启麦:机构乃由人操作 制度建在文化上

选择字号:   本文共阅读 1479 次 更新时间:2013-11-19 22:39

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启麦  


家大业大,“六部九卿”不敷差遣很正常。中共中央、国务院三天两头地调整机构,早已司空见惯。三中全会宣布增设“中国国家安全委员会”的消息却引起舆论普遍关注,因为兹事体大。用政治学术语说,这叫“中央决策(统筹)支持要机制”,各种“公共决策体制”都有的。在制度框架中建立,由组成团队运营,受文化传统制约。

据考,现代文明国家的“公共决策体制”有这么几类:首长制,又称独任制,最高决策权依法由某个人单独行使,如中国和美国;委员会制,如瑞士;独裁制,分宗教领袖型、君主亲政型和军人独裁型等。韩战时期的美国总统杜鲁门回忆录中,第一句话就是:美国总统是世界政坛上最孤独的职位。其实,他没那么“孤家寡人”。首长在处理重大事务时,会召集和主持会议,在集体讨论的基础上做出定夺。

出席这种会议的,不是首长的心腹股肱就是封疆大吏。事先,首长已经在其原有的职位上把他们挑选到某个级别更高、职能更专的机构里了。这样的机构紧贴首长,支持/统筹中央决策。据说,此举遍及中外古今。今天则如美国的总统办事机构、日本的首相官邸机构、我国的中共中央书记处等,较为典型。

如今中国也要设立国家安全委员会了,事涉行政管理体制改革,罕见地得到民间舆论支持。夙负安邦定国之志的知识界立即行动起来,旁征博引、出谋划策。最现成的模型,近有美国国家安全委员会,远如清朝的军机处。

美国国安委不足为法

学者指出,美国国家安全委员会是根据《国家安全保障法》于1947年成立的。那时,冷战态势已见雏形,单凭外交努力无法有效遏制苏联的威胁,综合应付之道不容出错。时任美国政策制定者认为“常规官僚部门的片面观点、狭隘利益及因循守旧、缺乏创意的惰性,需要由最具综合、全面视野的总统权加以制约和克服”。所以创设“国家安全委员会”用以协调各军兵种和情报、安全部门,制定统一的外交安全政策。

出席者都是一时之选:国家安全委员会成员委员会主席:美国总统;正式成员:副总统、国务卿、国防部长;军事顾问:参谋长联席会议主席;情报顾问:国家情报总监。定期参与成员:白宫幕僚长、国家安全顾问等。议事参与成员如:财政部长、司法部长、国土安全部部长、驻联合国大使、行政管理和预算局局长等。意在大幅度减少官僚主义,保证中枢决策高效运作云云。

理论上,这样的设置无懈可击。实际运作出来的成绩如何?1947到如今,人们并没有看到这个国家安全委员会给美国和世界带来片刻安宁。据不完全统计,仅由美国发动的战争行动就有:1950年,第7舰队进入台湾海峡;1950年,韩战;1958年,直接插手黎巴嫩内战;1960 年,海军陆战队军事干涉多米尼加;1960年,支持比利时侵略刚果;1961年,美军杀害刚果总统卢蒙巴;1961年,武装入侵古巴猪湾;1961年,开始军事介入越南;1962 年,再次武装干涉多米尼加;1964至1973年,越战;1970年,在柬埔寨策动军事政变及进攻鹦鹉嘴地区;1971年,指挥雇佣军入侵也门;1983年,武装颠覆格林纳达政府1986年,空袭利比亚,1988年,攻击洪都拉斯;1988年,占领巴拿马;1991年海湾战争;1994年入侵海地;1999年,科索沃战争……。国家安全委员会虽然不直接指挥战斗,指东打西却是他们策划的。

美国国家安全委员会,由该国顶级精英组成,代表了美国的道德观念、价值标准和行为方式。以其西方文化优越感、中心论,激化着“文明的冲突”。终于把零星的恐怖行为,培育成一个“主义”,招致了“九一一”恐怖袭击。于是,又有了2001年的阿富汗战争和2003年的伊拉克战争等等。白宫和国会大佬一看:却原来,一个国安委不够用,再添一个“国土安全部”吧。只因如此执迷不悟,十几年来,反恐越反越恐,几至风声鹤唳,草木皆兵。与此同时,最高当局辄以“国家安全”为由便宜行事,闹出的多少“棱镜门事件”,国安委也都有份吧?

