陶然:中国经济增长模式的挑战与出路

选择字号:   本文共阅读 225 次 更新时间:2012-03-18 22:23:57

进入专题: 经济增长模式  

陶然  

  

  过去20年中,中国的发展基本上一直沿袭着类似、但又不完全同于东亚经济体增长的路子。相似之处,是都采取威权式体制并推动经济增长的政策。领导者秉持着经济优先发展目标,为促进经济发展,基本上要强力压抑消费需求,让经济的增长更多依赖于投资。比如日本、韩国,我国台湾省这些经济体,他们在发展过程中也在相当程度上压抑了消费,而且政府通过金融压抑等方法,运用不同手段来推动投资和出口。虽然中国从计划经济到市场经济转型中部分扭转了轻消费的弱点,但总体来看,即使到现在为止,也没有改变投资过多、消费偏少的格局。

  

  中国经济增长模式的独特性

  

  相比于东亚模式,中国模式又有很多独特性。在我看来,从1990年代中期以来,中国三组关系所发生的变化,造就了中国现在的、我称为区域招商引资的所谓“竞次性”增长模式。

  首先是1990年代中后期地方国有与乡镇企业私有化,带来了政府与企业之间关系的变化,政府从企业的所有者变成了征税者,这就带来日益激烈的区域间制造业招商引资竞争。作为企业所有者,地方官员有着很强的动机照顾自己的“孩子”并确保他们盈利。而作为税收征收者,地方政府则必须为所有的潜在纳税者提供服务。除了民营企业外,外企在1990年代后半期也开始大量进入中国。与国企和乡镇企业不同,这些私企具有更大的流动性,而且对于地方的优惠政策也更敏感。如果其他地区能提供更有利税收、土地优惠,以及更好的基础设施,这些企业就会离开。结果是地方政府不得不进行非常激烈的招商引资竞争来扩大税基。地方政府招商引资的工具是什么,地方政府在中国可以有一定的税收手段来进行竞争,但更重要的还是非税收手段,提供廉价土地,放松劳动管制,放松环境管制,通过这样的手段来招商引资。

  其次,是以“分税制”为主要内容的财政集权改革带来的中央-地方财政关系变化造成的地方巨大财政压力。出于对中央财政能力的担忧,1994年中央政府对税收制度进行了大幅度调整,实行了财政收入集权,但与此同时并没有调整中央-地方之间的支出责任,而1990年代中后期许多地方政府对自己所有的中、小型国有企业实施的破产或重组加大了地方政府所承担的提前退休员工、下岗职工的社会保障支出,这就导致地方财政压力急剧增长。地方政府不得不努力扩大收入来源,其最佳策略就是促进本地经济发展,通过招商引资来获得增值税与企业所得税。比如,1994年的分税制改革,中央将财权,特别是对制造业征收的增值税拿走了一个很高的比例,75%,当然有一部分增值税要按公式退回去,但中央仍然拿走一大块,现在增值税就占60%多。地方政府一方面财政收入比例小了,经济学里面的替代效应会使得其发展本地经济的积极性下降,但由于地方政府的收入也同时下降,而支出责任不变甚至有所增加,我们所说的收入效应,在一定条件下就会推动地方政府更进一步推动本地经济发展,通过把饼做大来解决财政问题,尤其目前地方政府招商引资的手段。,往往是压低工业用土地价格、放松劳动力和环境保护管制,这些优惠政策一般是让整个社会来承担成本,而地方政府至少在短期内不用承担成本。这样的结果,是财政集权后,地方政府促进本地经济增长、获得财政利益的积极性反而可能增加。

