韩洪锡:改革户籍制度需要办实事

选择字号:   本文共阅读 306 次 更新时间:2013-11-29 11:29:47

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韩洪锡  

  

  据‘工人日报’9月3日报道,外地出身的大学生要落户北京需要至少20万元以上的‘落户中介费’,这个消息给盼望有朝一日取得北京户籍的人们泼了一桶凉水。

  取得北京户籍本来就是成千上万‘北漂族’长期以来的心愿,而‘落户中介费’在一定程度上反映北京户籍‘隐性价值’的水平。根据该报道,北京的‘落户中介费’在前几年稳定在7万元左右,而短短几年内上涨了好几倍,显示外地人取得北京户籍的难度越来越大。

  再说20多万元还只是外地大学生落户北京时的‘价格’。大学毕业生落户北京尚且如此艰难,那么普通的外地人(尤其是农民工)落户北京更是天方夜谭。取得北京户籍的门槛越来越高,足见这些年政府高喊的户籍制度改革不但没有什么进展,反而倒退了不少。

  所谓的‘全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民’的‘户籍制度改革方向’只不过是没有任何实际内容的客套话,上一届政府也曾经提出过。而在新一届政府于今年6月发表的‘国务院关于城镇化建设工作情况的报告’中又重新出现同样的表述,遗憾的是至今还看不到任何给‘北漂族’带来哪怕是一丝希望的新内容。

  目前我国政府限制公民自由选择居住地,用户籍制度来歧视外地人的做法明显违背人人平等的宪法精神。它在国际上还背着除了北朝鲜以外还没有其他任何国家实行的不平等制度的恶名。虽然这种户籍制度是计划经济时代的遗物,但是中国改革开放已经这么多年了,至今还没有从根本上触动这个不平等的制度,依然保持因这个制度而形成的既得利益结构。

  要知道由这个不平等的户籍制度所积累的种种矛盾已经危及到中国社会的稳定和经济的持续发展。9月9日广西桂林市灵泉县小学门口有个农民工因孩子入学遭到拒绝而做出的爆炸事件就是一个令人深思的可怕例子,它表明彻底改革不平等的户籍制度再不能拖延下去。

  

  关键在于同户籍捆绑在一起的福利和特权

  

  改革目前户籍制度的重点在于如何消除落户一个地方(尤其是各种级别的城市)的门槛,达到人们自由选择居住地,又能享受当地住民的待遇并尽到当地居民义务的问题。而所谓的落户门槛无非就是捆邦在不同地方户籍上的各种不同的福利或特权而已。

  过去有些地方政府没有抓住这个极为简单的核心问题,却傻呼呼地允许外地人以较小的代价取得本地城市户籍,结果马上遇到地方财政无法承担的问题而不得不宣布停止办理落户手续。堂堂一个地方政府出台的政策如此出尔反尔,从而失信于百姓是一件非常尴尬的事情。

  还有的地方政府宣布在当地范围内取消‘城镇居民’和‘农村居民’的分类法,统一叫‘居民’,但不同地方居民仍然享受不同福利待遇,所以人们的移居仍需得到政府的批准。这样的所谓‘户籍改革’是典型的玩文字游戏,是闭着眼睛装傻的‘假改革’。

  在过去也有的地方政府收取所谓的‘城市扩容建设费’,公开向外地人做起买卖‘城市户籍’的生意。有些地方实行的所谓的‘蓝印户口’政策实际上是地方政府为了提高当地房地产价格而搞的‘买卖城市户籍’的变种生意而已,随着房价的高涨‘蓝印户口’制度自然‘寿终正寝’。

  改革户籍制度不应该停留于没有任何实际内容的原则性大话或空话,真正需要的是哪怕是很小的实实在在地降低落户城市户籍门槛的实质性的措施。其实在国外(除了北朝鲜等),如果公民的权利因居住地的不同而受到歧视是不可思议的事情,在那里户籍绝不是取得某种福利的凭证,只不过是政府管理人口的手段而已。用户籍来歧视外地人的制度绝对是中国(和北朝鲜)的一大发明。

  由于中国目前实行各个地方政府根据自己的财政能力自行决定对本地户籍人员福利水平的制度,地方政府官僚就有两方面的政策选择动机。一方面地方政府想尽可能地发展本地经济,增加就业机会和扩大地方财政收入,也就是把可用于提高本地福利水平的地方财政收入总额尽可能最大化。而在另一方面地方政府尽量限制享受这个福利待遇的人数。因为在有限的地方财政福利支出下,分母越小当地户籍居民享受到的平均福利水平就越高。