国家安全委员会作为决策助手,在总统面前夸张、渲染地代表着美国民族文化中尚武的部分。其渊源是欧洲民族信奉千年的“战争就是生产力”。然而,连年征战,只导致国民人均背负国家债务五万余美元。把美国国内的政治、经济、社会问题拖成今天这个捉襟见肘、束手无策的局面。

清朝军机处不足为训

为学者津津乐道的清朝的“军机处”,设立的缘由与美国国家安全委员会相似,乃“雍正七年(1729),因用兵西北,以内阁在太和门外,恐漏泄机密,始于隆宗门内设置军机房,选内阁中谨密者入值缮写,以为处理紧急军务之用,辅佐皇帝处理政务。十年(1732),改称‘办理军机处’,简称‘军机处’”。北京市社会科学院满学研究所所长赵志强的《清代中央决策机制研究》等书都说:军机处的设立是清代中枢机构的重大变革,标志着清代封建中央集权发展到了顶点。“纵观金清兴替三百年,成败攸关所系者,莫过于中枢决策。其中清代军机处的产生于应对边境重大事变,发展于首脑治国理政专业、高效之需,终成常设机构。……清代中期的决策机构里不仅集中了一批满洲人才,还有蒙古族、汉族等各民族的优秀人才。有官无吏,扁平高效的决策机制,加上所做决策基本是符合客观的,这套运作体系为清朝兴盛打下制度基础。”

经查:军机处总揽机要,并向皇帝推荐官吏,权限凌驾内阁和六部之上。各地的奏章由军机处票签后呈皇帝批示。皇帝的机要谕旨,都由军机处草拟,称为“密谕”;并经军机处通过兵部送达地方督抚,称为“廷寄”,内阁无从过问。至于“文武官特简”以及西北两路军兵换防也要由军机大臣“进其名单”呈请钦定。军机处还有“存记簿”,相当于机要档案,“凡有旨存记者,皆书于册而藏之”,“应密存事件,则密封存记”。军机处奉命经办一切重大军政事务,成为国家的政治中枢。

“工欲善其事,必先利其器”。中国古代,文官制度发达领先世界,历朝都有类似清廷军机处的机构。如西汉有“尚书省”,东汉则“虽置三公,权归台阁”;唐宋的“枢密院”,明朝是二十四个衙门中最具权威的司礼监。名称各异,职能却是一致的,就是强化皇帝的独裁统治。其与美国国家安全委员会的区别在于,白宫要受国会和最高法院掣肘,而在极权国家,则徒然给予独裁者一个高效率的办事工具而已。

康亁盛世 贪腐温床

至于被军机处一手打造的“康亁盛世”,于国于民到底是祸是福?研究者也有微辞:清朝以十几万铁骑得以入主中原,得益于精兵简政、军政合一的八旗制。君临之初,出现国家统一、经济繁荣,主要依靠清廉、高效的政治体制,休养生息的经济政策和适宜的民族政策。

例如,清初的议政王大臣会议和南书房及后来的军机处,比明朝的内阁六部精干、有效得多。清初宫廷人员只有明朝的1/10~1/20,花费约明朝的1/8;廷苑规模是明朝的3/10(《清朝文献通考》)。另据“经合组织”(OECD)发展中心1996年的研究报告,1820年时,中国GDP占世界总量的28.7%(与现在美国占世界的比重相当),人口占世界总数的35.5%((美)A·麦迪森:《世界经济二百年回顾》)。其实,早在1777年(乾隆42年)清朝国库的存银,就已多达8,182万两了。

封建惯例、制度使然,巨大如许的社会资源,从未合理分配过。繁荣丰盛,仅限皇家与官僚阶层和人口中比例极小的富商。与财富与国力同时上涨的,唯有腐败。研究者发现:“奢侈、骄怠、贪污、腐败等罪恶的毒瘤藉盛世疯长,正日益腐蚀破坏著国家和社会的肌体。当朝廷上下对乾隆的文治武功洋洋自得、沉湎于盛世而自我感觉良好时,清王朝却从盛世的顶峰迅速滑落,很快从康乾盛世跌到嘉道中落。衰落紧随鼎盛,一切都发生在乾隆年间,与唐朝开元天宝年间的由盛转衰的历史悲剧惊人地相似。

那时,朝廷上下,从皇帝到各级官吏好大喜功,统治者放松了吏治,丢弃了先前廉政简政的传统,奢靡贪污之风日益盛行。由于乾隆好大喜功,劳民伤财。乾隆朝岁入虽比前代有所增加,但开支增加得更快。导致清王朝急剧衰落的更基本、更有决定意义的原因是整个官僚机构乃至整个社会在封闭自大的环境下的奢靡骄怠和贪污腐化。朝野上下在富裕和鼎盛之后,昧于时世,看不到世界大局的变化,失去了继续前进的方向和动力,贪图眼前的奢侈享受,追求花天酒地、纸醉金迷的奢靡生活。贪奢淫靡和腐败之风遍及官场内外,使貌似强盛的清王朝潜伏著社会变乱和衰落覆亡的巨大危机。

