刘启川:我国收费公路存续正当性的宪政之维

——《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》之检讨
选择字号:   本文共阅读 418 次 更新时间:2013-09-13 11:48:59

进入专题: 收费公路   诚信原则   平等保护   正当程序   正当性  

刘启川  

  

  摘要: 我国收费公路的存续与现有宪法精神、行政法学理念等理论存有逻辑上的自洽性,并且已有的规范制度,也能为其正当性提供直接依据。而相反,新近出台的重大节假日免费通行政策存有“诚信原则”、“平等保护”、“正当程序”三个向度的缺陷。因此,应在承认并尊重收费公路存续正当性的基础上,明晰规制收费公路的科学路径,以消解民众的质疑与抵触;其次,行政主体应平等对待其他通行者,对经营者依法予以补偿;最后,应足量植入公民参与、行政公开、说明理由等程序规则,以保障免费政策的制定过程符合程序正义。

  关键词: 收费公路;诚信原则;平等保护;正当程序;正当性

  

  2012年7月24日,国务院同意交通运输部发展改革委、财政部监察部、国务院纠风办等部门制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》(以下简称《方案》),这一举措较之以往高速公路普遍收费的状况,似乎是顺应民意的结果,并被视为政府关注民生又一力作。而仔细审视《方案》之生成过程与其具体内容,不难发现,其正当性存有商榷之处。从理论推演而言,考究该免费政策之正当性的理路之一:返归其逻辑的对立面并加以驳斥,亦即否定收费公路存在的合理性,并以此证立《方案》之妥当性。然而,我国收费公路制度之确立有其特殊缘由,并且该制度之存与废并非一日之功。申言之,基于当前中国初级阶段国情与社会生态,收费公路之存续正当性是毋庸置疑的,并且,贸然的政府免费决策是值得商榷的。

  

  一、收费公路存续正当性之理据

  

  关涉收费公路存续必要性的文献资料与研究成果,大都从经济学视角剖析公路的准公共产品特性,而鲜有宪政维度的考量。宪政之维证成的缺位极易引发质疑声的生成:公路收费无基本法规范支撑,缺乏本原性法律后盾;收费公路存续正当性不足,乃至缺失。此种情形的出现,将导致收费权利主体的回应,在民众此起彼伏的指责声中难免苍白乏力。因此,收费公路存续正当性之宪政维度的证成显得尤为必要。

  吊诡的是,从表象而言,公路的收费行为一定程度上影响、妨碍、甚至阻却通行相关者的自由、财产权、人身安全等基本权利的达成。在逻辑上,这已成为探求收费公路存续正当性之法理基础的显性障碍。而表象终究是事物的外在表现形式,只是事物本质的浅层次的外化,有些情况下,甚至成为本质的歪曲反应。把握事物的本质也就把握了事物的基本规律,便可掌控事物的内核与方向。同理,我们不能因现实的某些负面评价,而否定了收费公路存续的正当性,正确的理路便是发现问题之中的问题,以探寻更为深厚的法理基础。具体寻踪之路从宪法学因应与行政法学释解两个层面展开。

  (一)宪法学因应:本原探寻

  宪法是共同体的基本法秩序,它确立了政治统一体应如何构建以及国家任务应如何得以完成的指导原则。[1]我国宪法也有此功效。尽管不能直接适用,但其勾勒的宪政蓝图已在法律体系的逐步形成中得以实现,并且由此建构的社会秩序也日臻完善。收费公路即为宪法所构设的社会秩序的组成部分,也是宪法图景的践行者。具体而言,我国宪法在序言中明确了,我国将长期处于社会主义初级阶段;与此同时,在总则第六条第二款规定了国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。这一宣示性规定与纲领性规范,并不是立法者凭空的杜撰或者简单社会现实的陈述,而是立足于我国的特殊国情基础上对客观现实世界的外化,以及对阶段性制度的构设。收费公路在我国的诞生正是基于此背景的无奈之举。同时,上述宪法规范为收费公路之存续合法性提供有迹可循的宪法规范文本依据。

