沈荣华 鹿斌:我国地方服务型政府的建构与调整

选择字号:   本文共阅读 914 次 更新时间:2015-01-07 21:37

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沈荣华   鹿斌  

摘要:服务型政府建构是我国行政体制改革的目标之一。地方服务型政府建设丰富多彩,构成改革的重要组成部分。地方政府的公共服务在探索中不断提升,然而,不足与问题同时存在。当务之急是审视现有的服务举措,分析其共性问题,并对现有的建构进行调整。本文以为,地方服务型政府建构的调整必须是结构性的,从宏观、中观、微观多层次推进是调整的必由之路。
关键词:地方,服务型政府,建构,调整
基金项目:本文为国家社科基金重大招标课题《地方服务型政府建构路径与对策》(批准号:09&ZD063)的阶段性成果;北京大学、复旦大学、吉林大学“国家治理协同创新中心”研究成果。
一切政治现象首先源自地方,地方是国家繁荣发展的基地。对于我国这样超大型的国家而言,地方服务型政府的建构与调整具有重要意义。党的十八大报告要求“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。①这是对全国地方服务型政府建设的结构性要求,是指导地方服务型政府建设的方向性规定。

一、地方服务型政府探索实践

政府服务是政府的题中应有之义,并非是一个从无到有的创新概念。从本质上讲,政府就是为服务民众而协调社会,为服务社会而解决问题,政府如果没有服务内涵,实际上就失去了存在的必要,甚至会变成“利维坦”式的怪物。作为社会主义国家的政府,更应该从内而外地履行服务职能。我国地方政府从计划经济转向市场经济进程中,种种成就都说明了政府服务的努力。当然,也存在种种矛盾与冲突,由此,突出了服务型政府建构调整的必要,这是应对现实、顺应时代的现实性与战略性使命。

我国服务型政府的官方命题,由2004年温家宝在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业典礼上正式提出,从此掀起了建设地方服务型政府的热潮。各地政府纷纷行动起来,各显神通、丰富多彩、轰轰烈烈,形成了服务形式多元、服务内容丰富、服务热情高涨的局面,并在实践上表现为四类模型。

第一,工具理性类型。“公共服务就其根本原因而言是一个政治工具”②,地方服务型政府的实践尝试以重视工具与形式为主要表现,其价值选择内含于工具运用之中。其中有主动式,如行政服务中心、服务承诺制、公示制度等,这些主动创新举措构成地方服务型政府建设的突出亮点;有互动式,如政务微信与微博、人民论坛、政务信箱等,主要借助网络平台与网络技术等现代通讯工具,扩展政府与民众的沟通渠道,从而构成地方服务型政府价值互动的直接展现;还有传统式,如信访、投诉电话等形式,这些了解基层、接近民意的途径,也构成了地方民众监督政府的重要渠道,在地方服务型政府的建构中发挥着重要作用。

第二,功能理性类型。如果说,工具理性中的机制创新、方法创新和形式创新是地方服务型政府建构的外在表现,那么,功能理性是实现机制持续良性运行、确保工具理性正常发挥的内在质的保证。功能理性是指明晰的功能划分与完善的功能支撑。深圳、顺德、随州等地的改革具有深刻意义。深圳的“行政三分”虽然没有继续推行下去,但是,将行政管理职能分成决策、执行和监督三部分,并试图以三者的相辅相成、相互制约、相互协调来突破集中与集权弊端,其意义是非同凡响的;顺德以梳理党政结构为突破口,重新整合我们党的功能与政府的功能,不仅具有基层实际的应对性,而且具有创新的勇敢性,一定程度缓解了党政交叉、功能重叠的体制性困境;随州的部门精简,开创了当时我国地方政府大部制改革的先河。除此之外,不少地方政府都不同形式地推进地方政府服务功能的回归。

