孟令伟:关于农地流转的深度考问——兼谈土地、土地流转和政府定位问题

选择字号:   本文共阅读 3415 次 更新时间:2015-01-23 10:54

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孟令伟 (进入专栏)  

 

中共十八届三中全会之后,农地流转问题被提到前所未有的高度。全国各地纷纷行动起来,其造势之浓、风头之盛、推进之猛大有压倒其他农村工作之气魄。估计到2014年底,全国农地流转面积将接近或突破4亿亩,占全国承包耕地面积的30%左右。就中国的承包耕地规模言,这是相当大的比例了;随之出现了一批通过流转占有耕地几千亩、万亩以上、几万亩以上的大农户、大农场和其他经营实体,就中国的人均耕地言,这也是相当“惊人”的规模集中了。2014年11月,中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》出台后,对土地流转无疑会发挥规范作用,依靠行政手段推进土地流转的势头会相应降温。但根据以往的经验和中国土地问题的复杂性,对其作用也不能估计过高。中国农地流转涌动的暗流深深考问着笔者的良心,并借机探讨一下相关问题。

 

一、何为土地和土地的主人?

何为土地?

土地就是世界上一切物质的载体,是地球上人类和其他生物赖以生存、活动和发展的基础。一个国家的土地就是这个国家的国民生存、生息、创造和发展的基础。作为国民活动的基础,土地既是全部物质财富和精神财富的滋生和承载者,其本身更是无可替代的财富。一个国家疆域内的土地是这个国家的民众经过世世代代开发、拓殖、占有、传承、发展形成的。因此,土地是国民的家园,国民是土地的主人。失去家园的国民就失去了生存的依据和归宿,没有国民的土地就是无主的土地。土地的终极所有权只能是国民。

何为农地?

农地就是居住在一定范围的村社农民经过世代开垦、占有、经营、发展、传承下来的属于该地农民生存和发展的基础。全国的土地就是各个村社农地的总组合。农民,只有农民才是村社土地的主人。失去土地的农民也就不成其为农民,而变成进退无根的失据之民。

由于土地是人类生息和发展无可替代的载体和基础,是一切财富中最根本的财富,农地是农民生息发展之本,是进退有据之基,是物质和精神家园之根,所以,任何有关土地和农地的政策、法律、改革举措的出台都关乎国家之本,民众之根,都需要极其慎重,如履薄冰。

 

二、何为农地流转和为何要流转?

何为农地流转?

从一般意义上说,农地流转包括农地的出售、出租、入股、抵押、担保、征用等。但在中国的条件下,所有权不属于农户的农地在法律上不允许出售,可以转让承包权或经营权。农地抵押、担保也一般是指承包权或经营权的抵押、担保。近年国家大的政策层面虽已允许这样做,但由于配套办法滞后加上集体所有权和农户承包权的不确定、不明晰性,操作起来困难很多。这样,中国条件下的农地流转行得通、比较容易操作的就剩下转包、出租、入股和征用了。而农地征用又是农地流转的特殊形式,不属于正常流转的范围;农地转包实际上等同于本社区成员之间的出租和承租。所以,现实中的常规流转就主要是出租和入股了。

农地为何要流转?

从大背景看,农地流转是农村劳动力、农村人口的非农化转移下出现的。这种转移从二十世纪八十年代中期就开始了,进入二十一世纪之后转移的速度、广度和深度在加快、加大和加深,每年卷入流动的人口据说有两三亿之多,其中大部分是青壮年,导致出现了许多“空巢老人”、“留守妇女”、“留守儿童”的农村家庭和“三八六零”式的种田队伍,这种大背景为农地转移确实提供了客观条件。在这种背景条件下,近年一些人高调提出推进农地流转就是要解决“谁来种地的问题”。

地真的没人种了吗?或者说,农村剩下“三八六零”群体就种不好地了吗?

