景跃进:关于民主发展的多元维度与民主化序列问题

——民主化理论的中国阐释之二
选择字号:   本文共阅读 1438 次 更新时间:2012-05-16 21:02

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景跃进 (进入专栏)  

摘 要:改革开放以来中国政治的发展,同西方经典民主化理论两无相关。应当基于中国的本土经验,从西方经典民主化理论的束缚中解脱出来,对民主化过程进行重新阐释。而“权力来源”与“权力行使”的二分法,为非选举领域的民主化过程提供了理论突破的契机,从而使我们有可能探索一条与西方民主化序列不同的中国民主化道路,并为民主化理论的发展做出知识贡献。

从历史上看,西方民主的发展首先解决的是政治竞争问题(英国议会的演化是一个典型例证),然后通过不断扩大的政治参与得以逐步完善。这一进程集中体现在参与人数的增加(选举的包容性)和参与形式的发展两个方面。因此,西方学者倾向于将选举视为民主政治的关键变量以及区分民主与不民主的试金石。作为一种自然延伸,在讨论民主化问题时,他们总是强调选举的重要性,将有没有竞争性选举作为民主化的衡量标准。考虑到历史经验对于人类社会的重要性,这一现象是可以理解的。然问题在于,西方民主化的历史经验是否意味着民主化过程的一般逻辑?

这一质疑意味着对他种可能性的探索,人们通常用“具有中国特色的民主化道路”来称谓之。对于这一可能性的命题,需要反问的是,“具有中国特色的民主化道路”是否意味着对西方民主化理论的彻底否定?

这实在是一个需要认真思考的问题。

对于这一问题可以存在众多的争论。对此,笔者的立场是简明的:我们必须超越西方民主化理论中的选举主义,但是这种超越的力量或资源不在民主化理论之外,而在民主化理论之中。我们需要做的,是回归民主和民主化理论的源头,将民主化的一般逻辑与特定的西方历史经验区分开来,基于中国的本土经验重新思考民主化的路径选择问题,从而将被达尔封闭了的可能性开放出来。

历史视野下的民主发展:演化的多元维度

就全球范围看,民主的发展具有一种溢出效应,这可以从不同的角度来观察。首先,代议制民主本身就是在一个不断发展的过程中最终成型的。在历史上,最早得以确立的是寡头竞争体制;通过公民权的缓慢扩张,寡头竞争政体经历了一个民主化的过程,从而发展为多头制;又从不充分的多头制,发展到充分的多头制。其次,针对代议制民主的诸多不足,民主政治又沿着不同的方向得以“外溢”:例如从选举民主到行政民主(或民主行政)、从政体民主到社会民主(包括经济民主与地方性参与)、从投票民主到审议民主、从国别民主到国际关系民主乃至全球民主等等。此外,还可以从其他角度观察,得到电子民主(或互联网民主)、党内民主、治理民主等概念。除了左派的激进民主之外(他们希望借其他的民主形式来否定或取消代议制民主),上述这些外溢的民主形式都是对代议制民主的补充或发展。它们都可以在达尔的民主化分析框架中找到自己的位置——即在民主化的发展序列中属于从充分多头制向理想民主迈进的阶段,用达尔的话来说,这是“第三波民主浪潮”。(注意,这不是亨廷顿意义上的“第三波”,下文将解释。)

在上述诸多的民主发展形式中,我特别关注行政民主的发展。相对于上个世纪60年代的参与式民主和90年代兴起的审议民主所得到的重视程度,这是一个被理论界(尤其是政治学界)相对忽视的议题。在西方国家,行政民主的出现与福利国家或行政国家的登台紧密相关。在传统的小政府大社会模式下,政府承担的公共职能非常有限,其权力行使(经由公共政策)的范围很小。但是福利国家的出现从根本上改变了这种情况。传统的国家与社会关系、政府与公民关系、行政机构与政府其他部门的关系、官僚制的运作方式等,都发生了惊人的巨大变化。相对于传统的最小国家或“守夜式”政府,现代国家可谓是真正的“利维坦”。政府权力无远弗届,无孔不入。庞大的官僚机构不但垄断了执行权,而且拥有了越来越多的决策权(委托立法权)和行政审判权 (行政司法),传统意义上的三权分立模式已经面目全非了。

