延续了既往模式,而且在1994年实行分税制之后,地方和基层围绕着资源分配的博弈更加尖锐。各地此起彼伏的农民依法抗争便发生在这一时期,1980、1990年代开始推行的村民自治实践并不影响这一基本格局。

   然而,这一延绵清末、民国和中华人民共和国三个历史时期的基本矛盾,在本世纪初得到了根本性的改观。改革开放以来,中国经济高速发展,综合国力迅速提高,农业在国民经济中所占的比重日益减少,农业剩余对于经济发展的支撑作用已经失去了当初的意义。在经历了百余年现代化探索之后,我们迎来了一个历史性的时刻:工业与农业、城市与乡村的资源配置关系终于发生了逆转。本世纪初中央政府在各地试点农业税费改革,2006年全面取消农业税,征收了两千多年的“皇粮国税”进入了历史博物馆,“黄宗羲定律”赖以成立的根基亦不复存在。由此,城乡关系的格局从资源汲取转向资源输送:工业反哺农业,城市支援乡村,公共财政覆盖乡村,各类支农惠农项目纷纷下乡。中国城市化过程也由此进入了城乡统筹的发展阶段,以下的实践虽然有的早已出现,但在新的语境下获得了不同的意义——撤县改区、变乡镇为街道、乡镇合并、村改居、村庄合并(合村并组)及自然村的大批消失……。在新农村建设和美丽乡村建设的口号下,村庄第一次被称为“(农村)社区”,第一次被纳入国家城乡发展规划。

   中国现代化的历史经验表明,在乡村治理结构和治理绩效方面,农业剩余的分配方式和城乡经济关系的因素更为基本。政治—行政结构可以在相当短的时间内发生较大的变化,但若资源配置方式没有发生相应的改变,上层变革所产生的影响是有限的,也是短期的。为便于理解新世纪以来所发生的巨变之意义,我们有必要区分两种不同的国家渗透乡村社会的能力:一是资源汲取能力,一是乡村建设能力。对于乡村社会的治理而言,两者具有不同的影响。在资源汲取的权力进路中,国家力量是一种“外在”的强制,乡村社会是征收的对象,资源被优先使用于城市和工业。用今天的话来说,是让一部分地区(城市)和一部分产业(工业,尤其是重工业)先发展起来。在这种模式下,乡村的存在本身不是目的,而是手段。围绕着乡村治理而采取的各种举措都要服从于这一国家现代化的整体目标和发展策略。

   正是在这个意义上,取消农业税以及城乡关系的大调整对于中国乡村治理产生了并将继续产生长期而深刻的影响。由资源汲取向资源输入的转型意味着国家权力以一种全新的方式切入乡村社会,意味着乡村治理革命的到来。在新的模式下,乡村不再是实现国家现代化的(阶段性)手段,而是发展目标本身。从城乡一体化的农村社区建设、实现共同富裕的扶贫攻坚战,到留住乡愁的美丽乡村建设以及各种乡村振兴规划,都以不同的方式显示了这一点。一如国家用战略规划的方式来发展城市和工业,现在国家以同样的方式来发展乡村地区。

   本文所述的“村干部行政化”便发生在这一语境下的一种新现象。


国家权力的“回归”与村干部行政化

  

   所谓国家权力的“回归”并不意味着国家权力在乡村社会的“缺位”,而是相对于下一过程而言——人民公社解体之后,乡村实行村民自治,学界将这一进程概括为国家权力在乡村社会的“撤退”。与建立和实行人民公社制度时期不同,国家权力的这次“回归”是携带资源而来。这意味着国家具有更大的能力按照自身的意志来改变乡村社会。如果说当年实行村民自治,国家权力开始从乡村社会的全面“撤退”乃是一种历史的无奈,那么当国家从资源汲取转向资源反哺时,改造乡村社会的动力机制又变得十分强劲。在这个意义上,资源下乡与权力扩张可谓是同一硬币的两个方面。对此,有学者敏锐指出,“资源的输入深刻地改变了现有的乡村治理格局。这一时期虽然继续沿用乡政村治的自治结构,但是以项目制和财政转移支付为标志的乡镇体制改革,极大地改变了基层组织运作的逻辑。”需要补充的是,也极大地改变了村庄治理的过程和逻辑。

   作为这一转向的一个重要构成,同时也是这一转向的组织—人事保证,党和政府通过各种组织技术和制度安排加强村级组织建设,尤其是农村党支部建设。由此导致的一个结果是全国农村程度不同地出现了新一波的村干部行政化趋势。作为农村治理的一个特定群体,村干部正日益成为国家权力向乡村社会下渗的抓手。这一变化在村干部人事—管理维度和基层行政权力网络建构两个方面表现得尤其突出。

   (一)村庄人事—管理维度的变化

   1.村干部基本报酬由政府财政支出

   城乡分离的二元结构给中国农村的公共品供给方式打上了制度化的烙印。在人民公社时期大队(村)干部的报酬来自村级提留中的“管理费”项目,以误工补贴的方式支付。实行村民自治之后,村干部报酬的来源和方式开始多样化,且成为干群关系紧张的一个来源,但基本格局没有发生变化,所谓“羊毛出在羊身上”。税费改革之后,党和政府开始考虑新的制度安排,农民自我提供公共物品的局面得到了根本改变。2008年10月,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,“通过财政转移支付和党费补助等途径,形成农村基层组织建设、村干部报酬和养老保险、党员干部培训资金保障机制。”2009年党的十七届四中全会决定提出:“通过财政转移支付等建立稳定规范的基层组织工作经费保障制度。”“切实解决农村基层组织负责人基本报酬和社会保障问题。”事实上,财政比较富裕的省份在此之前就已经做出相关的安排了。“三提五统”制度被取消,村干部的报酬由各地财政支出。