  各地地方政府历来只想要‘外来人的手’,不想要‘外来人的口’就是这个原因。我们说中国的各个地方好像都成了‘准国家’,说外地人的地位同其他国家里的‘外籍劳工’没有什么两样,就是因为在我国地方的福利水平差距很大,而且在制度上规定这种福利主要由地方政府来提供。

  所谓的居民福利水平,除了受居住地的气候,环境的影响之外,主要受到地方政府提供的公共资源的大小和一些地方性政策规定的影响。其中除了公共交通,公园,文化设施等不可能分清居住者的身份而统一提供的公共资源外,各个地方政府规定很大部分的公共资源只提供给拥有本地户籍的家庭。

  比如在北京,孩子入托儿所,上小学和初中高中,没有北京户籍要么根本不接受,要么需要交巨额的‘借读费’。北京所在的大学对本地户籍的高考生给予很大的优惠,以至于大学入学率比地方城市高很多。据说北京的高中毕业生升入北大清华的概率比地方城市学生高40倍以上。北京还拥有全国最好最多的医疗资源,但主要面向北京户籍人口服务,因为大多数外地人不能加入北京市的医疗保险。

  北京的退休金和最低工资水平都远高于地方城市,甚至很多就业机会也只提供给拥有北京户籍的人。北京市政府给本地户籍的老人在公共交通或某些文化设施的免费待遇是件小事情,而没有北京户籍不但没有购买经济适用房或入住‘廉租房’的资格,连购买商品房和摇号购买汽车的权利也遭到很大限制。除此之外还有很多,有报道说只有本地户籍家庭才能享受的福利多达80多项。

  这些只有北京户籍的人才能享受到的福利构成北京户籍的所谓的‘隐性价值’,上述‘工人日报’的报道上说同北京户籍邦定的福利价值总共高达100多万元,这也许是夸张的数据,但北京人生来就比贫困地区的人在经济上占据很多有利的地位是不容置疑的事实,难怪北京的‘落户中介费’如此昂贵。

  

  改革户籍制度,目标应该是废除政府对移居自由的限制

  

  目前新一届政府改革户籍制度的思路还不能让人看明白,至少从表面上看好像它还继承过去一届政府的思路,即要逐步地给外来人口以和原来的城镇居民同等待遇的方式,比如通过新型城镇化让农民工转为真正的城镇居民等。这种方式需要庞大的财政资金是不言而喻的。

  社会科学院的某些‘砖家’不知根据哪些资料测算,得出一个农民转为城镇居民的成本平均起来大约8万元左右,如果是那样,即使转2亿农民也不过是16万亿元,只相当于2012年度全国财政收入的1.5倍左右。于是他们就得出乐观的结论说,如果分几年就完全可以达到把农民工转为城镇居民的目的。殊不知这种所谓的平均值概念不但在实际分析中毫无用处,而且很可能误导户籍制度改革的改革走向死胡同。

  只要想一想,目前既缺少就业机会,又不方便务农的地方小镇的‘城镇居民户籍’对农民能有多大的吸引力? 让农民放弃农村的宅基地和承包的耕地以换取没有什么福利可言的小城镇居民户籍,农民能愿意吗?而在另一方面,别说农民就是连已经拥有不少福利待遇的中等地方城市户籍的人们现在宁可花20万元的代价也愿意取得北京户籍。试问面对越来越贵的北京户籍的‘隐性价值’,如何满足已在北京工作多年的农民工想成为北京市民的愿望呢?难道像过去80年代一样,再一次要求农民‘离土不离乡’吗?

  据说政府要花大钱建设‘廉租房’是为了帮助农民工等外来的低收入家庭成为新型城镇居民。但是试想一下,想来北京‘淘金’的农民无数,北京市政府花多少钱盖多少房子才能满足为享受如此低价住房而源源不断来京的农民工呢?且不说农民工即使幸运地住上‘廉租房’,成为真正的北京市民还差得远呢。

  只要各个地方政府提供的福利水平不同,加上气候和自然环境的差异,‘水往低处流,人往高处走’,人们围绕好地方居住权利的移居竞争将永远不会停止,政府只能用审批的方法来限制这种竞争,那么中国就永远摆脱不了政府限制公民移居自由的恶名。

  不要老拿我国人口多,国土面积大,各地生产和生活条件差异悬殊等借口,继续为政府限制人们自由移居的不平等制度辩护了。在中国目前的户籍制度下最受损害的是出生在自然环境恶劣的西部地区的农民。自从1958年起我国政府实行严厉的户籍制度以来,他们不准离开穷山恶水的家乡,遭受了一辈子的贫困生活。即使到了改革开放的年代,他们只能满足于到城市当‘农民工’,在城市拼完了青春后只好回家乡的‘二等公民’的命运。

