陈国栋:国有土地上房屋征收、补偿与拆迁的诉讼救济

——基于行政法律关系的分析
选择字号:   本文共阅读 529 次 更新时间:2013-11-28 19:44:10

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陈国栋  

  

    

   摘要:  为确保城市房屋征收过程中被征收方合法权益得到切实、合理的保护,必须辅之以完善的行政诉讼类型制度,然而,我国现行行政诉讼制度并不能满足这一需要。为此,有必要以美国学者霍菲尔德法律关系学说为工具,对征收过程中的各种法律关系以及被征收方各种权益进行精确界分,以此为基础设计相应诉讼类型。根据征收阶段的不同,在征收过程中政府与被征收人、被拆迁人之间实际存在着征收决定阶段的权力与责任关系,补偿阶段的原生性的权利与义务关系以及拆迁阶段的次生性的赔偿法律关系。为此,需要配套以相应的撤销诉讼、给付诉讼以及行政赔偿诉讼类型和相应的审判方法。

   关键词:  房屋征收;霍菲尔德法律关系学说;行政诉讼类型;行政法律关系

   2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》),改变了以往扭曲的被拆迁人与开发商、拆迁主管机关之间法律关系,将房屋征收过程中的法律关系复位为地方政府和被征收人的关系,将民事法律关系复位为行政法律关系。此举有力地消除了以往城市房屋、土地公益征收中的种种流弊,必将极大地助益于公民权益的保护。然而,无救济无权利的法谚告诉我们,只有辅之以完备的诉讼救济,才能确保《条例》贯彻落实,才能确保公民权益得到保障。为此《条例》也于第14条和第25条确认了被征收人提起诉讼的权利。那么,被征收人要如何提起诉讼才能获得救济?当前的行政诉讼制度又能否给予充分及合理之救济?为此,本文以霍菲尔德法律关系学说为分析工具,就征收过程中的权益纷争与诉讼救济制度之建构提出一孔之见,以求教于方家并助益于征收诉讼实践。

   一、方法上的准备:霍菲尔德法律关系学说之简析

   诉讼程序终归是要围绕着对权益、对纠纷双方法律关系的界定来建构、展开的。从宏观上说,目的决定手段,形式决定于内容,诉讼程序作为实体权利的实现形式和手段,无疑要受权益这一目的性与内容性存在的深深制约。这是目的与手段之间必然存在的人类工具理性关联所决定的:“由于人类具有以推理和行为实现有目的的结果的能力,理性因而被归于人类。”[1]对此,马克思以一句家喻户晓的话作了生动说明:“蜘蛛的活动与织工的活动相似,蜜蜂建筑蜂房的本领使人间的许多建筑师惭愧,但是,最蹩脚的建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方,是他在用蜂蜡建筑蜂房以前,已经在自己的头脑中把它建成了。”[2]也就是说,我们必须首先对权益有一个清晰的认识,然后才能以此认识为基础去构建诉讼程序这一大厦。从微观上来说,不同的权益类型也会决定着不同的诉讼类型。这是因为,不同权益的构成要件与权益的产生、变更和消灭方式是不一样的,所以诉讼所要审判并确定的对象、进路、方法以及诉讼的构造也就相应地不一样。

   因此,诉讼程序的良好建构必须建基于对权益类型的准确认识。然而,恰恰在这一方面,行政诉讼法学界对行政诉讼中的各种权益类型并无清晰、系统的认识,而是泛泛地以相对人的权利受到行政权力的侵害来定位行政诉讼中原、被告方的关系,然后就匆忙建构行政诉讼类型。但是,正如目的与手段之间的工具理性关联所决定的,解决问题的前提是找准问题,因此,当我们对什么是问题本身还不清楚的时候,匆忙下结论的结果只能是事倍功半甚至徒劳无功。对此,美国学者霍菲尔德曾一针见血的断言,将一切法律关系化约为权利与义务关系的公开或默认的臆断往往是清晰理解、透彻表述以及正确解决法律问题的最大障碍之一[3]。因此,我们有必要引入霍菲尔德的法学分析方法和法律关系理论,以便对房屋征收过程中的法律关系和被征收人的权益类型做一个细致界分,从而为相应的行政诉讼类型的建构提供精确蓝图。

