陈柏峰:信访制度的功能及其法治化改革

选择字号:   本文共阅读 1170 次 更新时间:2016-11-10 15:38:38

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陈柏峰 (进入专栏)  

   【摘要】

   信访制度的法治化改革,需要对其承担的实际功能有全面认知和有效替代,目前几种典型认识都未能如此。信访制度始终存在政治动员与社会治理两种取向,当前社会治理取向凸显,它体现为三大功能:纠纷解决机制替代功能、法律和政策协商功能、社会剩余事务兜底功能。在纠纷解决方面,信访制度解决了不少不适法的纠纷;在法律和政策协商方面,信访制度容纳了不少带有一定普遍性的类型化诉求,在模糊地带促进了规则的形成和优化。在社会剩余事务方面,信访制度的兜底容纳和综合处理,疏导了社会情绪,缓解了科层体系与社会之间的紧张关系。信访制度法治化,主要是民众信访行为和信访工作机制的法治化,其改革应当适度区分法治工作与群众工作的双重属性,并从一些具体方面着力。

   【关键词】

   信访制度;功能;法治化改革;群众工作

      

   《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称“《决定》”)在第五章“增强全民法治观念,推进法治社会建设”之第四节“健全依法维权和化解纠纷机制”中特别提出把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。这既回应了长期以来学者对信访制度改革的呼吁和建议,也回应了党政机关对信访工作困难的反映和改革诉求。然而,如何“把信访纳入法治化轨道”,仍然值得深入探讨、仔细斟酌。信访制度有着鲜明的中国特色,目前承担了诸多复杂的功能,包括法治体系内和法治之外的。信访制度与法治体系有融合、相通、交叉之处,同时,作为党的群众工作体系的重要构成部分,信访制度与法治体系也存在着很大张力。

   因此,信访制度的法治化改革,需要对信访制度目前承担的实际功能有着清晰的认识,对改革的可能效果有着大致正确的预期。过去数年,作者曾在全国不少地方的党政部门、司法机关和基层社会调研信访问题,沿着一些具体问题意识做了专题研究,本文是之前研究的延续。之前的研究主要着眼于具体信访问题的生产机制和逻辑,本文则主要着眼于信访制度的改革和建设,因此经验材料不源于一时一地,机制分析也不限于某一具体信访事项。文章将在总体把握信访实践的基础上,深入剖析信访制度的实际功能,探讨信访制度改革的法治化路径。

  

一、信访制度的几种典型认识

   信访制度的法治化改革已经写进了《决定》,因此从法学和法治视角认识信访制度的性质就十分必要。建国以来,信访制度在政治社会生活中起了相当重要的作用;尤其是近二十年来,它在纠纷解决和法治进程中充当了难以忽略的角色。法学家对信访制度的性质展开了不少讨论,典型的有以下几种认识:

   (一)行政救济说

   有学者认为,信访是一种特殊的行政救济方式,其法律依据不是一般的法律,而是来源于宪法。[1]也有学者认为信访兼具救济与监督的功能,但由于救济型信访在数量上占据绝对优势,所以信访制度主要是一种行政救济制度。[2]这种学者认为,信访救济与法治之间是“亦敌亦友”的关系。一方面,信访救济是一种替代性纠纷解决机制,是法治机制的补充和纠正;另一方面,信访救济具有非程序性,其运作没有明确、稳定、普遍主义的规则,只有模糊、变动、特殊主义的“潜规则”,在追求实体正义时罔顾程序正义,强化了长官意志,在使权利得到救济的同时,再生产出使权利遭受压制的制度合法性。信访制度的改革方向,是矫正其不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端,将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的补充机制。

