黄益平:中国政府隐形债务多

选择字号:   本文共阅读 253 次 更新时间:2013-10-21 20:49:59

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黄益平 (进入专栏)  

  

   很多其他国家,美国100%,英国100%,日本200%,所以我们15.5%是相当低的数据。但是,我们有很多隐性的债务,包括地方政府的负债,养老的缺口,把所有可能的,或者隐性的债务加在一起,我们做了一个匡算,可能也高达GDP的100%左右。以下为演讲实录:

   黄益平:感谢会议组织方的邀请,今天讨论融资的问题。讨论城市化,城镇化过程当中的融资问题核心大概就是我们想到了既然做城镇化肯定需要很多投资,需要很多投资,那就需要找渠道来筹钱。所以,这个问题很清楚。现在如果我们看目前的大概城镇化的融资,总体上看来,主要就是地方政府作为投资主体,但是这个地方政府作为投资主体,过去来看,看我们支持中国经济增长,效果还不错。这里边有一些大家愿意积极支持经济增长的因素在里头,因为有经济学家做的分析,说看过去30年市长、市委书记、省长、省委书记有的被提拔了,有的没有被提拔,到底是什么原因?经济学习分析得出的原因是GDP增长是最重要的决定因素。当然了,我们很多市长、市委书记不需要经济学家来告诉我们这里头有这个因素。但是,客观的来说,一个地方不发展,我们过去确实看到很多很具体的例子,我本人也看到我们在地方现在有很多挖地三尺,全程搞基建,对于市长得到重用了,这样的例子很多。

   但是,我们说新型城镇化的时候,可能就是考虑怎么样可持续的问题。在怎么样解决以后的融资问题的时候,我觉得可能现在碰到的是两个问题,第一个问题就是如果是我们客观的来看,需要由政府来筹资,来支持基础设施建设,来支持城镇化,实际上我们缺乏正规、合理和可持续的融资渠道。实际上是没有太多的钱可以直接从财政收入里头支持我们城镇的发展。我们经常说,在我们财政体制里头,尤其是地方政府这一级,事权和财权不匹配,需要做的事情很多,钱不够多,这是一个很客观的矛盾,我觉得下一步如果我们要真正推进新型城镇化需要解决这个问题。

   第二个问题可能跟这个相伴随的,我们现在已经看到了,就是地方政府的负债已经成为一个非常大的宏观经济的风险。我们知道在2011年的时候,国家公布了一个数据,地方政府融资平台大概借了10.7万亿,10.7万亿在当初相当于GDP的27%。后来大家觉得可能不止这个数,所以政府现在又在重新查到底有多少。数据还没有出来,但是每一个学者、官员都有自己的估计。我看到了这个新数据,低的可能是13万亿,14万亿,多得可能是20万亿。不管是一个什么样的数据,我的看法是这样,我们现在地方政府的负债确实比较多,但是不见得我们现在就是马上面临财政危机,或者是债务风险。因为如果我们来看,中国中央政府的负债,国债,大家现在只占到GDP的15.5%,这个在全球来看都是相当低的。很多其他国家,美国100%,英国100%,日本200%,所以我们15.5%是相当低的数据。但是,我们有很多隐性的债务,包括地方政府的负债,养老的缺口,把所有可能的,或者隐性的债务加在一起,我们做了一个匡算,可能也高达GDP的100%左右。

   所以,我觉得这个问题可能不是到今天就要爆发,但是债务的压力其实已经相当大。我自己看来,可能我们更大的问题是一个流量的问题,不是一个存量的问题。流量的问题困难在什么地方?流量的困难是地方政府借钱,但是在一定意义上面临的是一个软预算约束,在去年财经会议上周小川行长讲话,讨论地方政府负债和货币政策的问题,他的一个很重要的判断就是过去我们货币政策关不住,一个很重要的原因就是地方政府面对的软预算约束。就是一定意义上来说,地方政府是尽可能的借债,借完了之后,能不能还?说实话不是很确定,有的地方政府可以还,有的地方政府还不了。我们最近看地方融资平台在一个数据库里头有700多家的数据,如果按照现金流来看,有一半以上现在还不出来,当然也不见得他们都会出问题。它实际上隐含的意思就是我们过去有很多已经在地方政府的帐面上,我不觉得是马上就要面临的债务风险。但是,这个问题不解决,如果是软预算约束继续下去,我们早晚有一天要爆发债务危机,这是我觉得我们在新一轮的城镇化当中要特别防范的。