   在霍菲尔德看来,所有法律关系都是自成一体的,因此,所有旨在对所谓的权利下一个正式定义的想法既不讨好也没什么用。最好的方法是将不同的法律关系置于一个由相反和相依组成的图表中,然后举例说明它们在具体案件中的各自的领域和应用。也就是说,对权利的认识,必须放在法律关系框架下,通过对相依、相反方的考察来进行。他对法律关系的界分和总结可以用以下图表来展示:基于本文的主旨,对于霍菲尔德法律关系学说,笔者认为,以下几点需要着重分析。

   1.关于各种权益的界定。在霍菲尔德看来,权益,亦即广义上的权利实际上可以分为四种,即权利、特权、权力与豁免。其中,权利表现为要求他人为或不为一定行为的法律地位,其对应着相依方的义务,其相反状态则为无权利,而无权利又对应着相依方的特权;特权大致可理解为自由[4],即不受他人权利约束、免受他人要求、自身无义务的状态或地位,其相反状态为义务,即应相依方要求而作为或不作为的地位,否则将受惩罚的状态;权力指按照行为人自身意愿改变他人既定法律地位的能力或地位,大致等于欧陆法上的形成权[5],其对应着相依方的责任地位,通俗地说,是服从地位,其相反状态是无权能。而豁免则是自身现有法律地位不受改变的能力或地位[6]。

   2.法律关系是相依(correlative)和相反(opposite)框架中的法律关系。图中垂直的双箭头代表着法律的相依方(correlatives)。相依意味着主体双方使对方成为必需,每对相依方必须共存[7]。但这种共存是矛盾意义上的共存,即相依是不同的两个独立的法律主体之间的矛盾关系[8]。进言之,相依的两个主体就同一法律客体的地位是对立的,一方的优势地位意味着另一方的劣势地位,但又必须是共存的,不可能存在着这样的情形,即一方主体有权利而另一方却没有义务。如果存在这样的情形,那就说明权利方实际上并无权利。比如,如果张三对李四有要求李四作出某种行为的权利,那么李四就必然有着这种行为的义务,如果李四在法律上没有这样的义务,那么张三就没有这样的权利。也就是说,要界定张三有没有这样的权利,就要看李四有没有这样的义务[9]。概言之,界定一个人的法律地位,要从考察其相依方法律地位开始。这正是霍菲尔德提出“相依”这一范畴的要旨之所在。

   图中的对角双箭头则代表着法律上的相反方。相反意味着相互彼此排斥、无法共存的法律地位:“也没有一对法律上的相反方能够共存。它代表着假如一个主体有权利,它不能关于同一主题事件和同一个人却无权利。”[10]也就是说,相反是指主体在法律上与另一主体处于相依关系时,其就同一客体不能同时有截然相反的两个法律地位,只能处在二选其一、非此即彼的位置,比如,李四对张三有义务作某一行为,那么,他对这一行为就不可能有特权,即不可能没有义务,不可能有不作为这一行为的特权(自由)。

   由此,通过相依、相反这两个范畴,我们得以分别界定各种法律地位,把原本含义多样、处于复杂社会关系中的法律主体的权益限定于坐标清晰、意义确定的位置上,使它们能够自成一体,不与它种法律地位发生纠葛。比如,权利只能与义务配对,而不可能和责任配对,特权只能和无权利配对,却不能和义务配对。就此而言,霍菲尔德的法律关系学说实际上是一种类似于空间结构中、物理坐标系中的法律关系,法律主体在法律上的各种诸如权利、义务、权力、豁免之类的法律地位因放在这一坐标系中而明确。

