田国强:中国下一步的改革与政府职能转变

选择字号:   本文共阅读 918 次 更新时间:2012-06-14 19:09:07

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田国强 (进入专栏)  

  

  摘要 中国改革面临诸多深层次问题和矛盾。要解决,关键靠深化改革。从外部看,世界格局和外部环境正在发生深刻变化,对中国的改革形成一种倒逼;从内部看,真正实现中华民族崛起的愿景决定改革必须深化。当前,要依靠市场化和民营化,实现从要素驱动向效率驱动、创新驱动转变;要合理界定和理顺政府与市场、社会的治理边界,实现政府从全能型政府向有限型政府的转变,从发展型政府向服务型政府的转变。

  关键词 顶层设计 下一步的改革 政府职能转变

  

  改革开放30多年所取得的巨大成就是毋庸置疑的。著名经济史学家麦迪森研究①表明,按实际购买力计算,中国的人均GDP在过去1000年里几乎是水平发展的,1978年是一个拐点,此后人均GDP近乎垂直提升,而中国经济从此也步入了年均近10%的经济增长快车道,推动中国成长为世界第二大经济体,并有望在未来一二十年内晋升为世界第一大经济体。另一方面,按照购买力平价计算,公元1820年时,中国的GDP就曾占到世界的1/3左右,是世界第一大经济体。所以,从某种意义上看,中国经济30多年来的巨大发展是向昔日世界经济大国的复归和中华民族的重新崛起。

  然而,当前的发展模式是否具有可持续性?过去的发展经验能否支持我们继续往前走?对于这个问题,现在的争论很大。由于市场化改革与开放激发出来的巨大动能和势能,就像正在高速升空的火箭,尽管有很大的内外部阻力和摩擦,但所带来的正面效应远大于转轨过程中各种问题的负面效应,包括政府主导经济发展和社会治理所导致的负面效应。这造成了理论上和现实中诸多深层次的混淆、误区和错误的观点,隐现改革开放之后第四次思想交锋之势。交锋的焦点是,政府主导的发展模式是否应该继续下去?对这个问题的不同回答,将指向截然不同的发展路径。

  所以,中国经济当前又走到了一个十字路口。笔者的基本观点是,中国改革的成就不容否认,但依然面临诸多深层次的问题和矛盾亟待解决,其根源是“重政府轻市场、重发展轻服务、重国富轻民富”的“三重三轻”,其实质是没有合理界定和理顺政府、市场与社会的治理边界。并且,从某种意义上来看,其中一些深层次问题和矛盾的解决已经到了刻不容缓的地步。那么,如何去解决呢?关键靠改革,靠进一步深化市场导向的改革。

  

  进一步深化改革的必要性

  

  为什么我们必须深化改革?这是由内外部环境共同决定的。从外部看,世界格局和外部环境正在发生深刻变化,这对中国的改革形成一种倒逼。

  第一,世界正在经历从美国的单极霸权向双极、多极体系的转型。经常有人说,我们不要当老大。从目前的世界格局演变来看,中国成为世界关键一极不是愿不愿意的问题,而是已成为客观现实和所面临的历史使命。中国的发展需要一个稳定的外部环境,必须平衡好国家利益与国际道义、民族主义与国际主义、国家权利与国际义务的辩证关系,实现从追随者到领导者的转型。

  第二,随着“金砖五国”其他国家以及越南、印尼等其他新兴经济体的崛起,国家之间的竞争,也就是资源的竞争、人才的竞争、制度的竞争和话语权的竞争,正变得越来越激烈。这要求我们必须重新省视自身社会经济发展中所面临的深层次问题和体制困境,以改革创新的精神和实际举措来应对外部激烈的全方位竞争态势。

  第三,中国所面临的外部经济环境已经发生了巨大变化。在世界金融危机、欧洲主权债务危机的持续影响之下,全球经济仍处于不确定的震荡调整之中,经济复苏之路并不平坦,各国也纷纷祭出了形式各异的贸易保护主义手段,使得长期受益于全球经济一体化和开放国际贸易体系的中国经济所面临的外部经济环境堪忧。这样,中国经济必须实现向内需驱动的转变,这一转变不是一蹴而就的,依赖于一系列相配套的改革制度安排来推动实现。