由于政府制定的大量公共政策直接影响到民众的日常生活,因此,如何使政策的制定者和执行者充分回应公民的需求,成为一个重要的问题。从理论层面看,这一问题的实质可以表述为:是否需要以及如何使政府权力的行使民主化?在传统代议制民主下,公共政策过程有两个特点,一是政治家(议员和行政部门的政治官员等)制定政策,二是职业文官负责政策的执行。这样,民众在每隔数年举行一次的选举之后便沉睡了;而行政民主在公共政策领域开拓了公民参与的新空间。

在此,我们发现民主化过程的一个重要转折。新的思考在起点上与达尔是一样的,即政府如何回应公民的需求?但是,回答的方式却有所不同:达尔从选举入手,而行政民主强调政府过程的开放性,让公民有机会参与政策过程。①

作为一种理论主张,行政民主主要是从公共行政学当中发展出来的。准确地说,源于采用政治途径来研究公共行政的学者对美国政府权力大转移的一种认识提炼。他们对美国新政及二战期间公共行政脱离政治的趋向进行了批判,强调公共行政是一个政治过程,其核心价值是“代表性”、“回应性”和“问责”。在他们看来,“ ‘公共行政面临的核心问题在于,确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益。’否则民主制度便可能无以为继。”[1]

由此,传统的政治与行政二分法被化解了。通过各种形式——诸如咨询委员会、公民委员会或类似的制度安排,公民得以参与行政决策过程。②为了把握这一转折的重要性,我们有必要对这个问题进行相应的理论建构。图1反映了政府民主化的两个维度,其中A体现了结构的维度,B体现了过程的维度:

从发展角度看,西方民主国家首先解决了A的问题,然后经历了B的过程。就此而言,A是B的历史前提。但是,历史前提不等于逻辑前提。行政民主一经产生便具有自身的相对独立性。这种独立性显示在两个方面:(1)即使与西方代议制民主(以多党竞争和定期选举为基本特征)不同,也并不妨碍其他政体采纳行政民主;(2)即使在实行代议制民主的国家,完全可以设想行政民主缺场的情形。

这一分析对于我们下面将要讨论的民主化序列问题具有特别重要的意义。笔者提出的问题是:民主形式的新近发展以及行政民主的相对独立性对于正在追求民主政治的发展中国家意味着什么?如果将这一问题意识置于民主化的历史过程来考虑,问题便转化为:行政民主的实践对于非西方国家的民主化道路、程序、途径、次序有着怎样的影响?民主化是否一定要从竞争性的选举开始(强调多党制与反对派的价值)?我们是否可以设想一条从行政民主开始,然后逐渐扩散或波及其他领域的民主化过程?换言之,如果说民主的实质是各种形式的公民参与,是政府对民众的回应和负责,那么,我们是否可以设想这种实践从行政过程——更精确地说,从政策过程或政策领域——开始呢?

图1.关于民主化的两个新维度

资料来源:作者自拟。

民主发展的序列是否可以选择

在现代化理论中,关于发展序列的研究具有重要的意义。作为现代化事业的一个组成部分,发展序列(包括过程、阶段、路径、策略、时机、方法/手段等因素)自然也成为政治民主化的重要议题。对于我们当下的讨论而言,有两个问题特别重要:一是如何从整体上认识民主化的发展阶段?二是与此紧密相关的发展策略,即在既有体制、多元发展目标和资源约束条件下,如何确定民主化实践的主要投资领域,从而以最小的代价和风险,在回应公民需要方面实现最大化?

我们先来看第一个问题。在《多头政体》一书中,达尔概括了西方世界民主发展的三次浪潮。他这样写道:“最好是把民主化过程看成是由几次广泛的历史演变构成的。一是由霸权政治和竞争性寡头政治向近似多头政治的演变。这基本上就是19世纪西方世界所发生的过程。二是由近似多头政治向完全多头政治的演变。这是上个世纪末和第一次世界大战之间的30年左右的时间里在欧洲所发生的事情。三是完全多头政治的进一步民主化。这个历史过程或许可以追溯到大萧条发生后民主福利国家的迅速发展;后因第二次世界大战而中断;在20世纪60年代后期,这一过程似乎以迅速发展的要求各种社会组织民主化的形式——这在青年人中尤为显著一又一次复兴。”③

