展江:以新闻立法促进社会进步 ——第八个记者节感言

选择字号:   本文共阅读 1362 次 更新时间:2009-07-14 17:09:54

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展江 (进入专栏)  

  

  2007年4月以来,两部法律法规的出台和修订引起了国内外新闻舆论界的特别关注。之所以如此,是因为它们是与新闻媒体最基本的采访报道权利有关的法律性文件,而这在中国立法和行政部门制订的众多法律法规中是罕有的。4月24日,新华社受权发布《政府信息公开条例》(2008年5月1日起施行)。6月24日,《突发事件应对法》(草案)提交全国人大常委会二读的《突发事件应对法》草案,删除了此前专门针对新闻媒体的不得“违规擅自发布突发事件信息”以及“违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况”可以被处以“5万元以上、10万元以下的罚款”的规定。这两个重要的法制进步使我们有理由对新闻法制建设的前景保持比较乐观的态度。

  

  “新闻无法”有碍社会发展和国际评价

  

  为什么两部属于行政法范畴的法律文件有如此正面的反响?原因在于我国法制建设还存在很大的发展和完善空间,而在与民主政治发展息息相关的新闻法制方面几乎是空白。在依法治国已成国策、立法速度加快的今天,有一个领域却似乎超然“法”外,那就是无专门法可依的新闻传播领域。而中国作为大陆法系国家,一个只有《广告法》、没有《新闻法》的法律体系是有严重缺失的。现实情况是,一旦发生新闻诉讼,人们只能援引民法、刑法等通用法律和其它专门法来兴讼。由于保障言论和出版自由的宪法精神和宪法条文还不能落到实处,由于缺乏对公权力的其它法律限制,由于不能充分考虑和尊重媒体特性和新闻规律和在此基础上规定新闻媒体的权利义务,有意兴讼者可能因法院不受理和媒体败诉率高而放弃努力;即便形成诉讼,其结果的公正性也难以得到保障。

  人们不难得知,之所以时至今天在20世纪80年代已经提上立法议程、后因故中断的《新闻法》迟迟不能出台,并且有人以“世界上多数国家没有新闻法”为由为不制订《新闻法》辩护,其根由在于部分媒体管理者将新闻自由与媒体法治对立起来,视国际社会公认的基本人权——新闻自由——为洪水猛兽,殊不知此举既与国际潮流和国际法格格不入,也不利于宪法崇高地位的树立和法律体系的健全。

  从实际评估效果来看,新闻无法容易授人以柄,仿佛中国没有新闻自由,因此有损于中国的国际形象(一个总部设在巴黎的记者权益保护组织RSF每年发布100多个国家和地区的“新闻自由指数”,我国的排名明显靠后)。在媒体管理实践中,一些地方官员以“正面宣传”为幌子堵塞言路,拒绝舆论监督,并且将媒体变成了为其歌德与礼赞的工具。如在2007年的山西砖窑事件中,若无外省媒体的揭露,其中的黑幕恐难见天日。

  我们来看一下欧洲大陆法系主要国家的情况。除了宪法对言论和新闻出版自由的保护之外,法国、德国、俄罗斯分别有成文的《新闻自由法》、《新闻法》和《大众传媒法》,其中法国的《新闻自由法》翻译成中文,有上万字之多,对以报刊为主的新闻媒体的权利与义务规定的非常详尽。在瑞典,《新闻自由法》是宪法性法律之一,可见新闻法在大陆法系国家法律体系中的位阶之高。

  因此中国要走向法治社会,制订《新闻法》是必由之路。作为最低限度的新闻道德,《新闻法》将在保护新闻自由的同时严格限制新闻界滥用报道权和评论权的行为。但遗憾的是,除了经常被束之高阁的宪法第35条之外,现有法律中几乎没有任何直接保护新闻界的条款。这也是2006年《突发事件应对法》(草案)的内容首次披露后触犯众怒的原因。笔者因此强烈呼吁全国人大在拟定2008-2013年的五年规划中将《新闻法》列入。

  

  政府信息公开立法与舆论监督权利保障

  