   (二)申诉救济机制说

   有学者认为,信访本质上属于一种行政申诉制度,与当代世界各国普遍存在的申诉制度功能基本相同,因此主张借鉴国外申诉专员制度的基本思路,将信访作为行政性申诉救济机制的一环加以重构,发挥其替代诉讼机制的功能。其基本思路是,将涉诉信访加以剥离,信访主体和事项严格遵循《信访条例》界定的范围,扩大至党政机关、立法机关、社会团体和司法机关的纪检、监察部门等;申诉可以针对现有规则、制度和政策,也可以针对公职人员违法行为的举报处理,只要保证既有的监察、纪检、审计和反贪机构认真依法履职即可;信访的其他功能,如公众参与、改革建言、民情民意通达、批判监督等可以继续正常发挥。[3]也有学者将信访制度定位为权利救济机制,作为多元纠纷解决机制的一环。[4]

   (三)信访权利说

   有学者认为,信访作为一种“权利形态”正在被理论证成、被普通公民实践并开始达成一种普遍的权利共识,信访正在从新中国成立之初公民行使民主权利的方法和手段,成长为一种独立的权利类型以及一套系统的权利救济机制。[5]这些学者认为,信访权可以依据宪法文本进行权利推定,是批评、建议、申诉、控告、检举等权利在特殊境遇下的延伸,而一些官方文件中所指称的“信访权利”是对这一新型权利的确认;信访权是一种复合权利,既是宪法赋予公民的具有实体内容的基本权利,也是信访人寻求救济的程序性权利;宪法规定的批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权等五种诉愿权利,是其宪法渊源。也有学者认为,信访权处于“断裂”状态:它尽管更接近于宪法权利的性质,但没有明确的规范表述及引导。信访权的位阶和效力问题被边缘化,隐身于非法律层面,而信访制度又在实际中起到了权利救济的“弥合”作用。[6]

   (四)辅助政制说

   有学者认为,在我国宪法框架下,信访属于辅助政制的范畴,其地位仅次于政治协商制度,是辅助政制的重要组成部分。“文革”之后,以人民代表大会制度为根本的核心政制效能严重不足,无法充分、有效地解决纠纷,不能满足社会需求,信访成为代偿性体制,作为一种非正式体制来补充核心政制的正义推进功能。它在党群关系架构下应运而生,处于法外体制,却一度在宪法框架中居于主导地位。[7]这种学者认为,过度强调信访体制的作用,让其承担明显属于核心政制的功能,损害了核心政制的地位和权威;消解困扰的根本出路在于,增强核心政制的正义推进效能,消除信访制度造成核心政制地位、权威和效能减损的倾向。

   以上诸种认识,有其合理性,也都存在片面性。不同学者对信访制度的不同认识,与其知识背景密切相关,也与信访制度改革的导向意见有关。作为一项具有高度中国特色的制度,信访与法治领域的诸多制度和权利确有类似、相通之处,但又有明显不同之处。试图用法治领域的具体制度去认识、比附、改革信访制度,有契合之处,也有勉强之处。笔者尝试对上述几种认识和改革方案作出简单评述。

   行政救济说将信访制度局限在较小的范围之内,这与实际情形并不相符。从制度上说,确实没有一部法律专门规范信访行为,[8]只有国务院颁布的行政法规《信访条例》。一般认为,信访行为的更高法律依据是《宪法》第四十一条:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”然而,并非所有的信访行为都可以被囊括进《宪法》四十一条,因为信访行为并非总是针对国家机关和国家工作人员的批评和建议,或针对其违法失职行为。信访的范围非常广泛,甚至包括要求国家解决个人生活困难,向国家干部倾诉遭遇等。而且,信访行为不仅存在于政府系统,也存在于人大、政协、法院、检察院等国家机关,更存在于各级党委部门,甚至存在于妇联、工商联等群众组织。将信访救济理解为特殊行政救济,明显局限其范围。