达尔虽然没有明确指出,民主化三个发展阶段之间有着不可逾越的内在序列,但由于他是从实质意义上(而不是广延的角度) 区分民主化的发展阶段,因此这一划分便不可避免地具有依次推进的性质。在下面的表述中,我们可以窥见达尔的这一思路——他认为第三个民主化浪潮只能发生在最“先进”的国家,“世界上的大多数国家还不具备实现这一特别演变的可能性。[2]达尔的这一处置方式可以理解为:民主化有着内在的固定程序,第一步没有走完,就无从涉及第二阶段;因此,第三波民主只是西方民主国家面临的挑战,处于低度发展阶段的国家与此无关。可见,在民主化的发展序列问题上,达尔倾向于一种进化论的立场:民主化的演化进程具有某种内在的逻辑,它体现为发展的不可超越的前后阶段性。

因此,虽然达尔强调“一个国家通往多头政体的道路在很大程度上取决于它的历史、前期的发展以及有利于多头政体条件已在多大程度上存在。在这些方面,每个国家都会有某些方面的特色。大概不存在任何通往民主化的唯一道路。看来,有许多条不同的道路”。[3]而且认为,当今环境下对于那些尚在进行民主化的国家来说,重复英国的民主化模式已经不复可能 (因为排斥机制已经无法实现了),然而,这种对民主化过程多样性的重视,只有在更重要的前提下方能得到准确的理解,即选举民主是其他民主的基础,在缺乏选举民主的前提下,民主化的任务便是争取实现民族国家层次上的竞争性选举,只有在选举民主落实之后,才有可能追求其他形式的民主。

图2用来表示达尔在《多头政体》一书中叙述的西方国家民主化的三次浪潮:

图2.西方国家民主化的三次浪潮

资料来源:作者自拟。

对于达尔的这一观点,可作出以下几点评论性说明:第一,虽然达尔使用了民主化第三波浪潮(the third wave of democratization)一词,但其所指与目前学术界流行的、亨廷顿意义上的概念有着重大的区别。达尔的民主化第三波关注的是代议制民主国家的民主深化问题,而亨廷顿的民主化第三波讨论的是具有包容性的政治竞争如何发展的问题,前者专属发达民主国家的问题(至少达尔是这样认为的),后者更多地与非西方的发展中国家相关。如果对两者进行实质性的比较,那么亨廷顿意义上的民主化第三波所要解决的问题,相当于达尔的民主化第二波的内容。第二,虽然《多头政体》关注合法反对派和竞争性选举,但是达尔对民主和民主化的理解并不局限于选举。达尔将民主一词保留给理想,现实世界中实际存在的民主国家总是具有这样或那样的缺陷而偏离民主的理想,故他发明了“多头政体”一词来称谓之。就此而言,多头政体可以视为一种残缺的民主制。尽管实现真正的代议制民主是许多国家面临的挑战,但是就民主内部而言,代议制民主依然存在诸多需要克服的弊端。第三,在达尔看来,即使那些通常被认为已实现了民主政治的国家,依然面临一个民主深化或继续民主化的问题,这便是民主化第三波的主题。第四,民主化第三波究竟包含哪些因素?除了达尔在《多头政体》一书中提及的二战前与福利国家发展联系在一起的民主化,以及上世纪60年代的社会组织民主化之外,是否还包括其他的内容?考虑到达尔此书出版后出现的审议民主等新情况,这一题域显然是开放的。

可见,就达尔民主思想的本质而言,他采取的是一种广义民主化的立场。只不过《多头政体》一书的主题以及民主化发展序列的观点(尤其是民主化第三波只有在发达民主国家才具有现实性的判断)局限了他的讨论视阈。④笔者以下试图做的,便是根据中国改革开放30年的政治实践,在民主化长周期的视野中,将被封闭的他种可能性开放出来。

首先,我们对达尔的民主化三波图式做一点小的修正和补充,得到下面的图3:

对图 3的构成及意义说明如下:第一,笔者将达尔的“自由化”与“参与”坐标与图1“权力来源与权力行使”二分法结合了起来,构成了一个三维图表。其中,“自由化”与“权力来源”是同一命题的不同表达,前者强调的是选举中的政治竞争(程度),后者强调的是选举与否(性质)。在达尔的坐标中,与“自由化”相对的 “参与”强调的是选举意义上的参与,即哪些人具有参加选举和担任公职的权利,强调的是政治竞争的包容程度。为叙述方便及避免混淆起见,我们不妨称之为狭义的参与。而与“权力来源”相对的“权力行使”也强调公民参与,但特指选举形式以外的广泛实践。