  而不同意废除这种不平等的户籍制度的大多数人就是在这种制度下得到相对好处的沿海城市居民。在计划经济时代他们受政府‘从摇篮到坟墓’的保护,端着农民做梦也想得到的‘铁饭碗’,过着‘旱涝保收’的生活。到了改革开放年代,他们又借助于良好的地理条件和政府的优厚政策,享受着经济发展带来的现代文明的种种成果。

  说什么废除不平等的户籍制度,北京等大城市里马上就会出现无数个贫民窟的说法只是他们不愿放弃既得利益的借口而已。说什么因劳动成本上升中国就会很快失去‘世界工厂’地位的‘警世之言’往往反映在旧的户籍制度下形成的既得利益集团想维持农民的弱势地位来继续获得自身好处的不健康的心态。

  同样的中国人,凭什么出生在西部贫困地区的农民孩子顶多在年轻时出来当‘农民工’以外只能一辈子居住在生存环境恶劣的地方,不能和沿海大城市出生的孩子公平竞争呢?当退休的城镇居民晚上在城市广场上跳舞消遣的时候,西部农村的老大爷老太太说不定正在背着烧柴,赶着牛回家,还要为留守在家里的孙子孙女做饭呢。

  彻底废除限制移居自由的户籍制度,不但是保障公民平等权利的需要,而且还是完善市场经济制度,合理利用劳动资源,提高国民经济效率的需要。只要政府限制人们自由移居权利的制度一天还存在,中国的人力资源配置永远存在极大浪费,城镇和乡村就永远不能协调发展,城乡差距,地区差距就永远不可能消除。

  看看市场经济国家哪有像我们这样的‘三农问题’,地区差距和城乡差距不断扩大的问题呢?和日本,韩国等已实现农业现代化的国家对比一下,我们就能知道从50年代开始实行的我国独特的户籍制度究竟多么妨碍经济和社会的发展,造成多少只有我国才有的困境了。

  

  改革户籍制度不能只靠加法,应该主要靠减法

  

  要想用建设‘廉租房’等方式,把给外来农民工的待遇逐步提升到原来城镇居民的水平那样的方法(在这里简称为‘加法’)来达到新型城镇化的目的,那么需要的政府财政支出比社科院那些‘砖家’计算的高几十倍还不止。请想一想,北京提供给本地人的公共资源如此之高,13亿人口人人都要向全国最高的北京户籍家庭所享受的公共资源水平看齐,那么全国总共需要多少资源?所以只靠‘加法’的改革方式注定要失败。

  所以户籍制度的改革不可避免地给原来的既得利益结构很大冲击,如果像过去那样以维护既得利益阶层的方式想搞点小打小闹的改革,只能把社会矛盾积累得越来越大。现在的年轻一代已不像过去的老一代,他们的人权平等意识很高,知道中国这样的户籍制度是天下少有的不平等制度,它的废除只是时间问题。

  如果在我国特有的户籍制度下至今为止享受好处的城市既得利益集团不愿做任何让步,那么不但是国家的经济发展受到阻碍,连社会的稳定也有可能受到威胁。中国已经到了不改革这个不平等的户籍制度就不能继续前进的程度。

  当然这样有重要意义的改革不能用激进的,革命的方式在短期内完成,尤其不能破坏我国目前经济发展和社会安定的局面。好在经过几十年的改革开放的实践,全国大多数老百姓都知道,对最贫穷的农民带来好处的改革肯定对中国的发展有好处,即使既得利益集团暂时做出一些让步,但是由此而引起的制度变革对他们也有长远的好处。

  如何改革户籍制度?最重要的还是政府的改革意志。因为不平等的户籍制度是在毛泽东时代建立后,经过历届政府都没有解决而留下来的问题,新一届政府当然具有最终解决的重大责任。虽然改革遇到的困难和阻力很大,但问题不一定像想象中的那样难以解决。

  比如说大城市户籍的所谓的‘隐性价值’有很多是预备性或保险性质的,所谓的福利不一定个个都是马上需要兑现的,取消它的代价不一定马上波及到全体城市居民。比如孩子的教育对未婚青年来讲不是当务之急,买经济适用房的福利又是早该废除的不合理的制度,由于它既不合理,又不平等,容易成为腐败的温床,已在大多数本地人当中也引起强烈质疑和反对。(点击此处阅读下一页)

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