第三,依据理性类型。这是为地方政府机制性变革与功能理性成果巩固化、秩序化,实现改革的依据跟进与制度完善的实践尝试。“法律并不是为了法律自身而制定的,而是通过法律的执行成为社会的约束,使国家的各个部分各得其所、各尽其职”③。各地改革实践反复证明,没有法律依据的改革,很容易异化与夭折。南京市人民政府颁布《关于推进服务型政府建设的实施意见》(2003)、吉林省人民政府颁布《关于加强服务型政府机关建设的意见》(2005)、深圳市颁布《深圳市行政服务管理规定》(2010)、湖南省政府颁布《湖南省政府服务规定》(2011)都为我国地方政府改革提供依据理性的样本。这些地方性法规与地方政府规章虽然还没有上升到国家意志,但在地方服务型政府建构中提供了切实可行的依据。这些规范涉及到地方政府的服务属性、服务职能、服务范围、服务职责、服务程序等,从而使地方政府在一定的条文下,明白自己该服务什么、不该服务什么、怎么服务、服务到什么程度,并进一步为确保地方政府服务定位不错位、服务到位不失位、服务正位不越位提供前瞻性、探索性的依据,为进一步推进地方服务型政府制度化、法治化填补了理性的平台。

第四,主观意志性类型。即地方服务型政府建构中,主要领导人的主观意志突出,个人色彩浓重。这与前述三类不同,却又与前三类有着不同程度的交叉与连接,构成我国地方服务型政府建构的现实。由于历史的惯性,我国地方领导人尤其是一把手相对拥有很大的权力,其他领导人往往只是配角。由于我国的发展基本呈现赶超型特点,快速、超常规成为政府强势的基本密码,自上而下的行政推动成为政府主宰的主流策略,导致地方服务型政府建设主要表现为地方主要领导人主导的现状,他们通过行政指令、凭借个人魅力,影响着地方政府整体功能的发挥。他们的价值导向是地方利益最大化,这就是他们在中央与地方之间、制度刚性与制度弹性之间寻求生长空间的动力源,并在“因地制宜”、“从实际出发”的进程中,将超常规的自主性行为嵌入地方服务型政府建构的策略中,从而“经意”与“不经意”地增加了主观意志性与超越制度的大胆性。

上述四种类型各具特色。工具理性类侧重于机制创新,功能理性类侧重于一定程度的体制创新,依据理性类侧重于法理性尝试,主观意志性类侧重于传统惯性的沿用,并构成我国改革特定阶段的一种较为普遍现象,需要下大力气去破解。上述四种服务型政府类型在实践中相互交叉、相互耦合,始终处于变动之中,很难将实践建设中的地方服务型政府一一对号入座。

二、地方服务型政府建构的成就

在各地实践中,地方服务型政府建构既有弥足珍贵的成功探索,也有令人担忧的过犹不及。当然,成绩是主流,主要表现在以下四个方面。

第一,由被动适应转向主动创新。以往地方政府改革的动力往往源于下级服从上级、地方服从中央,源于GDP为核心的同比数据,源于以地方局部硬件变化的比拼。但是,随着改革的深化,迫使地方政府真切认识到民生无小事的道理,并日益认识到自上而下的管制型、全能式的政府模式已经越来越不适应现实需要。事实上,有些地方政府家长式作风以及个人权威主义,已经产生了严重的负面效应,忽视公众感知的行为取向导致日益严重的群体性事件,不得不把更多的精力转向为公众提供更多、更优质的公共服务上来。我们党十六届三中全会第一次提出建设服务型政府的目标,我们党十八届三中全会从切实转变政府职能、深化行政体制改革、创新行政管理方式、建设法治型的角度,再次将建设服务型政府提到了一个新的高度。建构服务型政府不仅是一个出现频率最多的概念之一,还从过去学界的呼吁倒逼政府行为,开始从被动适应转变为积极主动创新,各地政府为不断满足民众对公共服务的需求而努力。以行政服务中心的发展为例。从构建一个平台,到逐步以自身行为改变政府形象,乃至推动政府职能有效整合。尽管各地形式不同,但是,在为民众提供全方位、快捷式服务的流程中,竟高度一致地表现为主动、公开、透明、热情。尤其是各地行政服务中心窗口之间的协同活跃,引发了部门之间的大部制探索,一定程度填补了原来政府部门之间的缝隙,展现出整体性、便捷性、连贯性、统一性特点,有效实现了公共服务的增量与优化。

