展江:新闻立法势在必行

选择字号:   本文共阅读 1044 次 更新时间:2012-03-30 12:37:48

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展江 (进入专栏)  

  

  新闻立法是整个中国改革,特别是政治改革的一部分,如果做得好,能对未来的转型起很大促进作用。

  

  新闻立法核心在破除人治

  

  新闻立法在中国并非新问题,1908年清政府制定《大清报律》,就被认为是中国第一部新闻法,后来辛亥以后北洋时期,国民政府时期一直都有新闻法,当时有的叫《出版法》,甚至还制定《新闻记者法》,只是在1949年以后这个立法没有了。

  为什么1949年以后不需要新闻立法,这个我觉得很简单,因为在毛泽东时代,除了一部挂在天上的宪法外什么也没有。其他法律不比新闻次要的法律也没有,所以为什么要新闻立法呢,没有必要,没有这个土壤,既然媒体完全是工具,有什么必要立法?改革开放以后呢,国家领导人意识到法治的重要。

  当时的人大常委会委员长彭真大力推进整体性法制建设,而且对新闻立法有贡献,中央批准成立《新闻法》起草小组,就是彭真具体来领导。彭真有一段意味深长的话:我们为什么要搞法制?因为看起来只有靠法制才能保护自己,保护每一个人。彭真的话其实也代表经历过“文革”后很多老干部的心声,中国经过“文化大革命”的瞎折腾,邓小平搞改革开放,一方面经济开放,另一方面,如果没有法制,中国是没有前途的。

  彭真任内成立了《新闻法》起草工作小组,这个《新闻法》起草小组又分三个起草班子,后来都拿出了草案,甚至现在非常出名的于建嵘,当时是一个二十几岁的青年律师,个人也起草了一部私人版的《新闻法》。随后,可能是因为1989年事件,《新闻法》就中断了。

  前几年我就新闻立法跟法学家们辩论,现在法学界也有一批人不赞成给新闻立法,他们认为在法制环境不好的时候立《新闻法》,恐怕会有反效果,不如过几年等法制环境好转后再考虑。这个观点我是不同意的,第一,新闻立法是非常缓慢的过程。即便现在考虑立法,没有五年八年是出不来的。其实《民法典》从起草到现在超过十年了都出不来。《新闻法》从有这个动议开始,到中央重新批准成立《新闻法》起草小组,再到《新闻法》拿出草案再企图征求社会意见,亦需要七八年甚至十年时间;第二,看官方的立法运转程序,人大是五年一次换届,换届的时候要开列一个未来五年的立法计划,如果列不进去未来五年就不会成为议题。所以《新闻法》怎么可能短期内出来呢;当然还有一个更重要的原因,是掌握媒体管理权力的人未必想立这个法。因为有了这个法,现在这套人治的体系就要被打破,我觉得核心在这里。

  我们国家现在管理媒体的机构是世界上最复杂的一种管理体系。报纸杂志图书这些平面媒体归新闻出版总署管理,广播电视这些电子媒体归广播电影电视总局管理,互联网则由国务院新闻办公室管理,另外硬件部分归工信部管理,意识形态上由宣传部指导。

  中国现在不是没有法制,不过这些法律一用到新闻界就变了样。比如网络实名制,网络实名制有什么法律依据啊,什么也没有,他们就说了是根据电信条例,互联网管理办法,那是多少年前定的,那时候根本就没有微博,而且它们本身也不是法律,所以要实行实名制的时候,我就在微博上发了四条意见,我说建议有关方面收回这个规定。

  所以总的来说,基本就是这样一个形态:这个领域基本上是一个法外领域,是一个人治的特区,没有法律规则。这样的人治,可以随意,可以神秘,可以专断。

  宪法规定言论自由,出版自由,实际上要落实才行。言论自由在现实中增大了很多,但出版自由呢,出版自由首先要能够出版,要能够办出版社,办个杂志办个报社。当然互联网的出现在很大程度上改变了这个状况,自媒体在某种意义上也确实有报纸的功能,那么互联网现在这个状况是典型的,靠的是人治和行政规章,而且行政规章简直是让人哭笑不得。

  国务院关于互联网从1994年开始到现在一共制定了6个条例,都不是全面的,而且也仅仅是条例,有些还叫暂行规定。互联网发展那么快,十几年前的暂行规定还在生效,管理互联网的部委办局有将近20个。

  

  媒体权力也应受到制约

  

  有的人觉得,有了法律也不一定有用,新闻立法就是如此。这个看法不对。实际上,中国要立任何法律需要参照国际惯例,这点是很大进步,所以虽然最近几年人们在担心法制可能倒退,但是我觉得毕竟经过30年改革开放,现在要给新闻立法,肯定要参照国际惯例,把人家立法中规定的新闻媒体基本权利肯定下来,然后再适当地考虑中国国情加进一些义务作为限制。

  不提前做准备的话,一旦政治改革起来,媒体可能会是很乱的。一旦放开甚至个人允许办媒体,很可能出现比庸俗、比下三滥。也可能出现资本寡头造成的媒体垄断,报纸等媒体也可能会出现像香港或者台湾媒体中不好的那一面。新闻立法滞后,潜藏的问题挺多的。