第二,在第三波民主所涉的内涵方面,除了保留达尔强调的社会组织的民主之外(理论上还应包括社区和地方基层),我突出了行政民主的维度。这不光是因为在当代行政国家的背景下,形式多样的行政民主是公民参与的重要内容和形式,由此政府过程得以不断的优化,政府对民众的回应得以实现,而且它体现了民主化的一个重要思路:在权力来源问题相对搁置的条件下,行政民主的实施具有相对的自立性。事实上,在公民权利具有广泛包容性的国家,权力来源问题上的搁置会导致更大的压力(动力),促使政府过程的民主化,通过公共政策的合法性和施政绩效来回应民众。

图3.民主化的中国路径(Ⅰ)

资料来源:作者自拟。

第三,由此,我们进入了一个实质性的问题,达尔所主张的民主化三波的发展序列是否可以重新解释?达尔对于“开放性霸权政体”设想的民主化.道路是单向的,或唯一的——走向多头政体,故他论述的主题是“反对和参与”,分析哪些因素有利于反对派的合法化和政治竞争秩序的建立。由于将民主和民主化的钟摆安装在选举装置上,因此,西方学者眼中的民主化只能是反对派的存在与合法化、多党制的成熟、竞争性选举的制度化等,他们无法想象和思考其他形式的民主化。

然而,如上所述,西方社会的民主化过程(次序或序列)未必是非西方国家民主化的普遍历程。在新的图式中,我们是否可以设想另一种民主化路径,即在尚未完成自由化的前提下,直接从“开放性霸权政体”(我们姑且使用达尔发明的这一术语)直接切入达尔意义上的民主化第三波?

这种“跳跃”,准确地说,是“倒序”或“逆序”,在理论建构中只要遵循一定的规则是可以设想的。在此,我想到了邹谠先生——笔者对中国政治发展的思考深受他的影响。在如何看待中国政治发展的问题上,邹谠提出了一个很有启发意义的观点。他认为,西方公民权利的发展过程,按照马歇尔的观点依次经历了三个阶段——市民权利 (civil rights)、政治权利(political rights)和社会-经济权利(social and economic rights)。在中国的语境下(考虑到几十年社会主义实践及其制度遗产),邹谠认为,可以设想一个不同于西方社会的发展序列,如首先发展社会-经济权利,然后再实现其他形式的公民权利。[4]虽然公民权利的发展序列与民主化发展序列不能完全等同起来,但“隔行不隔理”(更何况两者之间存在着固有的紧密联系)。

当然,问题的关键不在理论如何构建,而在于所构建的理论能否解释现实经验。笔者以为,改革开放30年来中国政治改革走的正是这样一条民主化的道路。无论是基层社区的民主建设(包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面),乡镇干部的公选,还是行政听政、民主恳谈、政府开门决策、民意收集技术的发展以及在政府决策过程中的体现等等,这些实践为公民参与政府过程提供了越来越多的机会和空间。尽管高层公共政策过程的开放相对缓慢,但改革的发展趋势是明显的。考虑到中国政治的结构特征和过程特点,行政民主所具有的意义更容易理解。

余论

本文以达尔的《多头政体》和第三波民主化研究为切口,从“选举前设”和“民主化内在序列”两个角度对达尔的民主化理论进行了逻辑解析。在此基础上,尝试描绘一个能解释中国政治发展经验的民主化图式。

本文的核心观点是,选举(权力来源)固然是政府与民众之间建立回应关系的重要环节,但它不是唯一的;在这一点上,达尔在《多头政体》一书建构的论述逻辑过于绝对了。在权力行使(公共政策)的环节,我们同样可以建立起强固的政府对公众的回应关系。用来描述这种联系的行政民主具有独立的价值。由此,我们可以探索一条在非选举领域从事民主化建设的道路。经由这一分析,笔者希望能开放民主化过程的多向度性,改变对民主化序列的传统认识,从而以一种新的目光来看待中国政治的发展。

这一理论建构的努力自然有它的边界,笔者想说明的是以下两点:

第一,对民主化理论的重构,其经验基础是中国的,但智力资源根植于西方民主的知识脉络。藉此,笔者希望在特殊性与一般性关系的问题上,保持一种平衡的立场。

第二,对选举主义偏见的揭示和批判,决不意味着对选举的否定。

无论从哪个方面看,选举对于代议制民主来说是根本性的,我们无法想象离开选举的民主。在民主与民主化关系的问题上,本文重申的是两个基本命题:(1)民主的概念逻辑不等于民主化的过程逻辑;(2)西方民主化的经验逻辑未必是民主化过程的一般逻辑。

