刘守英:城市化进程中的土地增值收益分配

选择字号:   本文共阅读 304 次 更新时间:2012-05-23 21:07:57

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刘守英 (进入专栏)  

  

  诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨预言:中国的城市化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事。

  城市化是具有全球化意义的事件,是世界各国实现现代化都绕不开的经济社会演变过程。按照英国学者帕乔内的定义,城市化有三个维度:人口城市化,即城市人口占总人口的比重增加;城市增长,即城镇的数量和用地规模增加;城市生活方式,即城市生活的社会和行为特征在整个社会的扩展。

  城市化的进程,必然带来生产要素在城乡之间的重新配置。人口从农村向城市流动,农业劳动力向非农产业转移,带来生产率的大幅提高和社会财富增长;与之相随的是,土地非农化、土地级差收益上升和土地资本化程度提高,促进城市和社会的繁荣。因此,人是城市化的起点,也是城市化的终极目标,土地是促进人口城市化的工具。

  

  政府主导的城市化难以为继

  

  2000年以后,我国进入城市化快车道。但是,城市化主要由政府主导。

  地方政府通过规划修编和行政区划调整,城市迅速外扩,我们称之为“城市圈外移的城市化”。2000~2010年,全国城市建成区面积共增加了17730平方公里。各类城市发展呈现从中心城区向边缘空间外扩延展态势。全国主要省份城市的建成区面积成倍增加,有的扩张了近10倍。

  城市化的过程,就是政府征用农民土地的过程,城市用地主要靠征地获得。1999~2008年,新增城市建设用地18633平方公里,征用农民土地13925平方公里,征地占新增建设用地面积的74.74%。

  城市政府通过规划划定建设范围,通过征收、拆迁保障项目落地,获得土地出让收入;开发商盖房出售获利,为政府实现土地出让收入提供下游出口。城市政府和开发商成为土地级差收益的排他性获得者,形成利益共同体。两者一荣俱荣,一损俱损。

  在政府主导的城市化夹缝中,人口城市化也在顽强地进行着。外地人口为了谋求非农就业和更高收入的机会,流向城市。面对流动人口涌入带来的居住需求上升,划入城市圈的城乡接合部原住农民以剩余土地“种房”出租,分享城市化带来的级差收益。

  政府主导城市化的低成本优势在丧失,社会风险和政治风险在增加,难以为继。一是计入城市化率的人口不能在城市落地。二是城市化成本急速上升,包括违规违建导致的城市拆迁费用大幅上升,以及农民抵抗征地影响项目实施,导致发展机遇丧失。三是城市病蔓延。四是政府作为征地和拆迁的主体,造成官民冲突,危及社会甚至政治稳定。

  

  换一种模式的城市化

  

  案例1:广东南海:集体土地上的工业化和城市化。

  2004年以后,面对城市化滞后于工业化带来的发展后劲不足,南海区政府主动实行“三旧改造”,在先确权前提下,将工业化阶段的旧厂房、旧物业实行升级改造,在保留主体集体建设用地所有权性质不变的前提下,征收部分土地进行市政和基础设施建设,促进产业转型、提升城市品质、提高土地价值,加速南海的城市化。

  案例2:海南陵水、三亚的新征地模式。

  在海南省陵水县大墩村,农民曾为“誓死保卫土地”与政府发生多起冲突。2010年农民主动与政府配合,仅用15天就完成了11670亩土地、涉及8个村民小组及826农户的征地拆迁。紧邻三亚市政府所在地的月川社区,曾被称为最难拆的“城中村”,11年间,一遇征地拆迁就发生惊动全市甚至全国的官民、警民冲突,2009年该社区村民主动进行拆迁改造,仅用54天就将旧村拆除。

  究其经验,一是让农民成为实施征地拆迁的主体;二是保障农民合理分享土地增值收益,核心是允许农民集体存量建设用地上市;三是创新留地安置,培植适合农民从事的有稳定收入流的产业。

  案例3:北京50村的城乡接合部建设试验。

  北京这次的50个重点村建设,就是要解决这些区域的城市化问题。核心是已经城市化地区的农民问题。

  一是在城市化形态上,通过这次改造,彻底解决目前城市化形成的两张皮,将来在城市管理和业态上要接轨;二是要坚持改造中的政府主导、农民主体地位,改变过去农民被城市化的模式,避免继续留下隐患;三是将这些区域的原住农民在身份、社保、公共服务、社会管理上彻底城市化,不搞烂尾工程,留下后遗症。办法是:以原汤化原石,也就是用这个区域的土地,来彻底解决这个区域的城市化问题。

  政府主动破解城乡二元体制的藩篱,从规划、土地、立项、资金、基础设施、社保、人口管理等进行主动改革,实现城乡接合部原住农民的市民化。其中,在土地制度上,利用自有资源实现城市化,土地指标优先、抵押物统筹优先、土储上市优先,调整土地规划,节约集约利用土地,落实资金平衡方案,并允许农民利用集体土地盖租赁房。

  

  政策建议

  

  改变政府主导的城市化模式,让农民成为城市化建设的直接参与者。改变政府直接当拆迁主体、造成官民对立的办法,由农民集体成立征地拆迁公司,作为征地拆迁的主体。地方政府经过合理评估后,将征地拆迁补偿费用统一支付给农村集体经济组织,节余部分归农村集体组织合理分配使用。

  实现集体建设用地和国有建设用地同地、同价、同权,让农民分享城市化进程中的土地级差收益。政府征收集体建设用地(使用权)不能按照农用地价格的标准补偿,必须按非农用地的市场价格进行赔偿。同时,不管城市圈内还是城市圈外,都允许集体建设用地的存在,集体建设用地可以同国有土地一样出让其使用权。

  切实落实“被征地农民长远生计有保障”。一是明确地方政府在征地时,必须留一定比例建设用地供农民长期使用,将留用地安排在城市规划的最优地段,发展农民有稳定、长远收入的产业,切实实现被征地农民长远生计有保障。二是农民土地被征收后,按城市市民待遇解决社保、养老和其他同等公共服务。三是帮助农民完善经济组织结构,健全农村治理结构,保障全体村民长期、公平获得土地增值收益。

  

  来源:《中国地产市场》2011年第12期

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