第二,由理念诠释转向具体实践。服务型政府源自西方20世纪80年代以来新公共管理与新公共服务理论。其实,我们党早就把全心全意为人民服务视为政治宗旨与执政理念。当下,在改革推动下,地方政府已经从理念诠释转向具体行动。政府理念转变就是将服务的基本价值内化为政府官员头脑中的思想,这不是一件朝夕之间就能办成的事,需要一个长期普及与深入人心的过程;政府理念转变就是要将自身角色实现从管理者向服务者的身份转型,并在具体环节与节点上寻找突破口,逐步变成可操作的机制与流程,进而演化成公务员的基本职责与考核标准;政府理念转变就是要将服务理念外化为体制与机制,并将公示制、承诺制、督查制、考核制、淘汰制与服务具体化、规范化相连,将行风评议、个人述职、行政问责等环节视为唤起公务员深入基层、深入群众、了解实际、服务民众的制度推力。从实际来看,地方政府在服务型政府建构过程表现出来的丰富多彩格局,说明地方政府的创新行动仍然停留在机制创新层面,没有突破工具性的实用主义特征。如何推动服务型政府建构向纵深发展,“既是我国深化行政体制改革的根本方向,也是深化行政体制改革的核心和重点。”④

第三,由形式更新转向内涵创新。地方政府在公共服务供给过程中经历了一个由表及里、由外而内的过程。一般来说,各地构建服务型政府一开始都更多注重外在形式。由于任职短暂以及普遍的追赶,地方政府更加愿意短、平、快地出成绩,更愿意从容易被人感知的外部运作上入手。如市长热线开通,各级领导的电话号码公布于报端,然而,却忽视了民众的内心感知,忽视与市民对话的质量。万人评议更多注重了参与人数与覆盖面,却忽视了公众参与的规律。显然,建构服务型政府需要付出学习成本,学习的逻辑通常是由易到难,因而,简单而直接的形式更容易成为人们的首选。但是,随着改革逐渐进入“深水区”,外部环境日趋成熟,公众日趋理性,社会日趋进步,对政府服务的表层“零敲碎打”越来越不能满足民众的需求,服务型政府的内涵价值与质量要求越来越被提上议事日程。由形式更新转向内涵创新就成为必然趋势,否则,就会落入形式主义窠臼,服务型政府也只是空有其表。越来越多的地方政府日益认识到,依然停留在形式化的阶段是一件劳民伤财的事情。因此,各地服务型政府的建设开始认真设置服务标准、服务责任,开始从内生的价值上重新审视公共服务的形式,强调公正公平的价值彰显,实现服务目标理性化、服务方法规范化、服务环节程序化,服务内容优质化,服务考核公开化。

第四,由主观服务转向客观担待。所谓主观服务是指习惯性地以自我为核心,出于主观意志与主观判断,单向性地输送服务形式,单方面地确定服务内容,单一性地规定服务标准,结果往往表现为“自以为是、自我欣赏、自娱自乐”,公民只是被动接受服务的对象。其实,地方政府服务的真谛是以民为本与实事求是。政府如果只强调自己供给了什么,不在乎公民真正需要什么,只强调自己的真诚程度,忽视了民众的困难程度,那么,即使地方政府提供了服务,民众也不一定见情,不一定会满意,由此导致公共服务供给与需求之间的错位与失衡。这种重给付轻回应、重主观轻客观的单向性服务模式,完全有悖于服务型政府本质。所谓客观担待是指以民众的实际需求为出发点,以资源的现实存量状况为基点,通过与民众互动,了解与辨识民众需求的局部与整体之分、明确与掌握民众困难的眼前与长远之别,来制定公共服务政策、采取公共服务形式、安排公共服务内容。这样的客观担待必然“接近地气”、“贴近民心”,必然获得民众的认同与回应。地方政府从主观服务转向客观担待的转变,是检验究竟以政府为本位还是以民众为本的分水岭。要实现这种转变,需要纠正封闭式的政府工作方式,克服自以为是的思维方式,摆脱主观性的领导方式,杜绝强制性管理方式,在完善政民互动、长效互信基础上,配套民众参与机制与监督服务机制。可见,地方政府的客观担待是反应民意、关注民生、符合民心的措施配套与制度建构。