就最终目标而言,纵向维度的选举当然是不可回避的,我相信它体现了民主的一般价值。图4有助于说明这一点。

可见,在民主化问题的讨论中,将价值与经验、过程与结果区分开来是相当关键的。民主化理论的要害在“化”字,因此,条件、过程、路径、序列、时机、策略等概念具有十分重要的地位。这也有助于我们解释这样的现象:在逻辑上是死结的东西,在经验过程中却有可能得以化解。

任何理论就其本身而言,都是一种逻辑建构,越是成熟的理论,其内部的逻辑关系就越趋于严密。因此,理论大厦任一部位的微小调整,其所产生的连带效应也就相应增大。对主流民主化理论所做的解析以及框架重构,也确实产生了一系列需要进一步反思的问题。例如,在中国政治的层面,我们怎样看待1949年建立的中国基本政治制度?如何看待改革开放30年的变化?如何看待改革过程中遇到的矛盾和问题?如何看待这个体制的学习能力以及解决问题的能力?如何看待中国政治体制改革的前景?等等。在理论层面(由经验事实引发的)问题包括,如何看待选举与民主的关系?如何看待选举与回应的关系?在选举不在场的情况下,是否就无法讨论诸如回应、问责、责任等话题?在现实生活中,政府是如何回应民众的需求的?选举与治理是什么关系?选举必定能带来良好的治理么?诸如此类,不一而足。

4.民主化的中国路径(Ⅱ)

资料来源:作者自拟。

现在要得到充分而明确的答复为时尚早,中国正处在一个伟大的转型过程之中,其复杂性超越了我们当下智慧能够把握的能力。过程是一个有魅力的词汇,在当下的中国,它意味着不确定性、开放性,因此不同的人可以投射自己的不同想象。在这一意义上,本文的写作旨在添加一种可能性。至于最终哪种可能性能得以实现,将取决于历史如何散步。

注释:

①“公民参与的思想基础在于这样一个理念:在技术性的公共政策事务方面,公民没有必要成为专家,他们也能对公共政策提供有价值的意见。作为‘政策消费者’,普通公民是公共政策问题和利益的最好法官。”参见罗森布鲁姆《公共行政学:管理、政治和法律的途径》,第213页。

②1972年美国国会制定了《联邦咨询委员会法》(Federal Advisory Committee Act),使利益团体对行政部门的游说正式合法化。据说,这样的委员会是建议和信息的有价值的来源,其主要目的是通过确保游说过程的代表性,改善利益集团与行政机关互动的质量,其中要求咨询委员会与行政机关之间的官方会议必须向公众公开。尽管研究发现这些目标并没有实现,但“真正重要的一点是,国会愿意承认公共行政部门在与利益集团的互动中,以及政策制定的过程中,应该加强其代表性。传统上,代表性是立法机关的功能,而不是行政机关的功能。这一变化抓住了政治途径的公共行政之本质。政治与行政的界限变得模糊不清,因为‘咨询委员会与行政机关有密切的联系,国会在设立委员会时,是把它们当成行政机关看待的’。正如亨利·斯特克(Henry Steck)解释的那样,‘国会和行政机关希望咨询集团可以将代表性和参与与性的合法性引入行政过程。’”(引文转自罗森布鲁姆《公共行政学:管理、政治和法律的途径》,第89页)

③达尔在此书中没有提及现在颇为流行的审议性民主,这与该书的发表年代有关(1971年),那时是参与民主理论勃兴的时代,而协商民主理论尚未提出。见达尔《多头政体:参与和反对》,第11页。

④ 民主化道路的多样性是学者的基本共识,差别在于,西方学者的共识建立在对民主及民主化概念的经典理解的基础上,因此他们中的许多人无法或很难想象缺乏竞争性选举(多党制、媒体自由)的民主化过程。将第三波民主的实践与中国联系起来,似乎超越了达尔的想象。在1999年为《多头政体》中文版所作的序言中,达尔提出了“一种可能的民主化进程”,它由一个基于压制代价而考虑……的由浅入深的序列组成(第6页)。可见,达尔仍然恪守原先的立场。

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