大小官吏借接驾和其他机会,极尽奢华之能事。他们为了讲排场、比阔气,竭力摊捐派差、贪污受贿、敲诈勒索。由此上行下效,贪贿公行,吏治日废,奢侈淫靡、贪赃枉法、腐化堕落的歪风邪气愈演愈烈;而奉公守法、勤俭节约、清正廉明的正气反而日益孤立。自皇帝而下,无论王公贵族、文武百官、大地主、大商人,无不过著灯红酒绿、纸醉金迷的生活,尤其是满族亲贵,沾染的奢侈淫靡的习气最严重。满人阿克当阿任淮关监督十余年,搜刮的民脂民膏不计其数,豪富无敌,人称“阿财神”。汉族官宦豪族的奢华情形也大同小异。大小官吏上任之时大多两手空空,离任返乡则车拉船载,浩浩荡荡。

与统治阶级奢靡生活相伴随的是权力机构中普遍的贪赃枉法和腐败黑暗。在清王朝表面繁荣实际在走下坡路的过程中,腐败就如癌细胞一样在国家和社会肌体里扩散,损害著国家机体的健康。雍正时期曾经锐意改革积弊,实行“耗羡归公”、大幅提高官员薪酬(“养廉”),借此整顿吏治,并以铁腕手段打击贪污、追赃索赔,使贪腐之风一时有所收敛。到乾隆时,官僚机构日益膨胀老化,行政运转日益低效。并且由于皇帝带头奢靡腐化,官僚机构所潜伏的腐败细胞失去抑制,获得疯长的环境条件,朝野上下,贿赂公行,贪污成风。乾隆中后期,陆续发生贪污腐败的大案要案。

随著政治腐败而来的是军事懈怠和武备废弛。清初的八旗兵是强悍善战的军队,入关时所向披靡,战功赫赫,为底定中原和统一全国立下了丰功伟绩。但仅仅经过一代人的时间,八旗和满族因种种优渥与特权而退化、腐朽,失去了先辈威猛凛凛、英勇善战的气概。在康熙平定“三藩之乱”的战斗中,八旗兵军纪已散,军力已大不如前。此后,八旗子弟和八旗兵更加骄怠,他们凭借权势,横行无忌,无恶不作;不仅军纪败坏,训练荒疏,而且生活腐化,吸毒聚赌,包伶嫖娼,甚至敲诈勒索,蹂躏百姓。原来剽悍英武的八旗兵变成不能打仗、只会扰民的老爷兵,八旗子弟成了游手好闲的纨夸子弟和坐吃山空的败家子。

官僚统治机构的奢靡腐败的必然后果,就是强化对小民百姓的压榨和剥削,致使广大民众生活日益贫困。官僚、贵族、地主、富商大量兼并土地,失地无地的农民越来越多,还有大量的农民因无法忍受横征暴敛而弃田逃亡,失去生计,四处流浪。社会上流民数量急剧增加,社会不稳定因素日益增加,阶级矛盾日益尖锐,一场社会大风暴正在酝酿。”

民主出谏臣专制养幕僚

看来,机构多么精巧、制度多么讲究,在历史上能起什么作用,还得看社会基础、文化底蕴和经手办事之人。而千年以还主宰中国官场的是“幕僚文化”。简言之,幕僚只对主公负责,不知真理、公义、道德、责任为何物------无论身在哪个部门哦。

略考,商周时代,“僚者,劳也”,地位略高于奴仆;至秦汉,“僚”有了“僚属”的意思,如《三国志·魏书·王观传》“治身清廉,帅以下俭,僚属承风,莫不自励”。这里,“僚”已是主官的属员。“僚”与“官”呈主从关系。“幕”本来是帷幄的通称,指出征队伍指挥部的帐篷。所谓“运筹于帷幄之中,决胜于千里之外”。帐篷也者,能指挥就能住人,故称幕府。出入其间主官的助手、秘书们,就称幕僚了。书上说,幕僚阶层成形于秦汉,起源则不会晚于战国。如“战国四公子”(春申君黄歇、信陵君魏无忌、平原君赵胜、孟尝君田文)等豢养的门人、食客,“鸡鸣狗盗之徒”。

