郑大华:张君劢与1946年《中华民国宪法》

选择字号:   本文共阅读 882 次 更新时间:2012-09-05 08:37:18

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郑大华  

  

  【摘要】张君劢是1946年政治协商会议(旧政协)通过的宪草修改12条原则的主要提出者和《中华民国宪法》的起草人。与“五五宪草”比较,1946年《中华民国宪法》具有一定的民主性质和色彩。这种民主性质和色彩是中共、民盟以及全国人民和国民党斗争的结果。

  【关键词】张君劢;宪草修改原则;中华民国宪法

  

  张君劢一生“徘徊于学术与政治之间”,是现代中国著名的学问家和政治家。就学术方面而言,他创办过政治大学、学海书院和民族文化书院,当过北大和燕大教授,是1923年“人生观论战”的挑起者和1958年现代新儒家《文化宣言》的发起人,被公认是现代新儒学的代表人物;从政治方面来看,他先后组建或参与组建过中国国家社会党、中国民主政团同盟和中国民主社会党,是国防参议会参议员、国民参政会参政员和旧政协代表,起草过1946年《中华民国宪法》。但长期以来,由于种种原因,人们对他学术的一面,特别是1923的“人生观论战”研究较多,而对他的政治一面涉及较少。实际上在当时他的政治活动比他的学术活动对社会的影响更大。本文拟就他起草1946年《中华民国宪法》的有关问题作一探讨(注:关于1946年《中华民国宪法》,国内出版的有关著作很少谈到它的起草过程,更不用说张君劢的作用了,因为张氏作为1948年底被共产党通辑的最后一名“头等战犯”,其政治活动长期是学术界研究的禁区。),并通过与“五五宪草”的比较,就《中华民国宪法》的评价提出与传统不同的观点,不当之处,请读者批评指正。

  

  一、提出宪草修改方案

  

  抗日战争胜利后,国共两党举行重庆谈判,并于1945年10月10日签订了《会谈纪要》,即“双十协议”。根据“双十协议”,1946年1月10日,旧政治协商会议在重庆召开。张君劢作为民盟代表之一,出席了政治协商会议。当时,出席会议的38位代表分成政府组织、施政纲领、军事问题、国民大会和宪法草案等五个小组讨论有关问题。张君劢被分在宪法草案组。参加这一组讨论的还有国民党的孙科、邵力子,共产党的周恩来、吴玉章,青年党的陈启天、常乃惠,民主同盟的罗隆基、章伯钧,和无党派社会贤达傅斯年、郭沫若等。1月19日的政协第9次大会,专门讨论宪法草案问题。大会首先由孙科对国民党1936年公布的“五五宪草”要点作说明,孙科认为“五五宪草”虽然有“许多疑问和缺点”,也可以修改,但“三民主义的最高原则”和“五权制度”不能变更。在孙科作说明时,会场中“要求发言的条子即纷纷飞传到主席台”。孙科说明以后,黄炎培、沈钧儒、傅斯年等相继发言,提出各自的主张。

  进入小组讨论后,各党派和社会贤达围绕今后中国应采取什么样的宪法问题展开了激烈争论。当时有三种宪法蓝本可供人们选择:一是孙中山的五权宪法,二是英美式宪法,三是苏联式宪法。国民党主张采取孙中山的五权宪法,要求以“五五宪草”为宪法的蓝本。民盟、青年党和无党派人士则大多倾向于英美式宪法。共产党根据当时的情况,也希望有一个英美式宪政,“以期打破国民党垄断政权之局”[1]。当时的宪法之争,实质上也就是五权宪法与英美式宪法之争,而解决争论的关键,是如何使这两种宪法得到折衷调和。正当大家为此而争论的时候,张君劢提出了以五权宪法之名行英美式宪法之实的方案。他根据孙中山直接民权的学说批评“五五宪草”的国民大会制度是间接民权,而非直接民权,故他主张把国民大会从有形改为无形,公民投票运用四权(即选举、罢免、创制和复决)就是国民大会,不必另设国民大会;同时,以立法院为国家最高立法机关,行政院为国家最高行政机关,行政院只对立法院负责,而不对总统负责,立法院有权对行政院投不信任票,行政院有解散立法院、重新进行大选之权;限制总统权力,使他仅仅成为一个名义上的国家元首,而不负实际政治责任。张君劢这套方案的实质,是要“把立法院变成英国的众议院,行政院形成英国式内阁,总统相当英国女王,行政院长相当英国首相”[2]。