  从内部看,中国也有自己的愿景,希望变成世界政治经济强国,真正实现中华民族的重新崛起。改革开放使得中国距离这一愿景的实现更加接近了,但中国经济也同时面临发展方式转变和制度转型的双重难题,面临着诸多深层次的问题和矛盾。因而,亟待以创新的精神,通过改革、发展来加以解决,进行全方位的深刻转型,实现从要素驱动向效率驱动、创新驱动转换。与之相伴的是,中国经济制度改革的路径需要实现从经济自由化向市场化、民营化的跃迁,通过深化市场导向的改革牵引经济社会制度的合理化转型,最终理顺政府与市场及社会三者之间的合理治理边界。这些是中国顶层设计必须考虑的。

  要素驱动,是一国经济发展初级阶段的普遍特征,其实现手段就是通过经济改革来达到。通过“放”和“开”的政策打破不合理的政策束缚,给老百姓更多的自由,给市场更多的自由,内外部劳动力、资本和土地等要素就充分流动起来了,中国经济在改革开放之初正是这样发展起来的。不过,随着人口、资源、环境等要素红利和全球化红利的衰减,根据边际收益递减规律,中国经济依靠粗放式的巨额投资驱动和外需驱动的发展模式已经不能继续维持,无法继续推动中国从中等收入国家向高收入国家的跃迁。其次,要素驱动本身是在要素市场发育不充分的前提下,通过非市场行为压低要素价格而产生的不合理却阶段有效的竞争优势,易于导致高投入、高耗能、高排放、高污染、低创新附加值的粗放式经济发展方式。所以,从长远看,要素驱动的发展模式是不可持续的。再次,这一发展模式所伴生的社会机会不均、收入差距过大、国民基础教育薄弱、民事纠纷上升、贪污腐败盛行的问题都没有得到很好的治理和解决。所有这些问题,都是市场化改革不彻底,没有合理界定和理顺政府、市场和社会的边界所带来的。

  效率驱动,主要是通过市场化改革,建立现代市场经济的基本框架体系,让市场在资源配置发挥基础性作用,让竞争产生效率。应该说,中国经济已经进入到了市场化这个阶段,并取得了相当程度的进步和成效,但是还远远没有成熟,市场在资源配置中的基础性作用没有得到充分发挥,“重政府轻市场”的现象非常突出,离一个有效市场还有很大的差距。特别是世界经济金融危机以后,中国政府在应对危机中起到了很大的作用,但也进一步加大了政府对经济的直接参与力度和控制力,越位和错位现象值得警惕。

  一方面,政府宏观调控随时随地随处都在用,而且现在已经发展到开始对微观经济也进行调控了,导致行政权力干预价格、干预市场供需的势头增强,市场价格传递信息、提供激励和决定收入分配的三个基本功能出现扭曲,市场配置资源的基础性作用被削弱。另一方面,政府在强力介入市场的过程中,已从市场秩序维护者蜕变为市场参与主体,控制了太多的生产要素和重要资源,控制了太多的市场准入,并且国有企业也进入了一般性竞争行业,使得民营经济的生存和发展空间受到限制,其动力引擎的作用被削弱。

  不可否认,中国改革开放之初包括当下,政府都发挥了很好的作用。但是,随着中国的转型,政府的作用主要应该是服务和维护这两个功能,且不能混淆。由于我国政府长期居于资源配置的主导地位,并将资源主要运用于经济发展领域而不是公共服务领域,由此逐步形成了一个“重发展轻服务”的模式。政府本应将从居民激励收益中抽取的高税收用于提高福利,但实际上却没有做好社会保障、医疗卫生、教育、生态环境等公共服务和基础设施的建设,形成制度性缺位,使得居民的福利收益得不到应有保障。

  创新驱动,是今天主要发达市场经济国家经济发展的主驱动,而其创新所依靠的不是国有部门,而是民营部门。一般来说,由于追求自身利益的强烈动机,民营经济是最具有创新意识和创新力的。然而,从当前中国的经济现实来看,国有资本在一般竞争性领域依然分布过广,垄断行业的改革进展缓慢甚至还尚未破题,民营经济发展环境堪忧。这些都是需要着力推进改革的。民营经济、创新经济最强的是美国,而其东西部也有差异,东部大谈政治,西部搞创新。这里的创新,就是熊彼特所谓的毁灭性的、革命性的、颠覆性的创新,与企业家才能结合起来,形成企业家精神。

