张曙光:农地规模流转的启示

选择字号:   本文共阅读 1131 次 更新时间:2011-12-03 23:26:20

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张曙光(天则) (进入专栏)  

  

   是坚持农村土地的国有化,还是搞农村土地私有化?这种争论,正随着农村土地规模化流转日渐白炽化。

   其实,对中国而言,无论是实行土地国有制,还是私有制,都只是理想中的状态。因为无论私有还是国有,都缺乏实施的基础——土地制度的变迁离不开原来的制度基础。过去 60 年土地制度的变迁是丢不掉的,只能在这个基础上前进。

   实际上,产权是公有还是私有,是集体所有还是国家所有,都不是关键。问题的关键在于产权实施能力。换言之,如果拥有收益权和处置权,又何必在乎所有权是姓公还是姓私。而产权的实施能力则取决于传统习俗、实施成本和产权细分等情况。

   首先,违反了传统习俗,会遇到传统的强力抵抗。

   其次,实施成本高低也决定了流转能否实施下去。这一点从“小产权”房的现状就可窥见一斑。我们看到,尽管政府限制很严格,“不允许私自盖小产权房”的文件也一个接一个,但结果还是“小产权”房如雨后春笋,前两年已达 66 亿平方米。问题的关键就在于政府取缔“小产权”房的成本太高。现行政策规定,土地必须先从集体所有变成国有,才能用于建设。这就使得地方政府想方设法进行土地“变性”。

   现在,很多地方政府在进行城乡统筹的过程中,还出现了地票、指标交易现象。这种土地指标交易的荒谬之处在于,它既不是市场交易,也不是政府交易或者配额交易,而是用政府交易的方式来完成市场交易的过程。现在的指标交易过程是:远郊的农民把指标卖给政府,政府卖给开发商,开发商再去在近郊征地建设。这种行为基本上是黑箱操作,不仅侵犯农民的权益,也加剧了土地成为矛盾中心的进程。

   其实,如果农民能够独立自主地进行交易和流转,应该可以解决成本过高的问题。

   第三,产权的细分,是让产权的权能配置集中到能够最有效的使用人的手里,进而推动产权交易的发展。

   目前一些地方出现的大规模土地流转,就是在所有权不变,承包经营权分离的基础上形成的。土地产权最重要的是所有权、经营权和收益权。产权的细分,即“三权分离”,实际上是产权的有效实施形态,使得地权变迁回归了产权变迁的正道。

   由于比较收益较低,政府的干预较少,提供的服务也在增加,所以目前农业用地流转的发展比较正常。这也许是 60 年来农民的自主权利得到保障的比较好的时期。但是,建设用地的情况却不是这样。既然农地流转可以解决问题,为什么不借鉴农地流转的办法来解决建设用地的问题?只要,在实施过程中,像农地流转一样,把 80% 的租金、收入给农民就可以了。当然,要解决这个问题,需要先改革财政体制,使财权和事权统一,地方政府有了平衡收支的能力,不需要通过征地来解决财政问题。

   现有的土地立法,包括土地管理法、土地承包法等,都是以保护所有权为中心而制定的。其实,农村土地的流转现实表明,目前完全可以在不改变产权的情况下,解决由产权所衍生出的一系列权利与利益问题。比如,《物权法》明确规定,土地承包权是一种物权,这就使得承包土地变成了承包户的财产。而农地流转以后,承包户取得了大部分租金收入,这标志着承包权作为物权真正落实到农户手中。这就为修改土地立法创造了条件。由此,土地立法修改的方向是,从保护所有权为中心转向以保护物权为中心。这对于土地的流转和农村的发展,是至关重要的。

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