  在国际上,政府信息公开被称为信息自由(Freedom of Information,FOI)和近用信息(access to information),也叫做公众知情权(public’s right to know)或行政管理透明(administrative transparency),它赋予公民近用政府和其他公共当局所掌握的官方信息的权利,被有关学者称为“第三代人权”。历史最为悠久的新闻法瑞典1766年的《新闻自由法》,今天还作为世界上第一部信息自由法而独享盛誉。

  信息自由的基本原则通常是:(1)政府信息公开是常规,不公开是例外。(2)公民有权获知政府如何运作、如何行使权力、如何使用纳税人的金钱,特别是当政府的政策或者决定影响到某些人的切身利益时,他们更有权获知政府决策的依据和考虑因素。(3)关于保障官方秘密的法律,应限于合理和必须的范围之内,而政府内部的纪律和处分制度也应该与之配合。(4)公民应有权获知存于政府中的有关他们的私人资料。(5)在确认公民知情权的同时,为保护国家、商业等方面的正当利益,可以制定限制信息发布的规范,但是应有明确、统一和公平合理的准则。(6)当公众与政府对有关信息公开发生争议时,应有一个客观独立的仲裁机构,审核政府的决定和索取信息者的依据,做出有权威性的和约束力的判断。

  如上所述,在当今全球化的趋势中,大陆法系与普通法系不时地发生交流和融合。现在,美国所颁布的成文法的数量已经不亚于一个大陆法系国家,《信息自由法》(1966年)就是一个范例。

  此后至今,全球已有68个国家通过了此类法律,许多国家的宪法中有确保信息自由的条款。此外,还有些国家虽然没有宪法层次的立法,但通过司法机关的解释,将公民的信息自由解释为宪法性权利,从而也将公民的信息自由权上升至宪法层次。如韩国1996年制订《公共机关信息披露法》之前,宪法法院在1991年的一个判决中就认为,该国宪法第21条所规定的表达自由隐含了知情权,政府官员如果拒绝披露申请的信息,某些情况下会构成了对该种权利的侵害。将信息自由列为一项新的人权已成为全球趋势,2003年年度词汇是“透明度”。所有欧洲国家都有了信息自由法或在准备议案,所有发达国家都承认信息自由。《欧盟基本权利章程》第42条提供了近用欧洲议会、欧洲理事会和欧洲委员会文件的权利。

  主流国家新闻事业所从事的舆论监督实践告诉我们,在宪政体制、尤其是在新闻法和信息自由(政府公开活动)法的保护下,在公民的期待和支持下,舆论监督的具体形式通常有以下三种:(1)大众传媒在第一时间以文字和图像的形式进行海量的客观报道,力求使权力的运作置于众目睽睽之下,透明化、阳光化。这是一种看似隐性、实则常规的舆论监督形式。在廉洁程度高的国家,这种报道最为常见。(2)大众传媒以文字评论和漫画的形式,针对权力滥用导致的腐败所作的抨击和谴责。(3)大众传媒以特殊的新闻文体和节目类型——调查性报道——深入揭露重要腐败案例和现象。

  从理论上说,舆论监督的第一种形式,即以在宪法和信息自由法保护下的日常报道来使政府活动置于公众视界之中,实现公众对公共权力机关运作的知情权。尽管各国政府实际运作的透明度和政治腐败程度相差极大,但是信息自由立法毕竟是包括舆论监督在内的社会对政府监督的制度性保障,具有普适的价值。

  

  新闻法制应当是一个完整而均衡的体系

  

  由于现代新闻媒体在现时世界中无处不在,因此广义的媒体法要涉及本国法的几乎所有门类,渗透到宪法的、民事的、刑事的、行政的、经济的各种法律部门。在实行制定法或成文法的大陆法系国家,媒体法主要表现为各种法律文件,而在英美法系国家,习惯、判例等在媒体法中有重要地位。这些法律文件可以粗略地分为三大类:(1)宪法和专门的新闻(大众传播)法;(2)信息自由法;(3)诽谤法和隐私法。

  1、着眼于保护新闻自由的宪法和新闻法(大众传播法)

  无论采用哪种法系,新闻法治都是现代国家法治的重要组成部分。英国没有成文宪法,但是有充分保障新闻自由的普通法传统。除英国等少数国家外,多数国家都在宪法性法律中对言论和新闻自由加以保护。据荷兰两位宪法学者统计,在世界142部宪法中,有124部规定了发表意见的自由。这些国家在肯定言论自由作为一项基本人权的同时,为防止这项权利的滥用,也都以“但书”的形式对这种权利的行使作了限制。

