张天潘:官商合体的政治经济逻辑

选择字号:   本文共阅读 204 次 更新时间:2013-04-23 21:00:19

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张天潘  

  

  近日来,被誉为“中国最美小城”的湖南凤凰古城由于变免票为“148元通票制”,被舆论推上了风口浪尖。还有已有1300多年历史、埋有玄奘法师灵骨的西安古寺兴教寺,日前传出“面临大规模拆迁”,消息一出就引起舆论的热切关注。

  这两个事件的发生,如果放置在改革开放的三十多年里,其实只是一个司空见惯的城市发展的小案例,相同的事件几乎是层出不穷的,比如追溯到开封、大同、太原等的古城改建,无一不引发争议。但如果将之结合起来再细细分析,可以发现,它们是观察中国地方文化城市发展的极佳样本,它们之间也有着不同发展模式。通过分析它们可以更好地了解到中国城市发展中,政治权力与资本是如何结合,如何运作的,又带来哪些影响。只有了解了其中运作的政治经济逻辑,才能更好理解为何屡屡有罔顾民愿甚至引起民怨的“官商合谋”“与民争利”的事件发生。

  

  文化旅游城市发展的三种模式

  

  近些年引发争议的,围绕着开发城市文化遗产、新城建设与旅游创收、带动经济发展结合的城市,以政府介入程度为考察标准,笔者认为主要可以归纳为三个模式。

  一是以开封、大同这类的以政府主导的城市改造模式。去年,河南开封拟将该市老城区改造成近20平方公里的旅游区,重现北宋“汴京”。这个项目仅拆迁费用就需1000亿元,而开封市的财政收入不到50亿元,这被称为“一场豪赌”。对此,开封方面解释资金来源,采用的是政府补贴、企业投资、银行贷款相结合的形式。

  而大同更为具有典型性。在市长耿彦波的主持下,雷厉风行地修路、种树、拆迁、造城,一时间古城复兴工程遍地开花,坊间因此赋予耿为“造城市长”。5年时间,耿彦波一直在为大同古城改建筹集基金,将摊子铺得很大。但与此同时,因城市改造计划拆迁量庞大,有人担忧他一走,工程就要烂尾,因此今年2月份时他被突然调离,引发众多市民的悲伤和不满,并签字请愿要求留住市长。

  二是官商结合、政府参股的“凤凰模式”。对于一些经济欠发达地区的景点,在原来籍籍无名之时,由于缺乏资金和营销手段,很多地方都是把景区打包出让给私人资本,然后在外来的私人资本运作下发展起来的。凤凰就是这种模式的典型,被外界称为“凤凰模式”。2001年年底,凤凰县政府将凤凰古城、南方长城等该县八大景点经营权转让给黄龙洞投资股份有限公司,转让费8 .33亿元。据悉,凤凰古城由景区管理方和凤凰县政府各占51%和49%的股份,政府以土地入股。从2001年至今,凤凰古城以“坐火箭”的速度,由一个萧条的偏僻小城,成功跻身为国内热门旅游城市。

  三是亦官亦商,政府搭平台以公司化运营的西安“曲江模式”。西安现在已经与“曲江”二字密不可分了。大唐芙蓉园、大雁塔景区、唐大慈恩寺遗址公园、唐城墙遗址公园等景区,都同属于曲江文旅的旗下资产,“如今,只要是有重大历史遗存的项目,市政府都会交给曲江去做”(段先念语)。作为西安当地最大的旅游集团,曲江文旅是在西安曲江新区管委会领导下,由西安曲江文化产业投资(集团)有限公司于2004年7月投资设立的大型文化旅游企业集团。曲江新区管委会党工委书记、陕西省文化投资控股集团董事长段先念,同时还是西安市副市长。