   3.法律关系分为第一序法律关系与第二序法律关系。权利、义务、特权和无权利被归为第一序法律关系,因为它们的界定和执行机制是外生的,而权力、豁免、责任与无权力则属第二序法律关系,因为它们的界定与执行机制是内生[11]。它们的区别在于,法律主体之间的第一序法律关系之有无及其落实,取决于行政官员和法官的行为,而第二序法律关系的界定和执行,则取决于法律主体自身的意愿和行动。之所以如此,是因为第二序法律关系中的权力以及豁免所蕴含的正是法律主体凭借自身意志改变或免予既定法律地位被改变的能力。一言以蔽之,第二序法律关系的核心是主体的自我意愿,故其不需要外力的帮助就可以自我界定和落实。而第一序法律关系中权利方所欲实现的相依主体的义务,需要相依义务方损害其自身权益去履行,无权威外力界定和强制就可能不能实现,因此其只能属于外生法律机制范畴。

   作为内生法律秩序范畴的权力与责任关系,能够改变、消灭或生成第一序法律关系,比如,国家可以根据自己与公民间的权力与责任关系消灭公民不能从事特定行为的义务,生成公民可以行为的特权。这就是许可制度的法律逻辑。因此,第二序法律关系实际上揭示了法律关系产生、变更和消灭的机制,从逻辑上展示了法律关系变化的路线图。同时,因为第一序法律关系的界定需要官方行动,而第二性法律关系主要取决于法律主体自我意志,故可将第一序法律关系称为法定主义调整的法律关系,将第二序法律关系称为(法律主体)意定主义调整的法律关系[12]。

   4.法律关系的实现机制。基于第一序法律关系的外生性和权力与责任关系的内生性,我们可以发现:只有第一序的权利与义务关系,才是需要、也可以被强制执行的法律关系,而第二序的权力与责任关系,则是不需要强制执行的。这是因为,除非其落实或执行,无论是权利与义务关系,还是权力与责任关系,任何一种法律关系都属于观念世界的关系,而不会转化为物理世界的现实。但因为权利与义务关系的落实意味着他人切实的为或不为的物理行为,因此权利与义务关系必须以强制执行为后盾。当然,法律主体要落实权力与责任关系的目的,仍然需要以强制力为后盾,但是,被强制执行的,也只是权力与责任关系所生成的权利与义务关系。

   二、城市房屋征收过程中的法律关系

   (一)对征收过程的界定

   虽然霍菲尔德法律关系学说为我们界分行政法领域的法律权益类型提供了有力工具,但在展开这一工作之间,我们首先要对征收、补偿、拆迁的整个过程进行精确界分。

   一般而言,征收过程包含着三个阶段,征收、补偿以及拆迁。但是,到底是征收、补偿和拆迁,还是补偿、征收和拆迁,是一个值得注意的问题。之所以要关注这三个阶段之间的顺序关系,是因为征收作为产生、变更和消灭法律关系的过程,前一过程必然是后一过程的基础,后一过程的法律关系也必定是前一过程法律关系的产物,因此只有准确区分征收过程中的不同阶段,才能明确各阶段的法律关系及其产生、变更和消灭的逻辑,进而设计相应的诉讼救济方式。

   征收过程的界分视征收模式的不同而分为两种:一种是强制征收方式,另一种是合意征收方式。强制模式建立在政府公益征收的基础之上,它虽然并不排除政府与房屋产权人达成协议的可能性,但在原理上,无论房屋产权人是否最终同意,政府可单方面依据公益作出征收决定,将房屋所有权收归国有,并实施强制拆迁[13]。合意征收则是将征收视为一种近似双务合同的平等买卖,只有达到一定比例的被征收人接受补偿决定,政府才能获得房屋所有权。因此,合意征收模式意味着无补偿无征收,征收是补偿的结果,补偿在前,征收在后。按照这一模式来进行征收的话,那就是政府需要和法定人数的被征收人签订补偿协议之后才能开始征收。此次颁布的《条例》的第一次征求意见稿曾经是按照这一模式来设计征收过程的,其曾要求政府和2/3以上被征收人签订补偿协议之后才开始征收。而近来引起广泛关注的成都市大慈寺片区征收实际上也按照这一模式进行,当地政府以未能和全部被征收人达成补偿协议为由放弃征收[14]。因此,在强制模式下,征收的过程是征收、补偿和拆迁,在合意模式下,则是补偿、征收和拆迁。

从《条例》来看,先补偿后征收并非我国征收过程的运行模式,其运作过程应该是征收、补偿和拆迁。(点击此处阅读下一页)

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