如果真是这样,就无法理解全国粮食产量取得“十一连增”的好成绩。在中国农户户均耕地7.5亩的格局下,因农机化作业的加强越来越省工的条件下,中国的农地不是没人种而是根本不够种。即使真的只剩下“三八六零”式农民,在现代的种子、农机、化肥、农药及其普及性的农技条件下,如果认真对待,也能把那可怜的几亩地侍弄出“花花”来。何况农村并不真的只剩下“三八六零”式农民,更何况相当一部分出去打工的青壮年在农忙时还要返乡种地。

不客气地说,近年被一些人炒得很火的“谁来种地的问题”其实是个伪命题。

有一种很主流的说法:农地流转是为了提高农民收入。

这也是似是而非的论调。试问究竟能提高哪些农民的收入?是提高转出土地农民的收入,还是转入土地农民的收入?因为这完全是两码事。

如果说是提高转出土地农民的收入,那得需要具体算“对比账”。即农民转出土地前的年收入和支出是多少,转出土地后的年收入和支出是多少,而且需要连着算几年。但是笔者没有看到有说服力的对比算账法。现在比较流行的说法是:转出土地的农民每年有地租或土地入股的收入,另外还能有打工的收入,好像这两种收入加在一起,自然就增加了。但问题是,农民不转出土地前还有种地的收入,也会有打工的收入,同样也是两种收入,凭什么就说转出土地后的收入就一定会比转出土地前的收入增加呢?从支出看,转出土地前的农民固然要有购买农资和使用水电的成本支出,转出土地后,省了这些成本,却增加了购买粮食和其他农产品的支出,究竟哪种支出更多也很难凭直观定论。

如果说是提高转入土地农民的收入,从道理上说比较靠谱。因为通过转入土地达到一定规模后,生产力相应提高,经营上趋向经济,成本会有所下降,单位边际效益增加,总体收入会提高。但这只是理论上的,实际情况要复杂的多。究竟达到何种规模才比较经济合理,能实现集约的目标,这要视多种因素而定。也可能出现转入的土地越多亏损越大的现象。还有气候因素的影响。即使说通过转入一定规模土地的农民收入一般会增加,但这和其他农民包括转出土地的农民有什么关系呢?

还有一种说法也很有市场:在非农化转移加大加深的背景下,越来越多的农民已不那么依赖土地了,对他们来说种地已成为一种副业,甚至是一种负担,自然需要流转,甚至迫切要求流转。这种说法貌似有理但骨子里是代替农民作判断。

要说随着非农化转移的加大加深,不少农民已减轻了对土地的依赖程度,这确实是事实。但这丝毫不表明农民对承包土地已不再看重。种地对一些农民来说也许已是负担,但拥有承包地对所有农民来说并不可能成为负担。因为第一,即使已获得比较稳定的转移条件,退路问题也是每个理性农民必须考虑的。何况大多数“转移农民”并未获得比较稳定的条件。第二,承包地在农民看来就是自己的不动产,有些农民可以不靠土地生活,却不可能不重视自己的土地不动产。第三,种地是不是负担,承包地要不要流转,对流转迫切不迫切,采取什么形式流转,这说到底要由农民自己来判断,而不应该由其他人(包括政府及有关部门)代替农民作判断。

那么,目今中国农地流转的真正动因是什么?

真正动因就在于存在几股不同的力量围绕农地流转表达着不同的利益诉求,从而构成推动农地流转的基本动力。

第一股力量是谋求扩大经营规模的农民。这部分农民具有经营头脑,思维敏锐,有前瞻眼光,多年来通过辛勤经营,积累了一定的资金和人脉资源,对政策导向也比较了解。希望通过扩大经营规模实现一定程度的集约化,提高收入水平,也希望通过扩大经营规模换取政府的支持和政策的倾斜。但这部分农民所占比例很小,他们并不能代表大多数农民的愿望和利益。

第二股力量是有一定权力资源和经营头脑的村干部。如党支部书记、村委会主任等。这些人既是农民,又有干部的身份,拥有一定权力和人脉资源,加上有经营头脑,利用权力和能力积累了一定的经济实力,对国家的政策走向、地方政府的行为偏好有“近水楼台先得月”的了解和便利。这部分人热望通过流转土地控制更多的资源,获得更多的政策红利,进一步提高自己的经济和社会地位。他们对流转土地积极性既高,又拥有权力能直接推动这种流转。这是几股力量中最接地气和最不可忽视的力量。但很显然,他们也不能代表大多数农民的愿望和利益。

第三股力量是已成长和发展多年的农事企业。包括农场类生产企业,以农产品为原料的加工企业和农产品流通企业,也包括既是农事企业又是合作社的双料组织,可以统称农业龙头企业。这些企业已在地方经营多年,和当地农业、农民已形成这样那样的关系。近几年,有相当一部分农事企业出于种种考虑通过土地流转自建生产和原料基地,更希望借新的政策东风进一步流转土地扩大自建基地规模,提高对原料的控制力。当然这些农事企业就更不能代表农民的愿望和利益了。