   申诉救济机制说注意到了它对信访制度定性和改革设想的范围局限问题,并在改革设想中通过两方面来解决此问题。一是将信访行为的范围扩大至党政机关、立法机关、社会团体和司法机关的纪检、监察部门等,二是让信访制度在公众参与、改革建言、民情民意通达、批评监督等方面继续发挥功能。然而,即使这些设想能够实现,仍然存在三个问题。第一,信访制度被改造为行政性申诉救济机制,却又适用于如此大的范围,承担如此多的功能,势必导致名实不符。第二,申诉救济机制说将信访与司法程序严格区别,不牵涉涉诉信访,但涉诉信访却会进入信访渠道,如何回应这些诉求,在制度上悬而未决,且不好定位。第三,尽管与行政救济说相比,申诉救济机制说看待信访的视野更大,但与信访行为的广泛性相比,仍有很大局限性,很多法律和政策意义上的诉求难以在此制度设想中得到准确定位。

   信访权利说与其说是对信访制度的性质描述和功能定位,不如说只是一些学者的期待。诚然,时至今日信访制度的权利救济功能在制度初衷外得到了很大扩展。即便如此,信访制度还有其他方面的功能,包括一些与权利救济没有交叉的功能(后文会有详解)。因此,仅从权利角度看待信访,这是不完整的。而且,在法律上信访主要被视为公民行使批评、建议、申诉、检举、控告等权利的方法和手段。可以说,从信访人的角度,信访是行使权利的行为方式;从国家机关角度,信访则是保障信访人行使权利的工作机制。将信访权确认为宪法基本权利,实在没有必要,且只会使基本权利淡化,因为维护基本权利的手段无须成为基本权利。即使将来制定《信访法》,也应该定位于通过信访更好保障公民权利,维护政治社会秩序,而不是保护所谓的“信访权”。

   辅助政制说从信访与宪法制度的关系切入,视野无疑更宏大,但至少存在两个问题。第一,辅助政制说与其说是一种准确描述,不如说是学者的理论建构,国家和执政党从来没有类似的正式表述。而且,将信访置于仅次于政治协商的重要辅助政制位置,缺乏足够说服力。第二,辅助政制说对信访工作机制缺乏足够的认知、理解和刻画,更多只是表达了一种重建核心政制的愿望和意图,回应现实问题时经验基础较为缺乏。

   以上四种认识还有一些共同的问题。第一,都局限在法治视野中。诚然,信访制度与某些法治制度具有相似性,可以比拟;或者与具体法治制度承担了类似的功能,具有相互替代性。然而,如果不顾及信访制度在法治之外的作用,势必作出不全面的判断和改革设想。第二,对转型社会、信访行为、制度功能的复杂性,缺乏足够深刻的感知。目前,信访行为指向的领域非常广泛,对象也极为庞杂,信访制度承担的实际功能也相应多元化。如果对此认识不够,相关改革设想就可能出现偏差。而到底应当如何定性信访制度,离不开对历史和现实的考察和分析。

  

二、信访制度的功能变迁

   信访制度源远流长,几乎从尧舜时代到清代一直存在。史书对此记载颇多,从尧舜时代的“敢谏之鼓”“诽谤之木”“进善之旌”,到《周礼》中的“以肺石达穷民”,再到晋朝出现、唐宋兴盛的“登闻鼓”,发展到明清时期的“京控”“鸣冤鼓”“叩阍”等。受数千年皇权思想和制度的熏陶,民众的臣民意识和清官意识非常浓厚。因此,在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期,就有民众向共产党政权信访,毛泽东等中央领导人曾亲自出面处理。建国以后,信访制度逐渐成形。虽然民众的信访行为受到传统思想意识的巨大影响,但新政权建立信访制度的理论基础却有所不同。古代的上访者是自认为背负冤屈的范围狭小的群体,而新政权下的上访者则是被动员起来的广大人民群众,上访事项也包罗万象。[9]

新中国成立后,人民积极性很高,信访量不断增多,信访机构不健全,信访干部少,中共中央办公厅秘书室给毛泽东写报告反映情况。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中外法学》2016年第5期

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