  张君劢的这套方案提出后,“在野各方面莫不欣然色喜,一致赞成”,周恩来表示“佩服”,国民党代表孙科也表示支持。据参加政协会议的梁漱溟说,孙科所以支持张君劢的方案,有他自己的野心,即“孙科私下安排,他将来是行政院长,当英国式的首相或日本式的首相,把蒋介石推尊为大总统,实际上是英王”,这样他就可以掌管国民党的大权,而置蒋介石于有名无权的地位[2]。由于孙科是孙中山的儿子,在国民党内的地位很高,加上他当时又是国民党出席政协的首席代表,他既然表示支持张君劢的方案,其他国民党代表,包括参加宪法草案组讨论的邵力子也就莫可奈何,不便明言反对。于是,大家以张君劢的方案为基础,结合其它方面的意见,达成了宪草修改的十二条原则。

  宪草修改的十二条原则,首先是确立了近代民主的国会制度。原则规定取消大而无用且易于一党操纵的有形国大,代之以全国选民行使四权的无形国大(第1条);立法院为国家最高立法机关,由选民直接选举产生,其职权相当于各民主国家的众议院或下院(第2条);监察院为国家最高监察机关,由各省级议会及各民族自治区议会选举产生,其职权相当于各民主国家的参议院或上院(第3条);司法院为超出党派的最高法院(第4条);考试院为超出党派的考选机关(第5条)。其次,确立了中央政体的责任内阁制。原则规定行政院为国家最高行政机关,行政院长由总统提名,经立法院同意任命之,行政院对立法院负责,立法院对行政院有不信任投票之权,行政院有提请总统解散立法院之权(第6条);总统不负实际政治责任,如果需要依法颁布紧急命令,必须经行政院决议,并于一个月内报告立法院(第7条)。第三,确立了省自治的原则。原则规定省为地方自治之最高单位,省与中央权限的划分依照均权主义原则,省长民选,省自制省宪(第8条)。另外,十二条原则还对人民的权利义务(第9条)、选民的法定年龄(第10条)、包括国防、外交、国民经济、文化教育等内容在内的基本国策(第11条)以及宪法修改权(第12条)都作了明确规定。总之,宪草修改十二条原则以英美式宪法为蓝本,根本否定了“五五宪草”的“变相一党专政和大总统个人极权独裁”,为“全国人民展示了一个光明的和平民主的政治发展前途”(1946年2月25日《新华日报》社论)。作为这十二条原则的主要提出者之一,张君劢的作用应该肯定。根据各方达成的协议,政治协商会议的所有决议都要五方(即国民党、共产党、民主同盟、青年党和无党派社会贤达)一致同意,而无论各方出席的人数多少,都只有一票表决权。这样一个根本否定了“五五宪草”的“变相一党专政和大总统个人极权独裁”的宪草修改原则,所以能够获得国民党的通过,得到蒋介石的同意,并被写进政协决议案,用梁漱溟的话来说,是孙科钻了蒋介石的空子。事情是这样的:政协会议期间,国民党出席各小组的代表在每次会后都要向蒋介石汇报,唯有孙科心怀鬼胎,不敢面蒋,只把宪草小组会议记录送蒋介石过目,而蒋却未看。当时国民党的其他代表也屡请蒋介石看,希望他看后不同意,加以反对,但蒋则始终没有看。“蒋介石不看,不阻止,正合孙科的意,孙科就按他的办法进行。”到“政协要闭幕了,蒋介石才看文件,一看不对了,就把邵力子找去”,但为时已晚,要想反对或修改来不及了。于是蒋介石只好先让其通过,以后再作道理(注:参见梁漱溟《国共两党和谈中的孙科》和《我参加国共和谈的经过》。)。

  

  二、围绕宪草修改的斗争

  

  政协会闭幕后,根据政协通过的《宪法草案》有关组织宪草审议委员会的规定,于是年2月上旬成立了“宪草审议委员会”,参加宪草审议委员会的各方代表及有关专家共35人,孙科为召集人。该委员会的职责是“根据政协会议拟定之修改原则,并参酌宪政期成会修正案、宪政实施协进会研讨结果及各方面所提之意见,汇综整理,制成‘五五宪草’修正案,提供国民大会采纳”。2月14日,宪草审议委员会召开首次会议,决定成立协商小组,并议定五项程序。但是,还未待宪草审议委员会根据十二条原则对“五五宪草”进行修改,国民党方面就提出了修改十二条原则的要求,“主张维持五五宪草之原则”,“反对政协会议修改宪草修正国大决议之原则”,“反对内阁制,主张总统制”;不同意省长民选和省自订省宪(1946年2月16日《民主报》)。国民党方面的提议,遭到了中共方面的反对。民盟代表张君劢等人也力主维护政协宪草十二条原则,认为“宪草修改原则与政协全部决议案有连带关系,为协商一大成就,未容变更”(1946年2月20日《民主报》)。