三、地方服务型政府建构的不足

在地方服务型政府建构中,问题与不足同时存在,主要表现在以下四个方面。

第一,地方服务型政府构建中的形式主义倾向。就是服务无心,目标模糊,说得多、做得少,有诚意、成效少。他们本末倒置误解服务,认为是为了社会稳定而提供服务。一些地方政府只惦念着“一票否决制”,他们出于政绩考虑而满足公众要求,为了避免批评而解决民众困难,出于息事宁人而提供服务,认为“水平就是摆平”;他们不明实际,不辩社会不稳定的原因,简单地为稳定而稳定,认为“稳定就是搞定”;他们以“乌纱帽”为重,往往将关注民生视为自身政治升迁的敲门砖,由此形成地方政府竞相承诺,构成隐性竞争,导致服务秩序失范,从而使服务型政府变成又一轮政治竞标赛。“人民是我们的力量,没有人民,我们的各项宣言就无法实现”⑤,空有“人本”理念,天天高喊“为人民服务”口号,并不等于将服务真正落实到实处。政府的服务不是取决于领导人的“良心”与“觉悟”,不是“贤人政治”之道,更不是个人恩赐。如果颠倒了服务与稳定的关系,误解了服务与政绩的关系,那么,政府即使提供了服务,充其量只是某些领导人急功近利、得过且过的扭曲心态,完全有悖于服务型政府建构的价值。

第二,地方服务型政府建构中的疲软主义倾向。就是服务无能,有心无力。历史与现实反复证明,政府不是全能的,政府的服务也不是全能的。但是,不少地方政府似乎仍然沉浸在陈旧的思维定势之中,他们希望将所有的服务都包揽下来,他们完全没有意识到社会组织这支沉寂已久的力量,已经越来越多地参与到对社会、对民众、对公共生活的服务中去。如果地方政府空有公共服务之心,空有大包大揽之志,却不能真正站在广大民众切身利益的立场上,不能将蕴藏着巨大能量的社会组织吸引到公共服务中来,就无法在服务型政府构建过程中赢得民众的支持和回应,就很可能造成地方政府耗费了大量人力、物力、财力,最后只落得“吃力不讨好”的结局。一厢情愿不等于服务,满腔热情也不一定就能服务好。不少地方政府不能正确理解服务型政府的制度内涵,面对事物的千头万绪,不知从何下手,恨不得将什么内容都往服务型政府的“筐”里装。实际上,是将服务等同于为民作主、将服务解读为善意施舍、将服务误解为责任替代,根本上,只是抓住权力不肯放,不肯失去自己的利益,却不知完全背离了服务型政府的本质。“未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础,并与后两者充分结合”⑥,地方政府只有真诚提供充分的制度空间,让社会组织发育成长,诚恳与社会组织对话,自愿与社会组织协同,设身处地为公众着想,以公众的满意度为标准,才是真正的公共服务。否则,只能空有美好的“服务”诚意,只是“画饼充饥”而已。