  我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段,这是一个至少上百年的很长的历史阶段,制定一切方针政策都必须以这个基本国情为依据,不能脱离实际,超越阶段。[2]初级阶段是不发达、经济较为落后、国家综合财力较为有限的社会主义,这一国情注定政府没有足够的能力大范围、高幅度修建公路,而是另辟蹊径,即,寻求社会经济组织的支持[3]。除政府还贷收费公路采取“贷款修路,收费还贷”的政策以维系必要的公路建设开支外,由国内外经济组织经营的收费公路,是许诺投资者可一定程度上营利。[4]申言之,基于初级阶段的国情,投资者的营利行为不会是昙花一现,而是持久的、长期的过程。因此,当前恢复公路公益性属性,还路于民的呼声,是不现实的,也是短期内无法实现的。诚然,初级阶段的国情为收费公路存续提供了空间,宪法层面的列明为其发展拓宽了正当性解构理路。此外,宪法第11条明确了非公有制经济的地位、范围以及保障对策。[5]一定程度上为收费公路投资者的经营行为的正当性提供了注解。同时,我国宪法15条确立了我们实行社会主义市场经济[6],并在第3条表明国家坚持充分发挥地方主动性、积极性的原则[7]。这也为收费公路的滥觞与发展提供规范依据。此外,除却政府还贷公路,收费公路所收取之“费”并不是公法上谈及的费用的征收,笔者更倾向于认为经营者通过经营获取价款的行为。当然,这种经营行为有别于一般意义上的民商事行为。尽管如此,收费公路在市场经济的背景下,可以按照民商事规范的一般原则与规则进行活动。其内在活力与优势较之计划经济下缺乏竞争激励之主体,尤为明显。故此,现有的宪法文本为收费公路提供了强有力的规范支撑。

  需要指出的是,行政主体在公路建设中采用收费公路这一模式,并非简单的囿于国家财力匮乏,也非仅仅为了减少财政投入,更非把怠于国家义务而转嫁于社会主体,其终极目的在于配置足量的基础设施,以便于民众生活、经济与社会发展,最大化的服务于社会福祉。正如康德所言,人不是为国家而恰恰相反,国家就是为人而存在。国家就是为人的手段,决没有自身目的。[8]国家行为规范的最高外化形式便是宪法,同时,宪法精神正是国家权力体制的人本化[9]。换言之,宪法所追求的理想状态便是以人为本,获致“人与公民”[10]的权利为本。这意味着,“人与公民”的权利是国家权力存在、配置和运作的目的,国家权力以保护“人与公民”的权利为己任。[11]而收费公路正是国家为了公民权利的延伸化拓展,做出的权宜之计。其目的也是为了自由、财产、人身等自然权利得到纵深拓宽。尽管收费公路存续时空内会遭致质疑、抨击甚至谩骂,但经过利益衡量——较之公路这一公物演变发展的阵痛,以及经过一定时间后公路公益属性的完全恢复——国家的收费公路生成决策是可取的,是权利为本的宪法价值的表征。

  (二)行政法学释解:治道变革

  随着宪政民主的开展,国家与私人间之关系不再仅是上下尊卑之权力隶属关系。 “从广阔的世界性时代背景来看,现代各国及地区不仅在制度上承认行政契约,而且在应用实践中还大量通过契约观念、方式来解决行政及行政诉讼问题。”[12]由此观之,行政主体的治理方式渐次向柔性行政转换,政民协治、公私协力、民营化等法学范畴也逐步生成并格式化,并在法学研究中呈现繁荣景象。在我国,这一契约理念已被地方性行政程序规范以“行政合同”[13]之名加以确认。

  行政主体治道变革与行政合同制度的确立,暗合了我国收费公路存续的行政法学理论缘由,并为其构设了明晰且法定的制度架构。申言之,行政法学已有理论与我国现有行政法制度,已为证立其正当性存续进行了外部证成。具体而言,从收费公路的两种不同类型逐一加以剖析。因政府还贷公路与经营性公路两者具体治理方式、程式以及径路的差异,其关涉的法律关系也有所差异。