第四股力量是外来工商企业资本和社会资本。这些工商企业来自很多领域,但过去和农业没有直接联系。近年由于宏观经济下行,在原有领域经营困难,看到投资农业的种种利好,尤其是国家对农业扶持的加强,希望从农业中分得一杯羹。其中有些企业还想以投资农业为名,行圈地占地以利其他经营之实。包括一些积聚的社会资本企图下乡投资农业或以此为名圈占土地。这是一股热衷从流转土地中获利的不可忽视的新兴力量。这股力量和农民的愿望及利益更是搭不上边。

第五股力量是政府及有关部门。在所有推动农地流转的力量中,政府是最特殊和最关键的力量。其中,中央有关部门处于制定政策和推出政策的层面,各级地方政府及有关部门是分层的贯彻、落实和实施者,而越到下面落实和实施工作越具体。各级政府及有关部门的基本共识是:农地流转是发展规模经营、提高农民收入、建设现代农业、促进农民城镇化和市民化的重要途径。热心于对农地流转积极推动,包括一些地方和部门采取下指标、定任务、搞考核、行激励的措施。这对农地流转的加速事实上发挥了不可替代的作用。从理论上说,政府及有关部门首先应该代表大多数农民的愿望和利益。但从历史和现实看,能否代表和在何种程度上代表,是一个很复杂的问题。从一些地方政府及部门围绕农地流转的行为表现看,与其说他们代表了农民的利益,不如说他们代表了少数农民大户和农事企业的利益更为符合实际。

这五股力量才是推动中国农地流转和加速的真正的基本因素,其中政府及有关部门又发挥着关键作用。至于农村人口和劳动力非农化转移的大背景与其说提供了客观可能性,不如说提供了一种客观性理由更为贴切。而转出土地的农民更多的处于被动地位,其意愿更多地表现为被动意愿。

 

三、农地流转的形式及问题

从现实看,农地流转大体有三种形式:即出租承租(如前所述,转包等同于社区成员之间的出租承租)、入股经营、反租倒包。

出租承租。这种流转形式直接易行,在当今农地流转中占很大比例,甚至可以说占绝大比重。散户农民将承包的农地以一定租费出租给大户、合作社或农业企业,而后者作为承租者付出租费后,便取得一定年限的经营权。年租费从四五百元~七八百元不等,也有上千元或低于四五百元的,具体价格受所在地域、出租时间、土地质量、经营产品、承租对象、谈判及谈判主持者等多因素影响。出租时限有3年、5年、7年、10年、15年或更长的。

入股经营。即以承包农户的土地入股,组成股份经营合作社,也有企业领衔搞农地入股经营的。实行土地折股,统一经营,按股分红。具体红利由内部分配机制和经营情况决定。这种形式倡导时间较早,各地均有试点,并被许多人看好,但实际发展不快,在当今农地流转中所占比重不大。

反租倒包。这实际上是土地出租的变体。其运作方式是先将农户的土地按一定租金和时限租过来,实行统一规划,统一布局,统一配套,统一管理。再按一定单元分别承包给不同的经营体。这种形式一般由村社主持实施,生产和经营对象是高效农业或是被当做高效农业的。很受一些官员青睐,但实际效果差异很大。