  第三,是制造业对服务业,尤其是房地产业的产业间溢出效应在1990年代中期之后开始得到强化,使得地方政府愿意进一步竞次来进行制造业招商引资。制造业虽然能够为地方政府直接带来两种税收,增值税和企业所得税。但地方政府只能拿到30%左右的增值税,部分企业所得税(2002年后企业所得税的地方比例下降到40%)。但为了招商引资,地方政府必须先征地,而且大规模投资于基础设施,包括土地、道路、水、动力和电力,这些都需要一定的成本,而招商引资竞争意味着地方政府从土地征收、工业用地出让到招商入门这个过程中,往往从财政上是净损失的。那么地方政府为什么不遗余力地去做呢?这是因为制造业的发展不仅能够带来稳定的增值税和企业所得税。更吸引地方政府的是这些制造业企业所产生的对服务业的溢出效应。一旦制造业工厂开始生产,就可以产生就业和税收收入,而这会进一步带动对本地服务业的需求,从而推动服务业部门发展,这就可以给本地带来地方政府独享的营业税和高额的商、住用地出让金收入。因此,地方政府在工业用地出让上的盘算,是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值,再加上土地出让金的收入能超过地方政府的土地征收和建设成本,那么就值得继续低价出让工业用地。与低价出让制造业用地不同,在商住用地出让上地方政府往往采取高价策略。很多地方政府成立土地储备中心,垄断城市土地一级市场,通过限制商住用地的供应并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地来最大化出让金收入。而恰恰是1990年代中后期以来,中国的服务业部门开始迅速增长,营业税逐渐成为地方政府的主要税种。尤其是1998年之后,住房体制改革逐渐使得地方政府通过招拍挂高价出让住宅用地(以及商业用地)获得高额土地出让金成为可能,这就进一步强化了上述制造业对服务业的财政溢出效应,推动地方政府进一步通过压低土地等生产要素的价格来进行竞次性的招商引资竞争。

  综上,以上三个方面的因素,第一是地方政府,原来国有企业和乡镇企业的改制和私有化带来了区域之间招商引资的竞争。第二是中央政府的财政集权,压制地方政府更进一步加强这种竞次型的竞争。第三是制造业对服务业的溢出效应,使得中国的地方政府即使从抑制消费的东亚模式来看,也要做的比传统的东亚模式更极端,通过压低土地、劳工、资本、环境等要素的成本,催生了中国目前的这种“竞次型”的经济增长模式。

  

  中国模式未来的挑战

  

  我们再看2008年国际金融危机之后发生的。为了应对国际金融危机的冲击,中国政府迅速地放松货币和财政政策,财政4万亿和货币几个十万亿投下去。钱主要是配给到了两个部门,第一是地方政府的投融资平台,用来进一步大搞工业开发区和城市基础设施建设,第二是垄断型的央企,用于搞全国性基础设施、部分资源行业的国进民退,包括土地市场的炒作。国际金融危机本身就意味着国际市场未来前景不好,而且未来长时间内不可能保持2002-2008年那么快的增长了,中国的制造业产能已经严重过剩,为什么地方政府、尤其是沿海欠发达地区和内地的地方政府还要大搞工业开发区?政府的想法,是按照沿海地区过去搞开发区的经验,先借钱搞开发区和基础设施建设,把制造业企业吸引过来,然后带动本地就业、税收,同时代的房地产业进一步上升,然后再从商业住宅业的土地出让金中去还这个债。但问题在于,国际市场疲软,国内市场内需在目前发展模式下不可能强劲,这些开发区怎么可能有大规模制造业过来?上述循环根本不可能顺利完成。结果是地方投融资平台的风险必然很大,能顺利还债那才怪了。

  当然这里还有一个时间的错位,就是正好2008年危机政府放松财政信贷政策后房地产市场进一步泡沫化,给很多地方政府造成幻觉,就是未来房地产市场还会进一步繁荣,这显然是一种极大的幻觉,不仅经济上没有可持续性,而且政治上中央政府也难以接受。如果说2008年房地产市场只是一二线城市有泡沫,房价也还在半山腰,到了2009、2010年时,真的是二三线城市乃至一些国家级贫困县都有泡沫了,楼市全面泡沫化。中央政府就不得不出手限贷、限价、限购,这样的结果是,外需也不行,房地产市场也被强力打下来,那么经济增长就会限制下降。可以说,目前政府对房地产市场主要采取高压管理需求的方法,一定会压低经济增长,而一旦经济增长下来,大家的抱怨又很多,甚至会担心经济崩盘乃至社会稳定,中央政府也因此会在宏观政策到底是放松还是压紧之间不断犹豫,甚至很快地摇摆。