  一方面,现在的新闻游戏规则在维持人治。哪个官员一高兴或不高兴拍个桌子,某人、某媒体就被处理了。权力不受约束、不受到社会的监督,无论是官员、商人、媒体或记者,我相信都有可能走向反面。就像阿克顿勋爵讲的,权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。这里所说的权力,包括媒体在内,无论哪种权力,被纵容放大都会带来很多问题。

  现行中国所有的法律里面没有一个字规定记者采访的权利。另一方面,记者往往有特权思想,觉得自己代表公共利益就什么行为都是正当的,暗访也好,偷拍也好,想做就做,以至于还有在法庭上做暗访的。还有,媒体自身也存在腐败。中国新闻界有一个方面是很丑陋的,每年有几十个业内人因为敲诈勒索被移送司法、被判刑。不管是所谓真记者、假记者、有记者证的和没记者证的,到下面去敲诈,这太多了,除了勒索性腐败也就是敲诈性腐败,更可怕的腐败是勾结性腐败,也就是媒体和其他掌握权力的人互相交易,投桃报李,各得好处,一团和气,难以暴露。给新闻立法,决不意味着放纵新闻界。法制要把政府、国家装进笼子里,媒体也得进笼子。媒体不进笼子,今天这么强大,包括互联网,它要是为所欲为不受约束,也非常可怕,所以我们讲法制意义上的自由是什么,是法律允许范围之内的自由,超过了法律的边界,那就是放纵。

  

  信息公开条例不足以保障公民知情权

  

  公民的知情权,监督权,参与权,表达权是基本人权,比如说《公民权利和政治权利国际公约》规定:人人有权传递和接受信息,不光是媒体老板,任何人只要是公民都有这个权利;另外一个就是不论国界地接受信息,这个在今天互联网和全球化时代是特别重要的。

  国际上关于新闻自由有各种各样的定义,但是有两个最低的标准,一个标准就是个人可以办报纸办杂志办出版社,当然一定条件可以办电视台,另外报纸刊登什么发表什么是媒体的事情,除了极特殊的情况,像战争时期和其他国家安全处于危险的时期如反恐时期等等,正常情况下媒体自主决定发表什么,外界的机构不得干预,这是国际上最低的两条标准。

  我们中国客观地说改革开放以来,特别是最近几年以来,虽然有人说现在媒体的环境还不够好,但我觉得,现在的媒体比过去介入社会生活的范围、报道面和深度,可以报道和评论的内容比过去多得多了,自由度增加很多。这并不是法律赋予的,是现实生活中社会变革的一个副产品,但是在法律制度上对这种良性变化并没有保障。

  虽然媒体的自由度在增加,但是它在体制上没有真正变化。比如说媒体是由谁管的,媒体必须要有单位管着它,没有单位是不行的,你总得有个机构吧,实际上它为了什么,还是为了控制。当然我们也可以理解,但问题是你不能所有的媒体都得控制吧,有人说,苏联容易垮台,苏联最后一年就通过了新闻法,所以新闻法一通过,苏联就垮台了,那这个也经不起一驳,在原来以苏联为首的社会主义国家里面,有一半左右的国家有新闻法,一半左右的没有新闻法,有新闻法也好,没新闻法也好,它们都垮台了,所以跟新闻法有什么关系呢?那是另有原因。

  虽然有非常强大的力量在拒绝新闻立法。但是不可否认,在广义的新闻法制领域里面,中国是有进步的。我认为这也是温家宝总理任内的一个贡献,在他任内推进政府信息公开法制化,虽然立法最后打了一个折扣,成了《政府信息公开条例》,但不管怎么说都是一个很大的进步,因为确定了一些基本的原则。这一原则就是:政府信息公开是常规,不公开是例外。我们过去是公开是例外,不公开是常规。这个自从2003年萨斯事件以来,这个方面进步还是比较大、所以现在发生重大的灾祸或突发事件,包括矿难等,过去极少极少被报道,可能新闻界出于良知突破了封锁最后偶然揭露出来了。现在我觉得已经变成一个常态了。

  不过,无论是《突发事件应对法》还是《政府信息公开条例》,依然不是严格意义上的新闻法,而只是行政性法律法规。

  应该说中国法制建设现在处在一个比较微妙、比较重要的时期,通过去年的李庄案第二季我们可以看出来,要推进法治,从中央最高层来说,还是比较坚定的,尽管现在推进法治遇到了一些困难,但是现在国家领导人都在强调。比如吴邦国委员长去年就讲了,已经建成社会主义法律体系,今年又提出来要完善互联网的立法,既然到了这么高的层次,那我觉得就变成全社会的事情了。

  新闻立法不应该是少部分人关注的事情,更应该是社会权利的一种反映,尽管要推进它困难重重,很不容易,周期也是比较漫长的。但是我觉得一种社会变革正在进行,我在此呼吁,在未来的改革中,新闻立法应被列入议程。

  

  展江教授简介:

  1957年生,毕业于中国人民大学新闻学院,法学博士。曾在海军部队服役9年,从事记者工作8年,现为北京外国语大学国际新闻与传播系教授,中山大学传播与设计学院兼职教授。

  

  (文章根据本报主办“时代论坛”录音整理)

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文章来源:时代周报

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