漆多俊:财政监督法治化问题

选择字号:   本文共阅读 250 次 更新时间:2012-10-11 11:30:27

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漆多俊 (进入专栏)  

  

  今天国家实行由人治向法治的转变中,认真总结经验教训,借鉴国外好的作法,加强财政监督立法,并逐步实现财政法治化,是一项重要而艰巨的任务。 

  中国要实现财政和财政监督法治化,有许多事情要做。我认为最重要也是最具基础性的工作,是逐步提高全体民众、特别是国家机关公务员的财政民主法制意识。财政民主法制意识的核心是端正对财政的本源和本质的认识,真正明确财政乃取之于民、用之于民的道理。财政资源是全体民众利益对于国家公共机关的让渡,为的是使公共权力能切实为民众服务。历史上许多统治者在把其所拥有的权力外化于民众权利,认为权力“当然”为其据有的同时,也把财政资源视为“当然”由他们占有。他们可以随意巧取豪夺,并瓷意挥霍。有时对民众稍为放松搜刮,或为民众公共利益作些财政支出,便大肆宣扬这是“仁政”,是统治者对民众的恩赐。我国过去在计划经济体制下,常见有些地方或部门领导人,以其善于向中央或上级争取到财政资金或建设项目,能批到条子,或者能够截留本应上缴的财政资金,引以为荣,吹嘘有本事,给了本管辖区民众以恩泽。而许多民众也为此感恩载德,顶礼膜拜。这都是本末倒置,是非颠倒。 

  值得一提的是,在我国长期流行的一些教科书中,对于财政的定义多为:财政是国家凭藉国家权力参与社会产品的分配和再分配。这种定义乃似是而非。它只不过记录下了国家财政活动的现象——不错,它是“凭国家权力”参与社会产品分配;但为什么需要国家权力存在?为什么要让它参与社会产品的分配和再分配?这才是问题的实质所在,定义却未能回答。仅此一例,足见人们财政观念的转变,财政民主意识的增强,多么重要和不易。 

  广大民众的财政观念端正、财政民主法制意识增强,这是财政和财政监督立法及法律实施的社会基础和根本保障。法律反映民意,充分而准确体现民意的法律,才是良法,也才最有权威,才能得到很好遵行。国家机关公务员的民主法治意识增强,才会自觉恰当地进行财政活动,减少财政权力的滥用和腐败的发生。 

  我国在上世纪70年代末刚刚强调法制时,人们曾提出社会主义法制要求四句话,即:有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。若用法制标准来衡量,这是很不够的。四句话只有两层意思:一是要立得有法,二是法要实施。但所立之法如何?是良法或恶法?这往往尤其重要。我们也常听人们在谈到加强我国财政监督立法时,往往更多关注的是立法的完备,而未深究法所应体现的民主法制精神。而这正是当前我国立法所要高度重视的。当然要真正实行财政和财政监督民主法治化,还需要其他许多条件,包括需要同国家的财政体制乃至政治体制的民主法治化进程相适应。 

  下面再简要谈谈我国财政监督立法的其他几个问题。 

  首先,财政监督需要覆盖国家财政活动的各个方面和各个环节,因此这各方面和各环节都需要进行财政监督立法。鉴于我国当前实际情况,其中尤其重要的是完善预算监督和国有企业财务监督等方面的立法。 

  其次,从监督主体来说,应高度重视民意机关(最高国家权力机关)对财政的监督。财政监督立法应突出国家权力机关监督的权威性。鉴于我国当前财政监督主体及其监督职权过于分散,需要以立法明确划分职责,理顺关系。可以借鉴有些国家所实行的财政总监制或审计院制的作法,在中央政府设立权威性的财政监督机构,它对政府总理和国家最高权力机关负责。立法还应加强对社会监督的规定。 

  再从法律效力渊源和法律表现形式上看,我国当前有关财政监督的立法、效力层次和权威性不高。国家最高权力机关制定的法律不多,大量的是行政法规、部门规章或地方性法规和规章。其中有些规定互相矛盾,甚至同国家有关法律不一致。举凡有关财政监督的基本原则和各项基本法律制度,应当由国家最高权力机关制定为法律。有些学者甚至建议国家立法机关制定一部综合性的财政监督法。我觉得这也未必可行。但立法机关需要在分别制定的诸如预算法、税法、国有资产法和国有企业法等基本法律中,进一步加强有关财政监督规定。也可以在这些基本法律之外,再颁布各有关财政领域的专门财政监督法律。此外,政府发布一些行政法规或规章,也是必要的,但它们应同国家法律的规定保持一致。 

  此外,对于财政监督中发现的问题,特别是各种违法行为,其法律后果和制裁方式以及处理程序,我国现行立法也存在一些需要完善之处。

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