  这个模式以及2008年后中央政府为应对金融危机而采取的过度宽松政策,必然带来一系列难以处理的问题,比如说2008年之后地方政府的债务开始出现限制增加,但今年开始就进入还债高峰,我们就会发现很多地方政府根本还不了债务。假如说房地产市场不行,外需市场不行,居民消费方式在这样的情况下也不可能很快地增长,那么地方政府哪里有土地出让金收入和税收收入来还钱。最近这几年,由于中国模式带来的外汇储备过快增长,人民币超发,先是地产泡沫,然后又演化成了通货膨胀,我们的钱存在银行里也是贬值的。本来在我们这样一个快速成长的经济体里,如果金融体系健全的话,储蓄应该有很大的收益,但是我们这样的金融体系,要将廉价的资本大部分配给地方政府和央企,地方政府用廉价贷款搞投融资平台,央企在国外大规模购买矿产资源,在国内资源行业与地产部门搞国进民退,这样的结果,存款利率、贷款利率都过低,老百姓在银行里的钱就只好贬值,而这又进一步降低消费需求。

  居民消费怎么可能很快地上来,消费不是说政策刺激刺激就可以上来的,老百姓手里没有钱,甚至对未来的预期不确定时,你是刺激不起来消费的。有些人说是我们社会保障不足所以大家不敢消费,这是一个方面的原因,但根本的原因就是目前这种发展模式,老百姓手里收入增长不够快,没有钱消费什么呢?从这一点来说,中国经济中长期增长,乃至短期增长的可持续性非常值得担忧。

  

  中国经济增长模式的改革切入点

  

  要解决问题,关键还是要改革。日本1980年代在日元升值时,中国在面临2008年国际金融危机时,政府推动改革实际上就是最好的时机,但不幸的是两个政府都没有抓住改革的机会。2008年时中国房地产虽然有一些泡沫,但还不是全面的泡沫,银行体系还有很多的现金,政府财政也很有钱。现在搞了大规模财政货币扩张政策,并且在未来会带来不少后遗症,比如银行体系的坏账,政府财政的后备资金也少了,再进行改革,就不是那么有利了。但现在开始改革,也比不改革,等着经济出现大问题要好。

  世界银行提出了六个方面的改革,其实我觉得,目前土地制度的改革是最好做而且也可以做到的。我们应该从现在开始,逐渐放开集体建设用地入市,逐渐让小产权房经过一些改造和达到一定的基础设施标准和建筑标准之后,让它合法化。这个过程可以慢慢地放,就不会对房价形成很大的冲击。当然要放这个,地方政府肯定会反对,但是,通过土地制度改革,允许本地的农民给外来农民工、包括城市低收入者盖房子,或者是允许农民直接将土地出让给开发商,政府是完全可以从中抽税的,包括物业税和土地增值税。这样通过改革增加供给,而不是像现在这样调控需求,压制增长,反而可以让房价下降的同时,带来增长。如此改革,房地产建设就会大规模地扩张,而政府在房地产大发展中可以抽取很多税费,包括营业税等等,房子盖好后,比你现在的出让金要稳定得多,而且不见得会少。我认为现在改革的时机仍然不错。因为目前房地产调控后,地方政府搞土地财政的成本在上升,而收益在下降,不仅是直接给老百姓的征地拆迁补偿在不断增加,还加上维稳等费用也不断增加。记住一点,现在地方政府出让土地一半以上是工业用地,是亏本的,而商住用地的出让收益也在下降。因此,现在就改革土地征收和出让制度,同时将物业税、土地增值税逐渐引入,替代土地出让金,就是最好的办法。关键一点,是让经济中过多的流动性、过多的钱能够真正的资本化,放开集体建设用地,推动土地改革就是一个最好的办法。也只有这种办法,才能够让房价慢慢下来的同时,带来经济的增长。中国有将近两亿的农民工,加上他们的家属3-4亿,未来需要到城市定居,让城市郊区的农民给他们盖房子,这个改革就可以通过市场的方式给他们解决住房问题,这样也就解决了户籍制度改革中最大的住房问题,有助于户籍改革的推进。不仅让房价逐渐降下来,政府还可以获得很多的税收,实现从土地出让金向物业税、土地增值税的转型,为什么不可做呢?这样做了以后,也就不那么需要大规模搞地方政府缺乏积极性、甚至可能带来未来融资、还债、管理、分配等系列问题的保障性住房建设了。政府还可以从土地制度中获得稳定的税收,其中一部分可以在城市建立更多的公立学校,让农民工的孩子可以在城里呆下来,让他们对这个社会有信心,对自己的未来有长久的希望。

