彭健:进一步完善分税制财政体制的思考

选择字号:   本文共阅读 176 次 更新时间:2014-11-11 07:10:28

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彭健  

   1.坚持分级财政体制的基本改革方向。总体而言,20年的改革探索和运行实践表明,分税制财政体制是与社会主义市场经济发展相适应的一种财政体制安排。分税制财政体制摒弃了按照企业隶属关系划分中央与地方收入的传统办法,以税种为基础来界定中央与地方之间的收入,将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税、公平竞争的地位;调动了各级政府发展经济、开辟财源、增加收入的积极性,财政收入稳定增长机制得以确立;提升了中央财政实力,增强了中央政府的宏观调控能力与政治控制力,建立起保证国家政令统一和维护国家稳定安全的财政体制基础。1994年之前,我国的财政体制始终处于多变的、不稳定的状态之中。财政体制在四十多年里变动了不下十五次,最短的一次仅维持了一年。频繁变换的财政体制,造成了中央与地方之间的不信任以及互相猜疑。而一个市场经济国家的财政体制应该是稳定、规范、公平及透明的分配体制。1994年分税制改革初步达到了这一目的。因此,深化财政体制改革应坚持分级财政体制的基本方向,在合理界定政府与市场边界的基础上,清晰而合理地划分各级政府的事权与支出责任,理顺中央和地方收入划分,进一步完善财政转移支付制度和省以下财政体制,真正实现各级政府财力与事权的基本匹配。

   2.以明晰政府间事权和支出责任划分为深化改革的切人点。清晰、合理、规范的事权与支出责任划分是配置财权与财力的重要依据,也是保证各级政府职责不越位、不缺位、不错位的体制基础。针对目前政府间事权与支出责任划分中的交叉、重叠、错位等问题,应在稳步推进省直管县和乡财县管改革,构建中央、省、市县三级财政架构的基础上,依照外部性、信息处理的复杂性和激励相容等原则,重塑政府间的事权与支出责任架构。在事权划分方面,应将关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调以及确保国家各领域安全的重大事务,集中到中央层面,以加强国家的统一管理,提高全国的公共服务能力和水平;将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共事务作为中央与地方共同事权;将地域信息性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务交给地方,调动和发挥各级地方政府的积极性,更好地满足本地居民的公共服务需求。与事权划分相对应,中央财政主要负责国防、外交、国家安全、实施宏观调控、协调地区间经济和社会事业发展、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目以及中央机关运转和中央直接管理的事业发展等支出项目;省级财政主要负责省域内的公共安全、经济结构调整、国土整治、河流治理、道路规划、省级机关运转以及省级管理的事业发展等支出项目;市、县级财政主要负责辖区范围内的经济社会发展、民生改善以及行政管理等方面的具体支出事宜。而义务教育、社会保障、环境保护和公共卫生等涉及全体国民素质及利益方面的支出为中央、省、市县三级财政共有的职责范围。为保证各项基本公共服务的有效供给,应适当上移事权与支出责任的重心。一方面,适当扩展中央政府的事权与支出责任范围,将养老保险、司法、高等教育、具有显著外部性特征的公共卫生服务、食品药品安全监管、跨区域重大项目的建设和维护等事关全体人民利益的公共服务职能集中到中央层面;另一方面,提高省级政府在基本医疗卫生、医疗保险、基础教育、环境改善与污染治理等方面的支出责任。

   3.进一步理顺中央和地方收入划分,适度提高中央的财政集中度。鉴于我国目前中央财政集中度过低这一现实情况,在全面实行全口径预算管理的基础上,可考虑适度提高中央财政集中度,具体收入划分思路如下:(1)增值税由中央与地方共享收入,改为中央收入并由中央全额负担出口退税。为减少对地方收入的影响,短期内可考虑在不改变中央地方增值税分配格局的情况下,将原地方分享的增值税收入根据人口等客观因素在地区之间重新分配,改变目前按来源地分享增值税的状况;从长期来看,可考虑允许地方开征零售环节销售税,由地方政府根据当地特点自定税目和税率。(2)企业所得税的税源具有较强的流动性,为减少税源流动对地方财政收入的影响,维护企业之间的公平竞争和市场经济的正常秩序,可考虑提高中央政府的企业所得税分享比例。(3)个人所得税具有收入分配性质,可考虑由中央、地方比例分成制改为中央、地方按核定税基分享制,地方按固定比例征税,中央按超额累进办法征税。(4)为解决证券交易印花税的税基分布在全国而只由个别地区分享所引发的不公平,可考虑将证券交易印花税划为中央税。(5)房产税流动性弱,地方政府具有信息优势和征管优势,适宜划为地方收入。(6)为支持中西部地区的发展,可以将资源税继续留给地方,但最好留在省本级,以免出现资源分布不均衡带来的财力分配不均衡。(7)对于环境保护税、社会保障税等拟开征的新税种,可将其作为共享税,并在收入划分上以中央为主。