  3月8日宪草审议委员会协商小组举行首次会议,会上国民党代表王宠惠正式提出了三点修改要求:(1)国大为有形国大;(2)采总统制,反对责任内阁制;(3)省不能自制省宪,只能制定地方自治法规。周恩来即席发言,反对国民党三点修改要求,认为“宪草与政协全部决案有关,不能单独解决,国民党方面是否负有遵守国大及宪草决议的责任,应当明白表示”。张君劢支持周恩来的意见,强调民盟“坚持一贯主张,认为宪草问题应与其它问题一并解决”(1946年3月9日《民主报》)。此后围绕国民党的三点修改要求,国共双方多次发生争执,会议陷入僵局。为了打破这种僵持的局面,使宪草审议工作得以进行下去,在3月15日政协综合小组和宪草审议委员会协商小组联席会议中途休息时,周恩来便与张君劢商量对国民党的要求作出一些让步。“君劢说:不能让步,要及早堵住才好。周恩来说:政治是现实的事情,走不通就得设法转圜,不能因此而牵动大局。”经周恩来说服,“张君劢也就活动了”[1]。周、张商量的结果,同意:(一)国民大会为有形之国民大会;(二)政治协商会议关于宪草修改原则之第六项第二条,即“如立法院对行政院全体不信任时,行政院或辞职,或提请总统解散立法院,但同一行政院长不得再提请解散立法院”之条文取消;(三)省宪改为省自治法,并就此与国民党方面达成协议。这三点协议虽然将国民大会从无形恢复为有形,取消了立法院对行政院的不信任权和行政院提请解散立法院权,改省宪为省自治法,但它并没有改变国会制、责任内阁制和省自治的原则。张君劢后来在《中华民国宪法十讲》中,就明确指出,各党派“同意放弃了不信任投票之制,但并不是放弃了责任政府之制”[3]。三点协议达成,接下来便是根据宪草修改原则起草宪法条文。当时有分十个委员会起草之议。但张君劢认为这根本不可能,因为“宪草有如一篇文章,有如一幅画,不能分散来作。若由十个委员会合作,甲会以乙会为不对,乙会以丙丁等会为不对,将来不知甚么时候才能完成”。于是他便私下动手草拟了一部宪草。他在起草宪草时坚持三个要点,即“(一)欧美民主政治与三民五权原则之折衷;(二)国民党与共产党利害之协调;(三)其它各党主张之顾到”。宪草拟好后,他告诉宪草审议委员会召集人孙科,说他“已草了一部宪草,大家要也好,不要也无所谓。谁想就被接受了,由雷秘书长(震)印出来,作为讨论的基础”[4]。张君劢起草的宪草共14章149条。宪草审议委员会和政协综合小组在审议这部宪草时又发生了激烈的争论。争论最久也最激烈的是行政院对立法院负责的问题。根据政协通过的宪草修改之十二条原则,张君劢起草的宪草规定“行政院为国家最高行政机关,对立法院负责”(第51条),“立法院对行政院重要政策不赞同时,得以决议移请行政院变更之,行政院对于立法院之决议得移请其复议,复议时,如经出席立法委员三分之二维持原决议,行政院院长应予接受或辞职”(第54条)。“行政院对于立法院通过之法律案、预算案、条约案应予执行,但行政如有异议,得于该案送达后十日内具备理由移请立法院复议,复议时,如立法院仍维持原案,行政院院长应予执行或辞职。”(第55条)4月13日的讨论会上,国民党代表吴铁城表示,国民党要“五五宪草”的总统制,反对行政院对立法院负责,而主张行政院应向总统负责。吴氏的意见立即遭到了中共和民盟的坚决反对。张君劢即席对吴的意见进行了反驳,并指出根据宪草,“将来用人权归总统,而行政院长非对议会负责不可”,这才符合政协通过的宪草修改原则。

  国民党要求取消行政院对立法院负责的条款没有实现,又由王世杰提出行政院对立法院负责要有一定的前提条件,并要求对张君劢所拟的上述条款作如下修改:行政院依下列规定,对立法院负责:(一)行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责,立法委员在开会时,(点击此处阅读下一页)

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