  正因为言论自由和新闻自由之于社会发展具有如此重要意义,所以人们不仅把它当作一种信念,而且把这种信念用法律加以确认和保障;不仅把它作为某一国的国内法内容,而且还以国际宣言和条约的形式加以规定。例如《世界人权宣言》(1948年)第19条:“人人有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由”。

  又如,对签约国具有法律效用的联合国《公民权利和政治权利国际公约》(1966年)第19条:“一、人人持有主张,不受干涉。二、人人有自由发表意见的权利;此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他媒介。”

  大陆法系国家普遍制订成文的新闻法(大众传播法)。其中历史最为悠久的是瑞典1766年的《新闻自由法》(Tryckfrihetsförordningen)。法国作为大陆法系的重要国家,其洋洋洒洒的1881年《出版自由法》由5章64条组成,虽几经修改,但是生命力仍然旺盛。德国虽然没有联邦的新闻立法,但是1964年,各州都出台了自己的新闻法。当今俄罗斯新闻法体系的核心是1991年的《大众传媒法》。

  2、着眼于保护个人权利的诽谤法和隐私法

  在现代国家的法律体系中,诽谤法和隐私法是不可或缺的组成部分,它们对被授予广泛舆论监督权的新闻界进行了必要的限制。国际人权法把保护名誉作为可以制定法律限制新闻自由的首要理由,而隐私权已经成为国际公认的一项基本人权。

  由于妨碍名誉和披露隐私成为新闻传播中的两大“不当发表”,因此诽谤法和隐私法限制了记者从事具有舆论监督功能的报道和评论的内容。美国学者不得不承认:“多年来,诽谤一直是媒体肩上的重担,尤其是对于那些喜欢发起多方辩论、重视调查性报道的报纸而言。”

  诽谤法虽然有悠久的历史,但是对于诽谤却难以有一个公认的定义。英美法系的诽谤概念是从判例中总结归纳出来的,而在大陆法系中,对于妨碍名誉的行为主要由法律(主要是刑法)定义。

  在英美法中,妨碍名誉行为被归结为诽谤,而按其方式和后果的不同划分为书面诽谤(永久诽谤,libel)和口头诽谤(暂时诽谤,slander)两类。通常是指对某人进行文字上的诋毁。

  大陆法与英美法的一个重要区别在于把妨碍名誉行为分为诽谤和侮辱。

  隐私权(privacy)大体上被认为是个人不被打扰、私人信息不被公开,以保持心灵、感情、精神平静的权利。与具有深厚的法律根基的诽谤法不同,隐私法是一项只有百余年历史的现代司法发展。如今,各国普遍承认隐私权是一种民事权利,应予立法保护。

  对于记者而言,在大众传媒无孔不入的今天,隐私权问题带来的麻烦越来越多,公众经常认为传媒侵扰了私人生活,他们因此而感到愤怒。联合国《世界人权宣言》第12条规定:

  任何人的私生活、家庭住宅和通信不得加以任意或非法干涉,他的荣誉和名誉不得加以攻击。人人有权享受法律保护,以免受这种干涉或攻击。

  在保障新闻自由的现代国家,法院必须在公众知情权与个人隐私权之间寻求平衡。在新闻报道中,关于舆论监督对象私生活的内容可能会侵犯该人的隐私权。例如在美国,与记者有关的隐私权有如下3种:(1)因公开发布某信息而使某人处于被误解的地位。(2)公开发表令人尴尬的私人性事实。(3)记者未经许可(如窃听)侵入私人领域以获取新闻或图片。

  总之,新闻法制体系应当是整个中国法制体系中非常重要的一个部分。从以上三大类别来看,《政府信息公开条例》的制订意味着中国的一大进步,在诽谤和隐私领域中国法律的相关条款与国际水平的差距也不是很大,问题在于第一大类中的宪法不落实和《新闻法》的缺失,造成媒体法制体系最重要部分的严重滞后,制约了新闻事业和民主政治的进步,妨碍了中国国际形象的提升;当务之急是尽快起草和出台《新闻法》,在此基础上逐步落实宪法有关条款和与联合国《公民权利和政治权利国际公约》的要求接轨。

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