第三,地方服务型政府建构中的技术主义倾向。过度依赖技术,缺乏体制与机制的改革,没有周全的方案与价值内涵,也就谈不上服务型政府的构建成效。有的地方政府实施“行政三分法”改革,从改革初衷来看,十分贴近“大部制”精神,可是在实际推行中却演变成“用新瓶装旧酒,凭空增加一层机构”的无奈结局⑦;有的地方政府建设“规范化服务型政府”,由于在公共服务内涵解读上存在误区,未能使改革方案呈现连续性效果,最终无法避免运动式的宿命,出现了“地方与中央脱节”、“重点与关键环节脱节”及“回应性不强”的问题;有的地方政府建设“项目导向服务型政府”,但是伴随着运动式决策的弊端,还出现了协调失序与监督失控等问题;有的地方政府建设“城乡统筹兼顾的服务型政府”,但是由于服务分类不均,在粗线条的运作中中断了服务的美好方案;有的地方政府推行以服务为宗旨的财政体制改革,碰到了区域城乡经济与公共服务发展失衡问题的困扰;有的地方政府建设经济导向的服务型政府,但是,由于无法摆脱自身经济基础弱的局限,最终只是在技术翻新,没有带来实质性的变化,终因牵扯到体制问题而休止⑧。上述地方政府都有服务初衷,然而,都因为匆匆从变革形式开始,结果直接导致地方服务型政府建设陷入困境,还劣化了政府在民众中的口碑。这是一种典型的简单化、政绩化倾向的技术主义思维。

第四,地方服务型政府建构中的民粹主义倾向。原意的民粹主义萌芽于19世纪40—50年代的俄国。这在腐朽的沙皇俄国统治之下,民粹派思想先驱们在寻找俄国出路中具有积极意义。但是,他们将落后的村民理想化,将民众的理想极端化,唯民众为依靠、唯民众为依据、唯民众为主宰、唯民众为唯一的思想,遭到以列宁为代表的俄国社会民主党人的批判。当下的所谓民粹主义是指在地方服务型政府的建构中,一是表现为服务无度,缺乏分寸,不计成本、不讲客观条件、不遵循客观规律,光想拿服务做招牌,出风头、求政绩;二是表现为服务变味,将服务承诺异化为迁就,将迁就异化为讨好。有些地方政府只要民众中有人开口,就会作出承诺,就会违背常规兑现,不顾民众需求的实际需求与轻重缓急,不顾自身实际能力与整体规划。过度承诺吊高了民众的胃口,使自己处处被动。一旦承诺无法兑现,反而加剧了民众对政府的不满;三是表现为服务迷失,混淆公共性需求和私人性要求的区别,即使面对纯粹私人要求的无理取闹,只要对方找准时机,有的地方政府也会作出非理性的给付,不仅使公共利益受损,还造成政治笑话;四是表现为服务跟风,互相攀比、从众心理、依样画葫芦。既然大家都这么干,我也不能不干,不管实际情况有多大差异,不分轻重缓急、不明主次先后,忽视服务的秩序性和责任性,曲解中央关注民生的真谛,曲解社会稳定的真谛,同样背离了服务型政府建构的宗旨与目标。

四、地方服务型政府的结构性调整

服务型政府就是以公民和社会的需要为政府职能定位,以民意与民本的实现为政府行为导向,决策理性、政策透明、公正负责、服务有效的政府。要最大化地发挥地方服务型政府建构的积极能量,关键要实行整体的结构性调整。以人为本是调整的方向,转变职能是调整的关键,从宏观、中观和微观推进是调整的必由之路。

