张军 吴晓波:朱镕基改革的得与失

选择字号:   本文共阅读 1249 次 更新时间:2013-08-14 22:39:20

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张军 (进入专栏)   吴晓波  

  

  的实施是朱镕基时期中国经济转型的最重要一环,有了它,中央与地方才在分权与集权的循环中实现了激励的一致性。这也是确保中国这个大国实现持续经济增长的基本机制

  近日,朱镕基的新书——《朱镕基上海讲话实录》,由人民出版社、上海人民出版社出版。这位退休已10年、一直很低调的前总理,再次回到了人们的视野中。

  事实上,对于这位中国经济改革大师,外界一直保持着关注,而对于研究中国经济的学者而言,朱镕基则是一个无论如何也无法绕开的话题,他在上世纪末所实行的改革政策,一直影响至今。

  改革往往有利有弊、有得有失、功绩与诟病并存,对于朱镕基改革讨论与评价,实际上一直未曾停止过。著名财经作家吴晓波在其新作《历代经济变革得失》中评价朱为“一位倾力重塑中央权威的经济集权主义者”,他的改革呈现着明显的“集权化特征”,朱镕基改革是王安石变法后,最伟大的和最为深刻的整体配套改革,影响至今,其基本思路在中国依旧未变。

  经济学家张军在一篇新写的专栏文章中用标题直抒胸臆地表达了自己的看法——《朱镕基是对的》,认为中国经济长期保持宏观稳定的增长,正是源于朱镕基改革。

  两位学者对于朱镕基改革的讨论和对于朱镕基的评价,实际上很能代表国内学界对此的看法,尤其是两者对于分税制改革讨论,尤为经典。张、吴的论述摘录如下,供大家学习参考。

  ·张军:

  分税制的实施是朱镕基时期中国经济转型的最重要一环,有了它,中央与地方才在分权与集权的循环中实现了激励的一致性。这也是确保中国这个大国实现持续经济增长的基本机制。

  1994年的分税制改革是对之前过度分权的一个反应,分税制有两个机制保证了政府间行为的一致性。首先是政府间采取税收分享机制,而不是收入分享机制,特别是增值税的分享,由于税收的征收是相对透明的,不同级政府对于税基的了解也是相似的,因而不存在地方政府隐瞒收入的情况,同时将分享主体放在增值税,该税种是可以作为地方政府努力程度的度量的,越是着力于发展经济的政府,该税基也会越大,因而对于地方政府和中央政府的财政收入都是有利的;其次,与之前的财政体制的一个主要区别是国税局的设立,中央和地方政府各自拥有独立的税收征收机构,由于收入分开征收,因而并不是实际意义上的分享,由于设立了相对公平和固定的分享机制,中央的税收并不会对地方的经济激励产生负面作用。

  1994年的分税制实际上也是解决了中央和地方政府的激励兼容问题,这在三个层面上保证了两者目标的一致性:首先,在税收的征收方面,由于国税局的设立,中央政府不再从地方政府的收入中抽取一定比例作为自身的财政收入,因而在税收的征收方面,地方政府没有权力隐瞒税收,并且由于财政收入的主体是共享税种,因而中央和地方具有类似的税基,这样地方政府在扩大税基的同时也有利于中央政府,因而分税制保证了两者都会最大化税基;其次,以增值税作为分享的主体是有利于地方经济发展的,地方政府越是将重点放在发展经济上,这部分的税收也会增长得更快,因而这可以间接用来衡量地方政府的努力程度,各地方政府都将有限的财政收入用来改善基础设施,以此来吸引投资和扩大对外贸易,同时扩大了增值税的税基,这也是为何近年来投资的增速和财政收入的增速要大于GDP增速的原因,因而增值税作为分享的主体保证了地方政府会将精力放在经济发展上;最后,分税制保证了改革的顺利推行,按照分税制的设计,中央政府的收入会越来越多,早在分税制的当年,中央的财政收入就远远超过其支出,因而有相当大的部分可以用来操作,既可以用来直接投资,也可以作为对地方的一种奖励。1994年的税收返还(增值税和消费税返还)占据当年转移支付的70%,很多人都认为这是中央对地方执行分税制的一种妥协,但由于这部分的增长速度要小于财政收入的增速,因而即使是妥协,这部分也会越来越小,另外的大部分将可以由中央政府来自由支配,这时候的转移支付完全可以被用来作为对地方的一种肯定,或是对推行改革造成的损失的省份的一种补偿,因而从这个意义上来说,中央庞大的财政实力保证了自上而下的改革的顺利推行。