  在西安的这种“文化苦旅”中,曲江不仅把资金“空手道”运用得出神入化,也把城市运营手段,发挥到了极致。整个大明宫遗址公园,政府将不投资一分钱。同时还独创了城市运营的“倒叙法”。把以往的城市经营思路“反其道而行之”,不指望土地出让金到位后,再去建设城市公共设施,而是先举债投入,再卖地回收资金。潜在的巨大利益,让众多地产商争先恐后地垫出巨额资金,来进行公园拆迁和基础设施建设。而作为补偿,地产商将按贡献大小,以拆迁成本价获得一块土地。“文化+旅游+地产”模式托起了大雁塔景区所在的曲江新区,让政府金库充裕,然后这种模式被大面积移植,法门寺、骊山华清池、大明宫还有城内的古城墙环周等。但这些手法在陕西省委党校钟卫国教授看来,曲江是在用文化粉饰地产。其内在规则是:圈地→文化艺术炒作→全球招标搞规划→贷款→基础建设→招商引资→地价成倍甚至数量级翻番→出让土地获得资金→炒文化概念、建主题公园→土地再次升值。

  这三种模式各有优劣,第一种模式见效快,强力推行下,三年五年或就可出现一些成果,但风险大,主政者色彩太浓,一旦官员变动,工程很容易成为烂摊子,而且很容易将地方政府拖入财政赤字的巨坑里。凤凰模式是目前国内通行的做法,优点是政府基本上都是旱涝保收,而且还不用怎么出力,但也相当于贱卖公共资产。而且在投资者将城市或景区做成功后,政府则经常会眼红反悔,最后发生了收门票、门票涨价等,或者干脆违约排挤驱赶投资者。曲江模式相对来说地方政府超脱一点,但又牢牢把握着局面的发展,进可攻退可守。不过这种模式相对市场化程度高一些,对于下属机构的设置以及打通体制的限制方面,要下很大的功夫,一旦这个前提实现了,后面几乎一马平川,政府就等着数票子。但其问题就在于这种亦官亦商的身份,很容易就成为一个庞然大物,垄断了整个开发市场,成为政府捞金机器。

  

  城市发展背后的政治经济学

  

  中国经济高速增长的主要原因,在《中国的经济制度》中,著名经济学家张五常归结为激烈的“以行政力为主导的县域经济竞争制度”,他还以“负地价”解释了县域经济竞争中招商引资价格倒挂现象(这一点曲江模式体现得尤为明显)。也正是在这种竞争体制下,众多的“×× 模式”源源不断地被造出,形成了一门独特的中国式政治经济学。

  在中国这片土地上,以地名为前缀的×× 模式几乎随地可见,比如“晋江模式”、“苏南模式”、“温州模式”、“鄂尔多斯模式”,还有本文所关注的“曲江模式”、“凤凰模式”等等。这种繁多的模式背后,其政治经济逻辑是一样的,最大限度地实现政治与经济的高度亲密结合,权力与资本合体,权钱一体化,玩“空手套白狼”的游戏。然后对于主政一方的官员来说,即实现G D P的增长同时获取仕途发展,名利双收,对于商业资本投资者来说,有政府的积极保驾护航,一本万利甚至无本万利地赚了个盆满钵满,再美不过了。

  对一个有一定文化积淀的城市来说,如何走出脏乱差的无序化发展、实现城市的特色化,并且以此来实现经济上的创收,呈现出中国官方主流话语中的那种“国际大都市”、“历史文化名城”、“旅游胜地”等目标,确实需要一些大手笔与肯干事的地方官员。但这样的大手笔,必须要使用各种强力强势推进,此时就会暴露出很多问题,招致批评,也正是如此,“红顶商人”、“城市运营商”西安副市长段先念、大同的“造城市长”耿彦波等才屡屡处于风口浪尖,在收获了认同之余,也有很多的指责。但是这样的官员还是受欢迎的,这一点从这些官员都能够不断地得到提升和重用可见一斑。当下中国政治的评价和晋升体系,虽然现在一直在强调淡化唯G D P论的色彩,要加强经济发展的文化含量等,文化与文化产业的发展也被提升了一个全新的高度,但本质上还是很看重G D P的发展,当然如果这种G D P披上了文化建设的外衣,就更标致了。由此也在不断地暗示或刺激着官员们在推动这样的“大手笔”之举,有条件的就地取材,没有条件的就绞尽脑汁创造条件,这一点在各地的故里之争之上体现得尤为明显。