   但是,一方面需要钱,另一方面又要防范我们的债务风险,因为很多国家现在面对的都是这个问题,怎么办?我觉得恐怕最主要的核心办法还是两条,因为我们要做城镇化,第一、可能需要开辟新的融资的渠道,应该说是可持续的融资渠道,而不是单一的由政府向银行借钱。第二个可能是需要考虑硬化我们地方政府的预算约束,我们通俗的话说,就是谁借钱,谁负责。如果中央政府给补贴,也可以,但是不能像现在这样的一个糊涂帐,而且很多层次实际上它现在的负债已经超过它的每年的财政收入的两倍,三倍,甚至五六倍都有,做完了之后,市长还被升官了,我觉得这个从长期来说是一个极大的风险。这其实就是意味着我们背后首先需要解决的是什么问题?就是官员考核的问题。城镇化我最担心的问题就是成为新一轮的用投资推动GDP增长的一个运转,这以后可能是灾难性的。首先需要解决的就是把地方官员的升迁的考核当中,把GDP的指标拿出去,甚至把它的重要性降下来。第二、要明确地方政府独立的资产负债表,这样不管到那儿筹钱,借钱给你的不会考虑你的资产负债表,不会考虑你的偿还能力,我觉得这样的办法才是可以持续的。

   具体来说,我简单的来看有四个渠道,有可能我们以后会依靠用来支持新型城镇化的投资需求。第一、当然我们要解决地方政府的事权和财权不匹配的问题,实际上我们现在需要大幅度增加地方政府能够控制,或者是能够运用的财政收入。目前来看,我们地方政府财政收入在总的收入当中的比重比较小,地方政府大概直接能控制的其实比如说像资源税、房地产税等等等等,可能以后可以增加一些收入。但是,我们也看到,最近所做的营改增,服务业的营改增其实营业税原来是地方政府的收入,把它改成增值税,意味着地方政府会损失相当大的一块财政收入。怎么样增加地方政府合法合理的收入,使得他们有资源可以支持城镇化的建设?我觉得这是我们在这一次财税改革当中需要解决的问题。

   第二、我觉得这是全世界的惯例,或者一般性的做法,就是要发展增债,但是增债的核心就是你要有一个和明确的项目,要有一个很明确的财政收入,简单的来说,你要有一个能够独立评估的资产负债表。

   第三、转移支付,当然这个我觉得可能还是需要,因为各个地方的收入不太一样,需要也不太一样,最终中央政府可能还是会在财政平了这个帐户以后做一些转移支付,支持一些需要钱,但是没有钱,又需要大力发展基础设施,城镇化的地区。

   最后,需要我们更多的利用民间资本,利用资本市场,包括我们现在很多新型的工具都可以利用,包括政府与民间的合作,搞一些城市的国共建设,我觉得这里面有很多创新的工作可以做。

   所以,我觉得渠道还是要有,但是在做的过程当中,我们可能需要密切观察,或者是关注,或者是防范三个方面的问题。第一个问题我觉得还是需要防范过度投资的问题。过去我们一直说中国的增长模式有两大很突出的特征,第一是增长速度很快,第二是结构失衡很严重。结构失衡很严重,投资太多了以后,尤其是在一些特殊的领域,包括基础设施,如果过渡投资的话,它会影响这些领域的投资回报,影响总体经济的可持续增长。那么,我觉得如果我们现在推进新型城市化,我希望不要全国又把投资占GDP的比重变成全世界最高,全世界最高了以后是会有后果的。

   第二个需要防范的就是金融风险。金融风险其实跟我们刚才说的地方政府的负债有关系,我们刚才所说的这些地方融资平台,大概有70%以上的钱都是从银行来。如果这些钱的负债过高,实际上隐含着金融风险。这个过程当中我们要支持地方政府的基础设施投资,城镇化建设,但是同时怎么样保证我们金融风险得到有效的控制。

   最后一个就是我前面说的软预算约束的问题,我觉得软预算约束的问题,地方政府负债的问题可能是我们未来一段时间最重要的金融和财政风险,值得我们密切关注,谢谢大家!

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