   在村干部报酬的财政支付方面,中央给的是政策,做出的是原则性规定:“按照不低于当地农村劳动力平均收入水平,确定村党支部书记的基本报酬。在此基础上,建立村党支部书记业绩考核奖励制度,具体办法由各地根据实际情况确定。”浙江的做法是:“全面落实村党组织书记、村民委员会主任基本报酬,建立健全正常增长机制,确保不低于上年度所在乡镇农民人均纯收入两倍。”

   2.对村干部的行政化管理

   从财政盘子中分出一块蛋糕给村干部,是为了更好地发挥他们的作用。作为“契约”的一部分,村干部被纳入到了与乡镇干部相似的管理模式之中。这主要体现在以下几个方面:

   岗位目标责任制。在压力型体制下,岗位目标责任制早已成为各地普遍采用的得力举措。如今这一做法不但被继承下来,而且加以发扬光大。这方面各地的做法高度类似:在征求村民意见的基础上,村党支书/村主任提出任期目标、年度目标和每年要办的实事,报经乡镇党委审核同意后向党员和群众公开作出承诺。这些承诺反过来又成为村党支部书记/村主任的考核依据。他们的履职情况和考核结果将成为业绩奖励和其他激励措施的主要依据,奖惩分明。

   村干部坐班或值班制度。例如,浙江省要求“建好用好联系服务群众阵地,建立完善社区服务设施,加强村服务场所规范化建设,以县(市、区)为主全面改造提升村级组织活动场所。充分发挥村级便民服务中心作用,全面落实村干部坐班或值班制度,全面实行为民服务全程代理制,方便群众办事。”

   对村干部的系统培训。各地党委组织部要求,把村党支部书记培训纳入整个干部培训规划,并制定村党支部书记年度培训计划。按照分级负责的原则,有计划地组织实施培训工作,浙江省要求确保村党支部书记每年至少参加一次县或县以上的集中培训,累计集中培训时间不少于7天。

   村支书县级备案管理。村党支部书记虽然不是正式的国家干部,但鉴于其角色和作用的重要性,对他们的培养和管理是一项重要的工作。县级备案管理既是提升村党支部书记政治地位的一种象征,又是选拔优秀村支书为乡镇领导干部的一种人才储备。

   对村干部权力的监督。国家资源的下乡,使得涉农和扶贫领域的职务犯罪概率大幅度提高。惩治和预防惠农扶贫领域职务犯罪成为检察院的重要工作,在五种重点目标人群中,村级“两委”干部、村民小组长、会计等农村基层组织人员占了三项。浙江宁海探索对“小微权力”的监督制约,制定了村级治理36条。村干部成为自上而下的权力监督的目标,这在以前是不可思议之事,这亦从反面论证了本文所要表达的主旨。

   除了一般意义上的村干部行政化之外,各地政府也加大了从外部输入村干部的做法,诸如乡镇干部任职村党支部书记和代理村委会主任,大量向村庄下派第一书记。在新的时代脉络下,实行多年的大学生村官制度也获得了新的意义。在某种意义上,可以将这些做法视为村干部行政化的一种特定形式。

   (二)基层治理权力网络的重构

   村干部的行政化趋势还体现在基层权力网络重构的维度。在有关村民自治和基层政权建设的研究中,诸多学者揭示了存在于乡镇与村庄之间的结构性关联。这种关联是如此之深,以至于学者用“乡村利益共同体”、“乡村精英联盟”之类的术语来加以描述。为了便于叙述,本文称之为“乡村共同体”。在压力型体制下,乡镇政府对于村庄维稳、乡村治理、社会秩序承担着“兜底”的责任。这种自上而下的责任承包制迫使乡镇政府将村干部视为乡村治理的有机组成部分。如果说相对于上级政府,乡镇干部的感受是“上面千条线,下面一根针”;相对于村庄治理,乡镇干部的感受则是“基础不牢,地动山摇”。

随着维稳压力的加大以及各种入村惠农项目的监管需要,一些地方的“乡村共同体”出现了两个方向的演化:(1)通过引入网格化技术,乡村管理朝着精细化的方向发展。如今你进入任何一个具有一定规模人口居住的农村社区,都可以发现网格技术的综合运用,每个网格都有相应的管理资源和权责安排。通过这种方式,乡镇以及上级政府部门对村庄的管控能力得到了极大的提升。(2)新的权力主体进入乡村治理共同体。新世纪以来一些地方的城市化过程步入了快速道,征地拆迁、道路修建、并村、土地流转等工作相当繁重且难度很大,既有的乡村治理共同体对此显得力不从心。在发展速度和绩效压力无法改变的情况下,解决问题的一个出路是投入更多的治理资源。于是,治理网格向上扩展到县(市)层次,乡村治理共同体演化为县乡村三级治理共同体。在这一治理体中,县(市)委办局的领导干部担任乡镇层级的网格长,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:治理研究2018年01期

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