其实,不管是哪种流转形式,都涉及到一个能否履约和权益维护尤其是转出农户的权益维护问题。以土地出租为例,如果出租时限是一年,那比较好办,但这种情况很少。一般是几年甚至10年以上的,这就有问题了。比如说,租地两年之后,因市场变化或价格上涨,出租农民提出加租,承租者不答应,双方谈不拢怎么办?或者是承租者因经营不利或发生亏损要压低租金甚至付不起租金怎么办?面对这些情况,出租土地的农户是收回土地还是不收回?即使大家一致要收回恐怕也不是那么容易的事。承租者可能采取种种手段抵制收回,包括分化离间农户,贿赂有关官员,威胁恫吓软弱农民。即使承租农民齐心告到法院,也可能由于种种原因案子一拖几年,打官司期间农民既失去租金,又无地可种,这损失谁来承担?还有的承租者以租来的土地作抵押向银行贷了款,如果出现履约问题,那农民要地就更难了。至于承租者将土地移作非农使用或干脆一走了之,那就不是简单的履约问题了。土地入股经营的履约问题可能更复杂。多年前一些地方就发生过农民的土地入了股、分红拿不到、土地也迟迟要不回来的情况,多者一个县竟然涉及十几万亩。反租倒包更不可靠。这种运作方式往往是奔着所谓的“高效农业”去的,但今年是“高效农业”,过两年就变得不那么高效了,有可能连“统一规划、统一配套”下投资的钱都赚不回来,更不要说农民的租金了。上面所说的还是假定土地已确权到户、并有正规合约形式下可能发生的履约问题,而实际上流转土地中并非都能做到这一点,甚至可以说有相当一部分做不到。有的地方为了快出流转土地的政绩,连承包权还没有“确”到农户,就匆匆忙忙地推动流转了;有的只确权不确地,转出土地的农民无实物依据;有的流转前地块面积不准、四至不清问题还未解决(据有关调查,这种情况在承包地中占相当大比例);有的地方农民对土地流转不知情,流转由村干部一手包办,挨家挨户签名就算认可;有的流转只是村委会开个证明,或只为应付办照草拟个简单协议。凡此种种会使土地流转后的履约问题更多、更复杂,农民的土地权益更容易遭受侵害。

需要特别指出的是:农地只确权不确地的做法会遗留很大问题。纸面上的权利没有落实到具体位置、“四至”明确的地块上,一些年过去,就有沦为空虚权利的危险。这不仅有悖于中国几千年的地契传统,也是对地权常识的嘲弄。这就好比说某人有个物件,但又不知道这物件在哪里,是什么形状。那怎么能证明某人拥有这个物件呢?

更要警惕的是农地流转的规模。现在上千亩、万亩以上甚或几万亩以上的农地流转给一个大户或其他经营实体的情况已不是个例,似正在成为一种现象。这种大规模流转不仅是对所谓“适度规模经营”的嘲弄,而且远超出我们这个历来强调人多地少国情的人们能够接受的程度。一旦发生履约问题那是很麻烦的,也是很可怕的。

不管是从理论上还是实际上看,转出土地的分散农民和转入土地的大户、合作社、企业相比,显然是弱势群体。一旦发生履约问题,小而散的农民不仅容易妥协,且往往是受害者,而流转的规模越大受害的农民越多。这几乎是一种宿命。这应该是我们考虑问题、判断问题的一个重要基础。

 

四、政府应有的认识和定位

由于政府及有关部门在农地流转中处于特殊的重要地位,其对农地、农地流转的认识和定位自然也十分重要。

政府及有关部门不但要充分认识土地及农地对于一个民族国家无可替代的意义,尤其对于我们这样一个反复强调人多地少国家的严重意义,特别是对于这个世界上最庞大的中国农民的命根子式的意义;还要充分反思中国历代因土地问题引发的社会冲突包括大规模变乱的教训,充分反思建国以来因土地问题的失误引发严重的社会危机和十一届三中全会后农地承包变革带来几十年的社会稳定和发展生机,充分反思改革以来农村最突出、农民反映最强烈的还是因多种原因(征地和流转是主要原因)引发的土地问题;而且要充分认识中国农地因集体所有权虚化带来的权属不清容易滋生问题的弱点,充分认识农地运行之自然规律的不可违背性,充分认识农地流转的两面性。在深刻反思和理清认识的基础上慎重而正确地对待农地流转问题,找准自己的位置。

中国的政府特别是地方政府及有关部门、有关官员似乎对促进农地流转情有独钟,这种情有独钟似又建立在这样的认识逻辑之上:中国要提高农业竞争力和农民收入水平,必须发展现代农业(内含城镇化和转移农村劳动力),而发展现代农业必须搞规模经营,搞规模经营就必须推进农地流转。

发展现代农业也许很重要,但稳定农地这个基础、保护好农地主体的利益——农民利益可能更重要。没有坚实的足够说明问题的证据证明转出土地的农民收入就肯定提高(不是指暂时提高),但有不少事例和数字表明,相当一部分失地农民的生活水平明显下降;转入土地的少数农民提高收入的可能性很大,转入土地的企业有了稳定的生产原料基地,或者通过非农化的经营赚取了大把利润,但这和众多转出土地的农民又有多少关系呢?而据河南省人大常委会调研组调查:“农户流转土地的‘非粮’比例已经高达40%,而土地经营大户的‘非粮’比例更是从2010年的43.7%快速上升至目前的60%”(引自《依法保障农民土地流转权益——河南省农村土地流转的现状调查及政策建议》,见2014年11月22日《农民日报》)。流转土地“非粮”化经营的重要借口就是发展所谓的现代农业。但这种现代农业经营不仅和转出土地的农民没有多少关系,任其下去还会危害国家的粮食安全。

