韩洪锡:地方政府的债务有那么可怕吗?

选择字号:   本文共阅读 214 次 更新时间:2013-11-08 10:33:13

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韩洪锡  

  

  2008年国际金融危机发生后,胡温政府采取所谓的‘四万亿’扩张性财政和金融政策,要求地方政府积极配合中央方针,严防经济下滑。发展地方经济本来就是地方政府的看家本领,正好加上中央政府的引导和鼓励,当时地方政府扩大投资追求速度的热情高涨起来也是理所当然的。

  由于当时中央下拨的资金远远不够地方政府的投资需要,各级地方政府不得不想方设法筹措大量配套资金来弥补资金不足。在这个过程中各级地方政府的明或暗的债务迅速扩大。总的债务规模究竟有多大,至今还没有令人信服的数据。据长江商学院陈龙教授的估计,2011年末地方政府的债务余额高达11.35万亿元,还不包括养老保险基金的亏空部分。有的外国研究机关的估计更是惊人,高达20万亿元以上。

  由于2011年开始进入地方政府的债务偿还高峰期,据说有的地方已经确实出现过因不能按时支付本息而不得不债务展期的现象,按国际标准(或如果国有银行不给展期)这已经是‘债务违约’的破产状态了。鉴于这种情况,国内外好几个研究机构已从几年前开始发出‘地方政府的债务将会拖垮国有银行,中国会发生金融危机’等警世危言。有的学者还大胆‘预测’2013年中国会发生金融危机,还张冠李戴地把今年6月份发生的银行‘钱荒’问题说成是金融危机的前兆。

  现在看来他们的预测又像过去一样成了‘狼来了’的寓言故事。现在大多数人都同意目前中国不会发生金融危机的判断,把注意力都集中在三中全会可能带来的新的‘改革红利’上。本人无意当事后诸葛亮,也无意给中国政府的公式见解作注释,只是觉得那些常喊‘狼来了’的研究机构和学者忽视中国实际情况,按照西方国家的理论和经验做法给中国经济乱开的‘药方’实在不靠普,总是让媒体弄得‘大惊小怪’,让老百姓‘有惊无险’,最后以‘狼来了’的寓言故事而告终。

  

  中国地方政府债务的性质不同

  

  为什么中国地方政府的债务规模庞大,已经在一定范围内出现理论上的‘违约’状况下还不能根本上动摇中国的金融体系呢?这是因为中国地方政府债务的性质和西方国家有着根本的不同。

  使用同一货币的希腊等欧盟国家因债务违约发生了经济危机,那是因为它作为主权国家拥有独立的财政体系,德国等其他国家并没有解救希腊的绝对责任的缘故。美国底特律城市财政破产,是因为它在财政上独立于联邦政府,财政收入主要来自于税收,支出主要用于消费项目,市政府理财不当而造成破产,不可能也不应该指望外人来解救,自己闯的祸必须由自己来收拾。

  中国地方政府的债务问题就不一样。虽然1994年起我国已经通过分税制来基本构建中央和地方政府‘分灶吃饭’的财政体系,但是在目前中国的政治经济制度下中央和地方财政根本不可能是‘井水不犯河水’的关系。这种不完全分清楚的体制当然有可能带来一些地方政府的‘道德风险’‘问题,比如地方‘闯祸’后把风险推给中央政府收拾。

  但是在另一方面,这样的体制也确实防止某些地方上的风险不至于发展成像底特律破产那样影响当地居民生活和经济发展的恶性状态。况且,地方政府的‘道德风险’是个复杂的问题,遏制的手段也不只一种,比如政治上平时对地方政府负责人的监督也是其中的一种。中国这么大的国家,怎样发挥地方政府的积极性,同时加强自律是个很大的课题,就拿‘事权’和‘财权’的平衡问题也不是那么容易解决的,要不然不会至今还有那么多争论。

  毕竟目前中央政府还拥有强大的转移支付功能,况且地方政府绝对听命于中央政府,在不少地方支出项目上往往存在‘中央点菜,地方买单’的情况。也就是说目前地方政府的‘事权’和‘财权’并没有统一的情况下,地方政府出事也有中央政府的一份责任。这次地方政府债务激增,就是胡温政府推行‘四万亿’政策时要求地方政府跟进中央方针的一个必然结果。

  虽然也许个别地方政府自不量力,搞得过火,甚至乘机建设豪华办公楼等很多不应该搞的项目,但是发展地方经济来配合中央政府防止经济下滑的方针是地方政府的主要任务,中央政府不能只怪地方政府乱花钱。

  其次,中国地方政府的支出中‘吃饭财政’等消费性支出比重不是主要的。也许有的地方政府光靠正规预算收入还不足以维持经常性的支出。但地方政府还有很多其他预算外收入,加上‘土地财政’,各级地方政府通常都把注意力集中在招商引资和城市公共设施的建设上。

  还有很多地方政府插足于能够带来投资收益的制造业和开发矿产,交通运输等领域。根据上面陈龙的研究,2011年末属于地方政府的非金融类国有资产总额达13.6万亿元,和属于中央政府的115家央企资产规模不相上下。

  要知道在胡温政府的过去10年期间,基本上没有推行过国有企业的民营化,2012年的国有企业数量和2011年一样,据说达14万多家,大部分是省级和地级(甚至还有县级)国资委管理的。地方政府也往往是靠这些地方国企的资产作为担保从银行借款。