  民营化也是扭转“重国富轻民富”的重要手段。自上世纪90年代中后期以来,我国政府财政收入年增幅一直高于城乡居民收入年增幅。尽管2007年之后受金融危机影响,二者之间的增幅差距有所缩小,但近几年来增幅差距又有明显拉大的趋势,其中个人所得税征税起点过低、税率过高的现状,更与早期作为发展中国家的美国不收个人所得税形成鲜明对比:美国直到1913年成为世界最发达国家后,才专门通过宪法修正案,允许国家征收个人所得税。因此,减税和民营化应成为未来发展的重要议题。

  这样,对外我们需要应对时局变迁所带来的机遇和挑战,肩负起世界大国、强国的使命、责任,崛起成为世界的领导者。对内我们需要应对发展过程中面临的诸多深层次问题和矛盾,解决发展驱动方式和科学发展的问题,因而进一步改革非常必要。遗憾的是,不是所有人都意识到深化改革的必要性。由于中国在应对世界经济金融危机时表现积极,效果不错,使得学术界产生了很大的争议,不少人将中国的成功归功于政府主导下的经济发展路径、社会治理方式及政治权力结构,并主张将现有的一些过渡性制度安排固定下来。这也是当前改革动力逐渐消弭的一个重要原因。

  

  改革面临的艰难性

  

  根据前面的分析,中国经济改革现在正处于一个十字路口,沿着改革开放的道路继续往前走是法治的市场经济,但是也很可能退回到政府统制型经济。之所以说中国经济正面临新的十字路口,与关于“中国模式”的争论有很大关联。下面我们先来理清理论上的误区,探讨改革的艰难性。

  一是理论上的误区。理论指导原则,理论上的偏误会导致方向性的错误。如前所述,当前中国最大的争论是围绕“中国模式”论展开的。究竟有没有中国模式?所谓模式需要具备相对的稳定性。但无论是从终极目标的相同性、转轨路径的差异性还是成功原因的共通性来看,尚不存在完全成熟的“中国模式”,只有“中国路径”或至多“中国经验”可言。

  首先,中央十六届四中全会确立下来的构建和谐社会的宏伟远景目标,以现在的社会经济状态来看,离目标的实现还相差得很远。按照和谐社会六大特征(民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然的和谐)的内涵来看,还做得非常不够,和谐社会的政策目标并没有得到很好的执行。所以,“中国模式”还未成其为一个终极意义上的成熟模式,仍处于塑形和优化过程之中,中国离真正意义上的现代化强国与现代性社会发展目标还有相当的距离。

  其次,从转型和发展的过程上讲,由于初始禀赋条件、内生状况、外部约束不同,没有任何后发国家可以完全复制先发国家的发展经验,因而既需要、也只能另辟蹊径。由于中国转轨初期计划经济的极度扭曲,政府在促进社会经济实现效率、公平与和谐发展方面发挥了重要作用,但是一旦政府僭越了自身的合理边界,过度且持续介入本应由社会、市场解决的事务,其后果将是十分严重的。

  再次,中国经济取得迄今为止的巨大成就,其根本原因是承认个体利益,赋予经济选择自由,激发老百姓发家致富,引入竞争机制,以及对外开放,体现了经济学的内在逻辑,也是被东亚乃至西方一些国家一再验证的共同经验。当然还包括正确处理好发展和稳定的辩证关系,及采用适应中国国情的渐进转轨方式。这些才是中国经济改革取得巨大成就最根本的原因。

  之所以产生这些误区,可能是由三方面的误区所导致的②:一是没有区分好不同的改革发展阶段。在不同的改革发展阶段,政府主导的过渡性安排所起的作用是不一样的。政府主导只是从计划经济向市场经济转轨过程中的一个阶段性特征。二是没有区分好常规和非常规情况,常规情况下的治理方式和非常规情况下的治理方式是非常不一样的。三是没有区分好发展的动力和阻力。

  这些误区、误解是缺乏经济学基本训练的结果。说到经济学基本训练的重要性,有人说经济学理论完全没有用,约束条件太强。如果30年前有人发表这样的观点,笔者认为情有可原,但现在说就不合适了。市场经济理论本身没有错误,它为经济发展提供了一个参照系,是非常有用的,但也有其适用范围和边界条件。笔者坚定支持我们国家的社会主义市场经济道路,但是也不否认有市场失灵的地方从而需要政府发挥作用。就像药本身是好的,但如果用的不对,再好的药也会药死人。同理,经常有人说经济理论都是错的,笔者对此很不以为然,经济理论没有错,除非有逻辑错误,更多情况下是用的人误用了。

  二是改革本身的艰难性。改革和变革,从中国五千年的历史来看,老百姓基本上都是支持的,但几乎都不成功。(点击此处阅读下一页)

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