其人数之多,分布之广,早已成为一种职业、组成一个阶层、形成一种文化。清代大学者袁枚感叹道:“古名士半从幕府出”。比较著名的幕僚如张良、李斯、陈平、范增、杨修、诸葛亮、刘伯温、范文程、邬师道等;唐代大诗人李白、杜甫、李商隐等都有过从幕的经历。故,戴龙、陈勇主编的《幕僚全鉴》得三卷、三百余万字,分春秋战国、秦汉、魏晋南北朝、隋唐五代、宋辽夏金、元朝、明朝和清朝,各个历史时期依次道来。伍立杨的著作《不懂幕僚就不懂民国》,则采“大幕僚”概念,将具有幕僚性质的秘书、谋士、纵横家、谋臣、处士、幕宾、参谋、高参、幕僚、智囊、军师等一网打尽。

幕僚是文官中的精英,各具专门知识,甚至可能是“最新的知识”。在某个专业领域占有许多资料、了解许多情况。他们熟悉专业,说起来头头是道,写起来洋洋洒洒;谈经论道、出谋划策,无所不能。于今称作“大秘”的都是。做得好,前途可观。如淮军幕府出过十位督抚级大官,而淮军将领升至督抚的仅四人而已。但是,由于角色特殊,地位暧昧,决定了其进退荣辱取决于主公,即老板。为自身的处境、待遇、前程计,献计进言,必然先察看主公的脸色、揣摩老板的心思,再投其所好,让他们无忌直言也难。加上每个人知识、见识、思想、眼光等等局限,他们的建议、意见便有许多水份。何论担风险、负责任?

历史一长,便有异数。比较“鲜亮”的幕僚集中在明朝。此前各朝“死于谏”的文官,寥若晨星。据说因为相对而言,明朝是中国历史上最接近君主立宪制的朝代。居然有过一部皇帝对之无可奈何的“宪法”。使明朝显得比较民主,臣子敢于犯颜直谏。

书载,明太祖朱元璋创立了监察体制,成祖强化之。以制度形式赋予大臣言事的权力,发现皇帝“所行有未合理,亦当直谏”,“勿有所顾避”。与今天网络时代有点相似。进谏内容没有限制,上至国家大政,下至宫闱琐事,均成话题。即使有的内容偏激夸张,甚至扑风捉影、小道消息,皇帝也找不到有法可依的方式制止。致使皇帝和奸臣忍无可忍,最后发明了“廷杖”,借口“官员进谏,公忠体国者少,追名逐利者多”,朝廷之上,将跳出来批评时政的大臣乱棍打死。顺便多说一句,许多知识分子官员不但没有望而却步,噤口不言,反而“追逐廷杖”一举成名,“直声震天下”,所谓“罚最重者,名亦最高”。如此官场奇闻,止见于明代一朝、不太长的一个时段。

“幕僚文化”徒呼奈何

按说,摆脱封建进入共和,官员人等具有理想、为国治事了,幕僚文化应该逐渐消亡的。不料,传统的力量持久而强大。积淀了两千年的幕僚文化流传无碍,续谱新篇。“新生活运动”的提倡者蒋介石氏,幕僚众多,文有戴季陶、周佛海、邵元冲、陈布雷、陶希圣等;武如何应钦、陈诚、顾祝同、刘峙、钱大钧、张治中、蒋鼎文、陈继承、卫立煌等;党务则有邓文仪、贺衷寒、陈果夫、陈立夫等。他们与蒋的关系,以终身幕僚张群为例,人称“蒋介石的侍女”,而他的自我评价也不过是“主人的厨子”。就是这些人,帮着蒋介石,抗日战争取得“惨胜”,大陆丢的之快,更出乎所有人的意料。

共产党这里,毛泽东的幕僚班子也颇可观,且个个“地道”。如刘少奇,大跃进时到徐水参观亩产万斤的“卫星田”,越看脸色越阴沉,直到离开,一句话也没说;周恩来则“鞠躬尽瘁,死而后已”保持了晚节;唯一一个简单粗暴的彭德怀,乍着胆子上万言书,也只说到“小资产阶级狂热性”的程度。余可类推。

其实,所有的老板、主公,都不愿意被人敷衍、糊弄。毛泽东说:“政治路线确定之后,干部就是决定的因素。”机构怎么设置、运作程序如何只是技术问题,若是国力强盛、朝野一心,兖兖诸公尽心竭力、勇于担当,则机构越精简,效率越高吧。甚至能像二战初期的日本鬼子:指挥错了都能打胜仗。

2013-11-17


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