  从今天的成就来看,20世纪90年代中期的改革是相对成功的,中国更加积极地融入到全球经济,对外开放进一步拓展,进出口和投资在经济中占有很高的比重,技术进步更加迅速。但是,90年代中期的改革加强了中央与地方政府在经济发展中的作用,触发了地方政府之间的“良性竞争”,但公共财政的平衡职能没有得到很好的发挥,因而城乡差距并没有得到缓解;同时由于初始条件的差异,沿海和内地之间的经济差距还在扩大。增长与平等当然从此也就变成中国经济发展中需要不断来校正平衡的问题。

  ·吴晓波:

  1993年11月14日,中共中央十四届三中全会召开,会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出“整体推进,重点突破”的新改革战略,宣布未来的改革将不只在边缘地带进攻,而且要在国有部门打“攻坚战”。

  在这一战略的引领之下,吴敬琏等人提出的整体配套体制改革方案被接纳,中央政府围绕价格、财政和税收三大主题,实施了一系列的重大变革。其中,最为引人瞩目的是分税制的提出,它对后来的中国经济格局影响最大,同时,也最具有争议性。

  以分税制取代财政大包干制,目的就是改变中央政府在收入分配上的被动局面。在朱镕基和他的幕僚们看来,中央与地方政府的财权和事权必须进行重新的“合理设置”,否则,宏观调控将缺乏坚实基础。如果中央政府在改革中行动迟缓,地方则积极试点和力求扩展,那么,加快改革很容易被理解为自下而上地冲破中央的领导和管理。

  分税制的推行是改革史上一个转折性的事件,它带来的最重要的结果,是中央在经济权力和利益的分配中重新获得主动权。从1995年到朱镕基退任的2004年,中央财政收入平均占国家财政总收入的52%,但财政支出平均只占国家财政总支出的30%。

  在制度原理上,分税制是一项联邦财税制度,世界上大多数市场经济国家均采用不同形式的分税制,然而这一制度在中国却发生“变异”,成了中央实现经济集权的手段。作为分税制的首倡者之一,吴敬琏在晚年对这一制度的实行现状非常不满,在他看来,推行分税制的前提是必须清晰地划分中央与地方的事权和支出分配,然而这两项都被刻意地“回避”了。

  首先是事权不清,特别是中央政府,将公共服务部分的大部分支出转嫁到了县以及县以下的政府头上,以2004年为例,地方财政收入在全国财政总收入中约占45%,但财政支出却约占全国财政总支出的约72%。在中央上收省里的部分税权的同时,地方也上行下效。省里上收地市政府的财政税收,而地市一级就上收县乡财政税收,其结果是,省级以下地方政府的财权只余下不到17%的水平,却要负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。由于“支出责任”的过度分散化,逼得地方政府不得不把自己变成“企业”去赚钱。

  其次是转移支付制度不完善,中央将大部分税收持于手中,却不公开财政支出细目,拒绝建立对话协商机制,应转移到地方的那部分从来不与地方讨论,不接受监督,而是以“项目建设”的方式落实,投资及决策权力集中于国务院的发展改革委员会及各大部委,地方政府毫无话语权,只好在北京设立“驻京办”,出现了所谓“跑部钱进”的恶劣局面。地方一“跑部”,中央的权威当然就至高无上了。

  这两个问题,直白地说就是:地方把大部分的钱交上去了,但要花的钱却越来越多,中央把大部分的钱收上来了,但怎么花却从不跟地方商量。

  在朱镕基的治理下,中国经济在产业结构、国有经济赢利模式、制造业格局、地方财政收入模式以及国民财富分配等方面,均发生了戏剧性的重大转变。这些转变构筑出21世纪中国的基本面貌,直至今日,所有的经济特征仍未跳出朱镕基当年布下的“变革之局”。1994年之后的重新集权是一整套精心设计的关于国家能力建设的制度改革,中央政府重新获得了经济的主导权,并通过灵活的货币、信贷和产业政策,将之牢牢握于手中。

  朱镕基的经济思想很难笼统地用“计划经济”或“市场经济”来定义,事实上,他遭到过来自保守派及自由派两个方面的猛烈夹击。1996年12月,朱镕基观看话剧《商鞅》,当演至商鞅被车裂而死时,他“为剧情所动,潸然泪下”。这是一个很有历史寓意的场景。更准确地说,朱镕基既不是保守派,也不是自由派,他确乎是一位倾力重塑中央权威的经济集权主义者,在中国历史上,堪与之相比较的正是那些才华超众、褒贬不一的集权主义大师们——从商鞅、桑弘羊、刘晏、王安石到宋子文。也许很多年后,人们仍然会为如何评价朱镕基而争论不休。

  来源:财经网

  

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