   4.健全转移支付制度,着力推进基本公共服务均等化。随着事权和支出责任重心的上移和中央财政集中度的提高,需要对现行转移支付体系做相应调整与规范。针对我国的现实国情,转移支付的政策目标主要应定位于均衡地区间财力差距,推进基本公共服务均等化。为有效实现上述政策目标,需要不断优化转移支付结构,扩大一般转移支付规模,逐步减少和归并专项转移支付,增加转移支付的透明度和稳定性。首先,提高一般性转移支付比重,更好地发挥转移支付弥补横向财政失衡的作用。进一步完善一般性转移支付制度框架,增加一般性转移支付规模,提高其资金来源的确定性,优化资金分配方式,积极运用公式法和因素法合理分配一般性转移支付资金。在明确基本公共服务均等化短期、中期和长期目标的基础上,针对不同时期的政策目标,选择切实可行的转移支付完善路径。当前阶段,应加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的一般性转移支付力度,优先弥补禁止和限制开发区域的收支缺口,以维护社会稳定、加强民族团结,切实推进主体功能区建设。其次,完善专项转移支付制度。根据政府间事权与支出责任划分,对专项转移支付进行分类清理、整合和规范,大幅度压缩专项转移支付项目,减少专项转移支付规模。合理设定专项转移支付进入门槛和准入机制,并根据经济社会发展及时调整。全面清理名不副实和已经过时的项目,严格控制引导类、救济类和应急类项目,逐步取消竞争性领域的专项转移支付项目。对保留的专项转移支付项目进行甄别,归并重复交叉的项目。减少中央对地方事权和支出项目的干预,将现行对地方支出责任范围内实施的专项转移支付调整并入一般性转移支付。各项专项转移支付资金分配程序应公开、透明,涉及民生的专项转移支付项目应直接面对最终受益人。最后,在推进相关改革的基础上,逐步健全转移支付法律法规制度。通过法律法规明确转移支付的政策目标、资金来源、分配程序与标准,确保转移支付运行框架的合法性和规范性,保障转移支付的政策实施效果。

   5.完善省以下财政体制,充分发挥省级财政的调节能力。第一,健全县级基本财力保障机制。财政部于2010年在全国范围内部署推进县级基本财力保障机制建设。至2012年年底,基本实现了最初设定的政策目标,县级政府财力水平明显提高、提供基本公共服务的能力显著增强,取得阶段性成效。为进一步巩固保障成果,使县级财政真正迈人良性运行的轨道,还应通过强化省级政府的属地管理责任,完善县级财政良性运行的制度保障,建立县级基本财力保障机制绩效评价体系等措施,构建责任明确、动态保障、注重绩效、公开透明的长效机制,不断提高县级政府财力保障水平,使县级政府财力与其基本支出责任动态匹配,真正使改革成果惠及基层民众。第二,以房产税、城市维护建设税和资源税改革为突破口,加快地方税主体税种建设,为地方经济发展提供稳定、持续的财力支持。一是在重庆、上海房产税改革试点的基础上,加快房产税立法和改革步伐,有效整合现有房地产相关税种,逐步将耕地占用税、城镇土地使用税等相关税种并人房产税,以房产的评估价值为计税依据按年计征,赋予地方政府根据本地经济发展情况制定差别税率的权利,逐步将其打造为地方政府的支柱财源;二是适应城镇化的进程,扩大城市维护建设税的计税范围,提高其在地方税收收入中的比重;三是适时推进资源税改革,在促进资源合理开发、节约使用的同时,可望将其打造为中西部地区的地方主体税种。第三,健全省以下转移支付制度。与省直管县和乡财县管改革相配套,可选择省、县两级财政为省以下转移支付实施的主体,建立省对县的转移支付制度,转移支付数额由省直接测算到县。按照中央对省的转移支付制度设计,对目前各地区较为繁杂的省以下转移支付形式进行梳理,构建以一般性转移支付、专项转移支付和横向转移支付为基本架构的省以下转移支付体系。一般性转移支付着力于实现省域内基本公共服务的均等化;专项转移支付侧重于体现省级政府的特定政策目标;横向转移支付主要在解决具有外部性特征的生态保护和环境污染问题等方面发挥特定作用。通过构建规范合理的省域内转移支付机制,实现省以下各级政府间基本财力的均衡。

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本文责编:郑雷
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文章来源:财经问题研究

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