沈荣华:大部门制改革下一步怎么走

选择字号:   本文共阅读 263 次 更新时间:2013-03-05 21:19:42

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沈荣华  

  

  我国自2008年启动大部门制改革以来,取得了很大成效,也存在一些问题。在新的起点上,党的十八大报告提出要“稳步推进大部门制改革”,这就明确了继续推进改革的部署和要求。落实这一决策部署,需要总结实践经验,做好方案设计和实施“路线图”,明确大部门制改革下一步怎么改。本文就此进行初步探讨,提出可重点从三个方面推进。

  在条件成熟领域进行机构整合

  从我国转型时期的特点出发,进一步推进大部门制改革,应按照十八大的决策部署,以转变政府职能为核心,统筹考虑,突出重点,循序渐进。那么,下一步改革的重点是什么?怎么改?我们认为,应当以政府换届进行集中改革为契机,综合考虑问题突出、客观需要、共识凝聚、条件具备等要素,抓住那些条件成熟的领域进行机构整合,成熟几个改几个,而不是急于求成,毕其功于一役。具体来说,一是对一些分设过细、职能交叉、矛盾突出的机构,可在职能归类基础上综合设置。例如,在交通、文化、市场监管等领域,改革条件比较成熟,或可作为推行大部门制的选择。二是对职能过宽、权限过大的部门,可适当分解,将有关内设机构与其他部门重组,以保持各部门规模适度和结构平衡。三是对经济社会发展迫切需要的机构,如现代社会服务、能源、海洋事业等机构,可优先考虑。四是对一些职能重叠的党政机构,可借鉴纪委监察、对外宣传等党政机构综合设置的方式,采取“一个机构两块牌子”或者合署办公等形式,统筹考虑机构设置。

  

  加快部门内部结构调整优化

  

  大部门制改革不是简单的机构合并,不仅要对职能相同相近的机构采取整合设置,而且还要按大部门的定位和职能,对内部机构进行调整,建立新的治理结构和运行机制,这样才能充分发挥大部门制“1+1>2”的功能作用。2008年大部门制改革出现的一个“短板”,就是机构归并之后,缺乏对内设机构的梳理重组,有的新组部门像是一个“松散联合体”。例如,部门原有的内设机构大多原封未动,缺乏有机整合,部内机构职责重复的现象十分普遍;有的部门合并后转为部管局,仍各干各的,一些部管局的决策没有提到大部层面统筹协调,只是制定规章时通过一下部,内部关系磨合还有很长的路;部门内部的决策与执行分开,迄今尚未找到一种合理可行模式,对是否分、如何分等问题仍有很大争议。其原因,既与理论准备不够有关,也有缺乏实施细则、组织不到位的因素。如何强化部门内部调整,建立分工合理、协调统一的治理构架,已成为改革中亟待解决的一大难题。

  大部门制改革的一个核心内涵,是实行决策与执行相对分开。从国际经验看,政府内决策与执行分开大致有三种模式:一是英国、瑞典、新加坡等国的做法,内阁部门分设政策局和执行局,执行局专司政策执行,相对独立,形式多样;二是德法等国的做法,内阁部门内的机构主要为职能司局,同时下设或归口管理一些相对独立的执行机构,专门负责某方面的政策执行;三是日本的做法,内阁部门设职能司局,并设相对独立的厅和独立行政法人,承担某方面政策执行。从我国情况看,政府组成部门内设机构的主体是职能司局,负责制定政策和监督执行,执行则主要在地方,这与国外中央政府的职能主要靠自己履行有所不同,因此在我国政府部门内不必像英国那样分设决策与执行机构,但可在某些方面设立专门的执行机构,部分实行决策与执行分开,或许是一个比较可行的路子。

  下一步大部门制改革,无论是已有部门,还是新组部门,都可在探索决策与执行相对分开、优化内部结构上下功夫。一方面要决策权上移,重大事项要拿到大部门层面决策,也可设部级专业决策委员会辅助决策,强化大部门集中统一决策的功能,部门内设职能司局,职责相重的可综合设置,实行“大司局制”,侧重政策制定和监督执行。另一方面执行权要下移,主要由专门执行机构行使,可考虑使部管局侧重政策执行,相对独立,具有专门的管理权、执行权、许可权;一些主要承担执行性、监管性、服务性的部门内设机构,可作为专门的执行局,专事某方面的执行事务;一些部门直属事业单位,可定位为独立法人,承担技术、研究、服务等职能。通过上述内部调整,加快建立决策与执行适度分开的治理结构和运行机制,充分发挥大部门制的功能作用。在地方层面,省级以下的政府部门,职能定位主要在执行执法,可不必再细分决策与执行机构。

  

  理顺部门间的结构关系

  

  现代政府由精干大部组成,同时还设有各种执行机构、决策辅助机构、独立机构等。我国的政府机构体系包括组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位等序列。实行大部门制改革,不仅涉及机构整合,而且也要对政府各类机构进行重新定位和关系调整。2008年的大部门制改革,在职能转变、整合机构、明确职责等方面,取得明显成效,集中解决了一批突出问题和矛盾,但对如何理顺部门间关系,特别是按照决策权、执行权和监督权既相对分离又相互协调的要求,建立新的权力结构和运行机制,则关注不够,尚未取得实质性的进展,可以说还没“破题”。调研中可发现,有的政府部门,乃至有的部门内设机构,仍然集决策权、执行权和监督权于一身,造成权力过于集中、难以监督制约、部门权力利益化等问题;有的综合部门既管宏观规划又管具体执行、审批、监管,一定程度上替代了行业部门的执行权和监管权,而有的行业部门却“有职责无手段”,在产业规划、投资、许可等方面缺乏相应权限,对于这种权责不一现象,各界反映较大;有的机构类型不同,但在职能、权限、设置等方面区别不大,没有体现各自的特点,有的部门政事不分,事业单位承担行政职能或行政机构承担事业职能。

  下一步大部门制改革,要更加关注理顺部门间关系,并提上改革的日程,按照决策集中化、执行专门化、监督独立化的思路,加快推进配套改革,力争有所突破。可供选择的路径有:在机构设置上,政府组成部门采取综合设置,向“宽职能少机构”的大部门制过渡;其他类型机构一般采取专业设置,如直属机构专门管理某项事务,办事机构专门办理某方面事务。在权限配置上,决策权与执行权可相对分离,政府组成部门在相关领域集中行使决策权,避免政出多门;其他类型机构在与组成部门职能相重的领域,主要行使执行权、监管权。在组成部门间关系上,应着重解决有的综合部门权力过于集中问题,例如将综合部门涉及行业管理的权限划转相关部门,确保责权一致。在政事关系上,应按照政事分开的要求,对现有机构进行梳理归类,使主要承担行政职能的事业单位转为行政机构,主要承担公益职能的行政机构转为事业单位。在上述调整的基础上,按照大部门制下各类机构的新定位,清晰界定部门之间的职责分工,需多个部门共同管理的事项,要明确牵头主管部门,分清主次责任,健全部门间协调配合机制。

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文章来源:学习时报

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