  仔细观察还可以发现,尽管各地呈现出多种模式,可在发展文化产业的大纛下,实际上运行的还是老一套的围绕土地在做文章。这种土地文章,不再以简单的买地卖地形式呈现,而是打着文化建设与保护的旗子。最后的结果就是文化方面确实有所改善,但最终更大的收益是在文化掩盖之下土地增值带来的高额地产收益,文化只是为地产走T台的靓丽模特而已。而且不管是政府主导,还是政府委托下属机构,抑或政府参股,本质上都是政府公司化的一个表现,是政府深度介入到资本市场,与资本连襟翩翩起舞的体现。如此往往最终会结成利益联盟,官商成为共同体,发展到最后难以自制或控制,反噬发展的红利,侵害到公众与社会的利益。整个过程体现的是官商媾和体制下的发展逻辑,民众(特别是这个过程中与政府相对的利益相关者)往往成为被遮蔽的群体。

  

  民众的缺位与博弈渠道缺失

  

  这种发展逻辑受到越来越多的质疑,但是从实际的角度来说,要彻底摒弃这些模式,在现实中却没有多大的可操作性和可能性。从建设性的角度来说,这些发展模式都是寄托在国情之下的权宜之策,没有办法的最好办法。

  因此,在各种看得见的成绩面前,官方几乎总会是理直气壮地宣布这是一个成功的“模式”。对于普通的市民来说,也很有可能因为外在直观感受而认同这种发展理念,比如在外界批评“曲江模式”时就有很多西安的朋友说到:十年前这里还是一片破破烂烂,现在看着赏心悦目、景色宜人,是现在西安为数不多可以拿得出手的地方,带着外地朋友来参观挺自豪的,环境好了,公共绿地多了。

  但这样的算账法其实挺糊涂的,一个免费的5A景区、大片的免费公园,对于手拥大片高价地盘的政府或开发商来说,这仅仅是出让微不足道的蝇头小利以堵住民众之口罢了,但一些民众似乎就被这样的外在陶醉了,这华丽的景观背后是高昂的房价、是大笔大笔的资金流入到开发商与政府的手里,而这些资金的源头,正是来自广大的民众。这反映了民众很多时候有着最朴实的愿望,即希望自己生活的城市更大更美更好,对城市化有着强烈的诉求与愿望。但也正是这种诉求和愿望,在源源不断地给予官商合体、权钱一体化正当性和合理性的支撑,然后官商形成一个强大的以资本为纽带的利益互利关系,而一旦有某些个体在对此进行抗争的时候,会被集体视为破坏者,成为阻碍城市发展的罪人一般。

  这一点却经常是官方在回应外界批评时几乎都没有涉及到的,官方更多的是强调当时的不易与现状的成绩,却总是找到“人”的影子,忽略作为主体的民众在整个过程中的参与权利,民众争取自身权益的博弈渠道缺失,一直无法参与到这种城市发展之中,只能成为被裹挟前行的被动者,或者旁观者,甚至是无助的受害者,一旦遭遇了利益损害的事件与政策,基本没有渠道最快地反映出他们的意见。这种主体的缺位,在西安兴教寺拆迁事件中,体现为寺庙的僧侣等主人,却没有任何说话的权利,甚至他们连退出申遗的权利都难以实现(一位文物部门的领导告诉记者:申遗已不是个别单位、地方政府的事情),只能求助了社会舆论。反映在凤凰古城收门票事件上,就是当地民众(农家船工、商户、客栈老板等)只能是聚众抗议,促成一个类似的群体性事件才能得以关注和解决。这一点应该引起所有决策者与地方政府的管理者的注意。

  更进一步,如果把凤凰古城整个事件放到当下中国政治生态环境中考察,完全可以当做一个中国地方政府决策失当的经典案例,比如罔顾民众利益有与民争利的嫌疑、未经合理合法程序作出决策引发民怨沸腾乃至走上街头,而且在事后的处理上也很简单被动…..因此,归结到最后,无论城市如何发展、发展到什么程度,都不能让当下政治经济逻辑遮蔽民众基本权利,最重要的是要做到民众能够参与到这个城市化的进程中,让民众有更多的博弈渠道,以使得在这样的发展中一旦权益受到侵害的时候,有充分的权利与能力去维护自身的权益,建设一个真正以人为本的城市。

  来源: 南都网

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