  政府还贷公路是典型的行政内的私主体辅助行政行为的表现,即“公行政以私法契约,取得其行政活动所必须之物品(例如以买卖、租赁、承揽契约等,取得文具、车辆、土地、办公场所)”[14]。换言之,私主体仅为单纯的金钱出资行为,至于公路的修建、运营与维护,则有行政主体自行为之,就此而言,也应属于公私协力的范围。详言之,政府还贷公路指在坚持“贷款修路、收费还贷”与“统贷统还”思想的指导下,县级以上地方政府交通主管部门利用贷款或向企业、个人有偿集资建设的公路。由此概念可析出两点要义:其一,“贷款修路、收费还贷”与“统贷统还”的政策表明国家——主要是指省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门——对政府还贷公路的监管职责,而贷款还款的责任主体是依法设立的法人组织,从性质上而言,隶属于法律法规授权的组织;其二,从形式上而言,政府与银行、企业组织、个人之间等主体,是在协商一致、遵循契约理念的基础上,即“契约双方当事人互以直接独立的人相对待”[15],所达成的借款合同关系,但,因行政主体的介入,而适用行政合同的相关规定。并且在地方性行政程序规定中对该适用事项即“政策信贷”[16]做了明确。尽管规范中有向企业、个人集资建设公路的美好愿景,但实践中,多由于计划经济体制的影响,私主体融资极为有限。然而,这并不能阻却政府还贷公路在收费公路中的主导地位。相较于经营性公路涉及的法律关系而言,政府还贷公路关涉的简明行政合同关系,很大程度上为当前各个地方逐步取消政府还贷二级公路减少了压力与阻力。

  与政府还贷公路的投资主体不同的是,经营性公路的经营主体实际上参与公路的招投标、建设、经营与管理,并非浅层面的行政辅助者,而是公私协力或行政任务部分民营化的表现,亦从广义上属于行政委托之概念范围内。这在一定意义上,透视了任务执行主体由国家到私人之转换过程,以及行政主体与私主体之间的合作关系的达成。这种公私合作的模式称之为经营者模式,即经营者在市场竞争的条件下,自负责任地提供所有规划与兴建设施,以及修缮现存设施所必要之服务于措施,并且承担之后的经营管理。[17]其中,有关的三方主体——经营者、国家、设施使用者——涉及两个层面的法律关系:经营者与国家之间的行政合同关系,经营者与使用者之间民事上服务合同关系。公路经营主体经营管理权限的取得,是国家与经营者的深度合作的具体化,也是契合行政法学民营化的潮流要求。现有的地方性行政程序规定在行政合同这一章节,所明确的“特许经营”正为经营性公路的制度规范支撑。此外,需要特别指出的是,经营者与利用者之间单纯意义上的民事合同关系,也是从另一个侧面表征了经营者与国家之间行政契约关系的真切性。

  故此,政府还贷公路与经营性公路之存续正当性,与我国现有宪法精神、行政法学理念等理论存有逻辑上的自洽性。同时,已有的规范制度和法律实践,也为其正当性提供直接依据。

  

  二、《方案》正当性之检视

  

  秉承上述论析,若收费公路存续正当性之理据被确信,则《方案》之于收费公路而言——尤其是经营性公路——是非法的、不正当的。尽管有公益保护与民生保障的标榜之名,但该带有泛道德主义的立场,主张取消公路收费的行政决策,是明显与前文论证存有悖论的。当然,我们不可否认,行政机关在一定条件下,可因公共利益必要保护之需求,对私行为主体之相关权利进行微量克减、必要限制、甚至完全剥夺。而行政机关的此种限缩权利的行为,必需符合依法行政原则与权利保护精神。缘于此,笔者试图从诚实信用原则、平等保护精神、正当行政程序等三个向度,对《方案》之正当性进行检视。

  (一)诚实信用原则之遵循:国家维度的考量

  随着公法与私法的交融,诚信原则也渐进在行政立法得过确认,在司法实践中获得运用。诚信原则具有双面性,不但拘束行政机关,人民亦受有拘束。[18]故而,诚信原则不仅约束行政主体,而且对行政相对人一并规制。其大致要义为,行政主体与行政相对人都应当遵守承诺,践行承诺,不可出尔反尔。尤其是行政主体做出的行政活动应当相对稳定,非经法定事由并依法定程序,不得随意变更或者撤销,如因公益或法定事由之考量需要,确需变更或撤回的,应当对造成的财产损失给予公平补偿。

  以诚信原则考量《方案》之规定,显然,该《方案》是存有问题的。坦诚的讲,基于重大节假日民众出行愿望强烈与现实出行率大幅度增加,免费政策的出台,一方面可有益于民生,提高通行效率(尽管2012年十一黄金周实施并不顺利),二方面可以促进旅游发展,带动经济增长。毋庸置疑,从公路使用者和国家而言,该《方案》关乎民生,致力公益的。但在经营性公路关涉的三方主体之一的公路经营者的权利,并未在《方案》中提及,而所强调的是经营者的义务。我们暂且不论权利与义务的统一性或一致性之法理,单从行政机关的诚信义务性要求而言,《方案》的瑕疵也并未因其“民生关怀”以及“公益保障”之光环,(点击此处阅读下一页)

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