  因此我们不应该只看到地方政府的债务,也要看到地方政府拥有的国有资产。这些资产中有相当一部分是在关键时刻可变卖抵债务,而有利于招商引资和改善城市生活环境的公共设施是地方经济发展的基础,值得地方政府举债投资建设的。

  

  变压力为动力,用加快民营化来打造新的‘改革红利’

  

  中国政府坚持社会主义市场经济,公有制经济主导是经济改革的政治上的底线,况且从国民经济的稳定等角度看,政府掌握那些左右国家命脉的大型企业并非全无道理。虽然国有企业普遍存在‘代理人’问题,产生非效率和腐败问题也在所难免。但是在民营企业还没有能力和条件进入的一些领域(比如航天,军工,铁路交通等)里,政府重视大型国有企业的发展是完全可以理解的。

  90年代末中国政府提出‘抓大放小’的方针,它推动了国有企业的民营化,民营经济的发展进入新的时代。但是在过去10年里国有企业的民营化停滞不前,在很多竞争性行业里仍有大量国有企业同民营企业竞争。比如很多地方国有企业依靠当地政府在审批项目,低利融资等方面获得好处,同民营企业进行不公平竞争。

  近年来呼吁阻止‘国进民退’趋势的声音很高,有人认为它是伪命题,说是‘国进民也进’。但是这种‘抓大不放小’的现象既违背过去江朱时代制定的‘抓大放小’,促进国有企业民营化的基本方针,又在实践上缩小民营企业发展空间,其扼制地方经济活力的弊病越来越明显。

  地方政府利用属下的国有企业进行的投资在有些情况下确实可以减低交易费用,比民营企业搞得更快更好。但是在大多数情况下造成投资效率低下,靠政府的优惠政策和保护措施过日子。本来地方政府需要做的只是营造好的投资环境,让民营企业和外资企业去充分发挥力量,而不是既当裁判员,又当运动员。

  国有企业(尤其是地方国有企业)还有一个不容忽视的问题。由于当地政府任命的地方国有企业的经理人员基本上都来自于原来的公务员队伍,而他们转变为国企经理人员后的报酬自然跟当地同等民营企业攀比,这就和同一级别的公务员发生巨大差异。这种待遇上的不平等造成很多在职公务员的心理不平衡,使利用权力进行贪腐的贪官在心理上搞自我安慰甚至肆无忌惮。反过来这些地方国有企业的经理人员又有可能利用国有企业的经济资源向政府公务员进行贿赂。

  在第一期胡温政府时期国内经济发展速度较快,国有企业存在的种种问题不一定表现得那么充分,政府不一定有紧迫感去改革那些国有企业存在的问题,尤其是不想搞民营化那样的根本性的改革。因为政府的税收增长很快,有不少国有企业的经营状况尚可,甚至还上交利润,尽管这些利润是通过低利融资和政府保护,而不是来自自身竞争力。

  但是现在情况不同了。政府财政税收的上涨幅度明显下落,土地开发的费用越来越高,政府(尤其是地方政府)的债务增加很快,那些靠政府支持成立和发展的国有企业(尤其是地方国有企业)遇到越来越大的生存压力。在这个时候还坚持‘抓大不放小’的理由就不那么充分了。

  有压力才能有动力,有困难才能想到改革,这是改革开放以来中国经济发展的秘诀之一。当前人们对18届3中全会寄予很大期待就是因为大家明知目前中国经济遇到困境,不改革就不可能继续向前发展。回想一下90年代后期国有企业改革的历史,当时造成国有企业职工的大面积下岗,国外很多人都预言中国因社会动荡而崩溃,形势确实极为严峻。

  但是历史证明,正是因为实行了那样大刀阔斧的改革,尤其是‘抓大放小’的方针促进了国有企业的民营化,才换来2000年代初民营企业的大发展,大量吸收下岗劳动人口,甚至出现‘民工荒’的经济高速发展的大好时光。因此目前地方政府的债务剧增,经济发展速度回落,同样是政府下决心加快国有企业(尤其是无关国家重大经济命脉的地方国有企业)民营化的最佳时期。

  地方国有企业的民营化意义重大。首先它可以降低甚至消除地方政府的债务负担,让他们轻装上阵,更好地把注意力集中在打造良好招商引资环境和公共设施建设上。第二,它扩大民营企业发展壮大的空间,减少国有企业经营时的效率损失,促进公平竞争,有利于加强地方经济的活力。第三,减少公务员阶层因同国企经理阶层待遇不同而可能会产生的不满情绪,有利于减少腐败的发生。

  那些认为中国的国有企业通过改革已脱胎换骨,经营效率已不亚于民营企业的人们最好正视现实。经营效率好的国有企业不是没有,胡作非为的民营企业也不难发现,但是在大多数情况下国有企业的盈利很可能依赖于银行的低利融资,政府政策上的照顾。要不然为什么那么多年搞国有企业改革,最后来个‘抓大放小’呢?

  让地方政府债务激增带来的压力变成加快国有企业民营化的动力吧。新一轮的地方国有企业民营化就会大大降低所谓的‘金融风险’,使国民经济又一次享受民营化带来的‘改革红利’。这比搞什么凯恩斯的刺激经济的金融和财政政策有效得多。

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