从宏观上讲,应将法治为路径、创新为策略、民主为动力、合理配置中央与地方权力关系为依托、服务型政府为目标。从原则上来讲,一是要处理好法治与创新的关系。一般来说,法治是国家发展的战略,创新是国家发展的策略,两者相得益彰、各得其所。但是,大多地方政府却将两者置于同等的策略地位,似乎法治得守规矩,创新得破规矩。其实,在地方服务型政府的建构中,每一个具体创新举措只要遵守一定的程序,这种创新的积累就能变成学习的样板,经验经过时间的检验与实践的推敲,就可以将合理的内容变成合法的规范,地方服务型政府的建构需要遵循这样的规则;二是合理配置央地权力关系。央地权力的合理配置,不是意味着中央放权一放到底,而是在适当放权与有序配置中,调整中央权力的限度,制约地方权力的自由度,杜绝中央政府承诺、地方政府埋单,地方政府闯祸、中央政府埋单的怪现象,其中,重中之重是加强对公权力的监督;三是处理好政府与企业的关系。地方政府可以具有“企业家”精神,但是,企业毕竟是市场核心主体,虽然“市场失灵如此普遍以至于政府几乎每个方面都存在行动的可能”⑨,但是,政府的适当角色是回归公共性,“最有效地与市场相互作用”⑩,以提供完善的公共产品和公共服务为己任,更好地保障产权,激励创新,尊重市场在资源配置中的决定性作用,为企业的发展提供公平的竞争环境;四是处理好政府与民众的关系。虽然“政府可以做出用公共开支来提供某种服务的决定”⑾,但是,促进社会组织成长、推进民众成熟乃是政府真正的责任,当民众可以“自己组织起来去寻求解决他们所面临的共同问题的办法,而不是等待‘政府’来为他们解决这些问题”⑿,真正长期有效的公私合作伙伴关系就成立了。在此基础上,通过政府法治化、市场自由化、民主渐进化、地方自治化四位一体的平台,开创合力、合理的地方服务型政府建设的新局面。

从中观上讲,应将调整地方服务型政府结构作为重要使命。首先,服务内容有限性是调整的力点。地方政府必须明确服务内容与服务范围的合理限度,到底为谁服务、服务什么、服务到何种程度,不能是传统职能的延续,而应该使社会发展状况与地方政府服务侧重点、梯度层次相匹配。当下,地方服务型政府调整的力点在于将自身职能的转变和服务范围的划定紧密结合在一起,厘清职能定位与服务边界、主体资格与服务权限、服务标准与效果评估等三重关系,以确立轻重缓急、主次先后,从而有序实现服务的有限性价值。

其次,民众需求的客观性是调整的重点。政府的公共服务是“建立在公民对话和公共利益的基础上并且可以将其与公民对话和公共利益充分结合在一起”⒀的基础上,随着改革开放的深入,一方面凸显了私人空间的独立性和完整性,必然引发民众的多元利益、多元价值、多元目标、多元需求,另一方面需要在厘清彼此界限的基础上形成“介于国家与社会之间进行调节的一个领域”⒁。民众需求的多元化并不意味着民众的任何需求都需要得到政府的回应,这不仅会超出地方政府职能范围,而且这种“超载”,必将影响服务的质量。因而,在回应民众需求的过程中,地方政府在纵向上,应确定服务的时间表或路线图,界定并把握眼前需求、长远需求、局部需求、总体需求的区别。在横向上,根据自身的职能规定,做该做的事、管该管的事,最终实现民众实际需求与政府能力相匹配。

再次,服务民生的理智性是调整的难点。所谓民生包括民意、民情、民需与民求。民意是民众的意志取向,民情是民众的客观实情,民需是民众的普遍困难,民求是民众的具体危急。“地方政府不仅仅是为中央国家服务的目的而设立的,更重要的是,从本质意义上来说,它是包含了地方民众所认为的民主生活交往方式的集大成者”⒂。就是说,地方政府的责任是关注、调节、服务地方民生。实际民生状况与政府服务回应是正比例关系,涉及到表达主体与内容的多寡。这种正比例关系理应使地方政府作出相应的承诺与服务。问题在于:一是民生难题积重难返,一时难以全部解决;二是民生困难只能客观了解,不能主观诱导;三是民生困难有不同阶段与群体之别,如果将民生困难固定化,无疑脱离服务实际,也达不到解难效果;四是为民众服务不能异化成妥协与迁就,更不能异化为讨好与特色压力,有的地方政府因为在重大会议期间有人上访,以无原则的应诺换来当事人打道回府;五是民众是有群分与类别的,毛泽东说过,凡是有人类的地方都有左中右。在社会转型、体制转轨之际,各种追求与需求都会冒出来,完全有可能在政府展开服务之际,趁机不达目的不罢休,还可能趁机要挟,因此,理智服务民生是调整的难点。马克思认为,“人们奋斗所争取的一切,都与利益相关”⒃。地方政府应在民意多元性诉求中,辨别真伪、轻重、大小与缓急,设计出合情、合理、合乎事物本身规律的标准,来作为服务民众的依据。