搞规模经营也并非只有流转土地一途。一些地方的实践表明,通过联耕联种、土地托管也能实现规模经营。如联耕联种同样能破除田埂,解决土地细碎化,提高土地利用率,实现统一供种,统一耕种,统一用药,统一购买农资,但土地仍然由承包农户主导。联耕联种还可进一步向联管联营发展。这应是一个逐步的自然的过程。

流转土地搞规模经营也可以通过更自然、更能和转出土地农民的长远利益有机捆绑在一起的方式实现。如有的合作社对入社的土地实行保底价,土地折资参加年终盈余分红,国家投资收益平均量化及公积金全部记入个人账户,重大决策一人一票,入社自愿退社自由,这就比较有效地实现了转出土地农户的长远利益和合作社的经营效益共命运,退社自由意味着有退出机制。但这样的合作社须经历一个渐近的自我发展自我培育过程,决不是匆忙的成立、短暂的推进能够奏效的。

需要借鉴国外和境外关于农地经营的一些经验。如一些国家的法律禁止工商企业进入农地,或对进入农地有苛刻的条件。台湾法律规定经营性企业不许买地。这样的规定肯定有其道理。上世纪九十年代初,韩国农户的户均耕地是17.9亩,所扶持规模农户的经营土地面积是90亩左右,鲜有几百亩的,更别说超千亩过万亩了。日本也是小规模经营。难道他们就不发展现代农业了吗?

要警惕和防止一些工商企业下乡圈地,也要警惕一些大户和一些由两三个人操纵的所谓合作社借土地流转之机行土地兼并之实,成为拥有几千亩和超万亩的“新大地主”。不要忘记当年土地改革的重要目标是解决土地的占有不公,那时拥有六七十亩地就被定为地主的可不是个别人。今天的中国不能重蹈农地兼并的历史覆辙!建议对土地流转和占有规模要有刚性限制。不是经营的土地越多越好,流转的规模越大越好,不能允许超大规模经营体成为一种现象。

中办、国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出:“现阶段,对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的,应当给予重点扶持。”如果按全国人均耕地7.5亩计,10倍是75亩,15倍是112.5亩。就我国的国情言,这个“适度规模”应该说不低了。但文件提出的“适度规模”并非刚性要求,只是说“应当给予重点扶持”。下面具体操作余地还是很大的。

笔者在1997年发表了一篇文章,在这篇文章中曾对二十一世纪的中国农村发展前景作了大胆的预测和勾画,其中有一段勾画说:“大批家庭农场、合作农场发展了起来。因地制宜的机械化作业在这些农场基本实现了。但生产规模不可能很大。这些农场从生产到销售实现了一条龙经营,生产从一个环节向另一个环节基本是现代企业性的自动控制”(见《世纪之交的沉思——对建国以来农村演进的反观与前瞻》,孟令伟,1997年第1期《农业经济》)。现在重温当年这段勾画,心里真是五味杂陈。

在可以预见的未来,中国农业经营还要靠大多数农民,农场主、农业企业不能也不应成为主流。应更多的鼓励那种农户主导土地基础上的联合体,更多的鼓励发展入退自由、和众多小农的长远利益紧密结合的真正意义上的合作组织。

在土地流转上,政府及有关部门的着眼点不应放在满足大户、合作社、企业的要求方面,而应放在保护普通农户利益、提升普通农户利益方面。

在土地流转上,政府及有关部门要扮演好守护者的角色。要引导而不干预,服务而不推进,更不应定任务、下指标,以多少论政绩。不然就会适得其反,遗祸无穷。政府及有关部门的使命就是提供公正、公平、透明的服务平台。至于采取什么形式流转,价格如何,年限长短,要由流转双方去谈判。流转不流转更是由农民说了算。

着眼大多数农民的利益,尽力做到周细而公正的服务,让流转的机制自然发育,这就是政府的职责。庶几中国的农地流转方可走上健康之路。

 

2015年1月


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