  另外一个促进增长、让过剩资金资本化的改革,就是垄断行业的改革。这个改革难度就更大了。要进行改革的话,首先要改革管这些垄断性国企的政府机构,他们跟垄断性国企是一个利益整体,比如说国资委,他们的目标是增加国有资产的保值增值,这个目标本身跟这个社会财富最大化和经济增长、扩大就业是矛盾的。中央现在已经提出来要加速垄断行业改革,但是要真正做这个东西,第一就是要有很扎实的研究。在香港,有很多家移动通信供应商,每家都是赚钱的,而整个中国就是2-3家,他们之间要进行价格竞争时,可能政府部门,包括国资委还不同意,实际上中国这样一个超大的电信市场,多发一些牌照,甚至直接允许三家充分竞争,让我们打电话资费很低,不用漫游费,能给经济的增长和就业带来的直接或间接效益肯定要大得多。我们需要对每个行业改革后带来的好处进行测算,扎实的研究非常重要。但更重要的,是我们要给既得利益一个退出的机制,要给他们适当的补偿,才能够让他们不反对改革,在中国,改革就是这样的情况,有权势的群体,要改革他们,不给他们足够的激励包括补偿,根本改不动。所以要进行垄断行业的改革难度是很大的,不是靠发几个文件就可以落实的。总之,先进行土地制度改革,然后加快研究并扎实推进我们的垄断行业改革,是未来中国经济短期乃至中期增长的关键。如果处理得好,我认为中国还是能够保持十年、二十年比较好的增长。特别需要强调,我认为中国不能寄希望于未来的短中期增长来自于所谓的技术创新部门,因为我们没有这样总体的创新环境,那个不是一下子可以搞起来的,不是政府砸钱就可以推动创新和新兴产业大发展的。科技创新的能力、产业化的能力等等,这些都是需要逐渐地形成,它不是短期可以给中国带来很大增长的部门。中国经济在很多传统行业,包括银行业、电信业,石油、石化、教育、医疗等还是有很多的潜力,只要能够通过好的方法,解除制度的障碍,就能够带来相当长时间的快速增长和就业。传统的行业,放开了,做好了就可以带来很好的增长,带来很好就业,带来更平等的收入分配,更多人获得就业机会,农民工在城市里定居有希望,大学生在城市里买房有希望之后,整个社会的气才会比较顺。

  最后要说,即使推动经济体制改革,本身也很难。但是如果不改革的话,中国短期内真的会有经济硬着陆的风险,因为出口萎靡,房地产往下压,地方政府债务又有问题,如果形成恶性循环,危险在短期内爆发的可能性是存在的。我觉得,现在就开始下决心推动上述改革,还是来得及的,但是如果再往后,只有风险越来越大。

    进入专题: 经济增长模式  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 经济时评
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/51382.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网