最后,地方服务型政府整体性调整是亮点。服务民众的出发点和落脚点都在于体现以人为本,托克维尔曾经指出,人民对于政府而言,“犹如上帝之统治宇宙。人民是一切事物的原因和结果,凡事皆出自人民,并用于人民”⒄。我们党特别强调民众的满意程度是检验政府服务成功与否的关键,民众满意的内容应该包含两个方面,一是理性制定服务指标,包括地方政府服务回应速率、频率、准确率;二是理性测定民众满意的客观性、代表性、广泛性,既不能将服务中的点滴不足视为服务的整体质量,也不能将局部的成就掩盖整体的缺陷。需要用整体性的思维与逻辑性的联系来面对政府的服务水平,这样,各地政府的服务才会将真诚努力变成丰富多彩的实际行动。

从微观上讲,应将完善地方服务型政府每一个具体行为作为目标。主要体现在政府的执法行为、机关人员素质、机构编制与服务形式等方面。规范政府执法行为是体现服务型政府的普遍要求,也是法治建设的直接体现。政府执法行为既要有据,又要有理,还要有情。地方服务型政府的具体行为合乎法律依据与情理是天经地义的,不会有人怀疑。但是,问题就出在情理上。“情理”作为一个整体概念,已历经几千年延续,经久不息,但是,如果认真剖析一下,发现是“情”和“理”的组合,而且情在前,理在后。“理”一般理解为合理、合乎人之常情、合乎礼数、合乎人们交往的规律。对于“情”,以往常常将它视之为人情、私人交情、情份,往往归咎为与法治对峙的人治范畴。笔者以为,这样的解读有失偏颇。服务型政府的建构,除了合法性与合理性要求以外,还应该做到有情有义。从具体来讲,我们所谓的服务人性化,就是要求在提供服务中,以活生生的、具体的人为对象,而不能将人虚化,要求在合法、合理标准的同时,给予特定当事人的人文关怀。从一般来讲,就是要求在管制中包含服务,在执法中保留服务,在惩处中不忘服务,例如,实施处罚时不忘出示证件、告知原因、提供依据、提醒事后诉权等。当然,在服务中应该不忘坚持原则,不忘法律规范。

关于机关人员素质问题。政府每一个工作人员都是政府具体服务行为中的执行者、操作者、经手人,机关人员素质关系到服务质量的优劣,关系到能不能将合法性、合理性、有情有义三者巧妙结合,这是服务水平、服务质量、民众满意度的具体要求。

关于机构编制问题。政府机关人员多少都由编制把关,机构编制直接关系到政府机构的精简与膨胀。当下实行“大部制”改革,我们除了在机构数量、机构合并方面进行大胆探索以外,也应该将机构“大部制”与人员“大编制”改革密切相连。以编制改革来推动职能精简,用职能精简来审视固守多年的“编制法定”,达到调整政府职能、整合机构规模、控制机构编制的目的。

关于服务形式问题。当下主要以服务外包、政府购买服务为热点。要创新政府公共服务供给方式,可引入市场竞争机制,以合同承包、凭单、招标等形式,将原本由政府提供的公共服务交给市场主体,以实现公共资源配置效益的最大化。其中,政府要提高服务的公开度与透明度,制定明确的服务价目表,将服务收费的种类、标准、价格以及收费款的功效、用途向民众公开。另外,政府要提高行为的可预期性,对于已经承诺的事项,要信守承诺,并公开兑现承诺的时间表。政府行为可预期性越明晰,民众满意度就会随之提升,政府运作细节考虑越周到,政府形象就会随之改善。

我国体制改革已经进入了“深水区”,十多年地方服务型政府建构的探索实践,积累了经验,尝试了苦涩,现在,应该进入整体调整的阶段了。目的为了继续推进改革进程,将改革成果与民众共享,在调整的基础上,探索地方政府整体性改革的规律。

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本文责编:郑雷
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