陆梦龙 梅东海:地权、地利之争的三宗案例

——瑞金市沙洲坝村、叶坪村农村土地流转纠纷调查
选择字号:   本文共阅读 1921 次 更新时间:2013-12-21 23:34

进入专题: 地权   地利   农地流转  

陆梦龙   梅东海  

 

·编者按·

2013年5月,中国社会科学院经济研究所陆梦龙团队在瑞金市沙洲坝镇和叶坪乡4个村,进行了为期半个月的实地调研。调研组以问卷调查、入户访谈和座谈会等形式,对农民的土地所有权观念、土地耕种及流转情况、农民土地的需求意愿、土地调整意愿、土地耕作成本和收入等问题进行了调查,采集了100余农户的一手数据和资料。

目前,这个中国社会科学院国情调研重大(推荐)项目已完成课题报告《沙洲坝村、叶坪村农地产权制度变迁与农村经济结构更新:基于土地使用权流转的考察》,报告全文共有七章。《东方早报·上海经济评论》拟摘录刊登报告中农村土地流转纠纷案例分析、纠纷仲裁两章内容,以飨读者。本期摘录刊登的是土地流转纠纷案例分析部分;下期继续刊登纠纷产生原因及建立纠纷化解机制的政策建议部分。

土地作为一种资源,长期以来就是人类争夺的对象,当前土地问题也早已超越农业生产领域,演变成覆盖经济、社会和政治等各领域的综合性问题。随着党的十八届三中全会进一步明确赋予农民对承包地的流转权,并鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,加之农村承包地确权工作不断推进,流转条件日益完善,可以预见中国农村土地流转数量和规模将呈快速上升趋势,而土地流转产生的矛盾和纠纷也将日益增多。如何更好地解决这一问题,需要学术界给予更多的关注和研究,也需要决策部门加快完善应对机制。

农村土地流转,主要是指农村土地权利的流通与转让。在中国现有家庭承包制的制度框架下,附着在农地上的权利结构主要包括所有权、承包权和经营权三种。本文所研究的土地流转,主要是指农民承包地经营权的流转,不涉及土地所有权的流转(如征地);土地流转纠纷也主要指农村土地承包经营权流转过程中产生的各种纠纷,不涉及征地纠纷等。

课题组在瑞金市的调研中,搜集了若干较为典型的土地流转纠纷案例,本文主要结合这些案例资料,以利益主体为划分依据,将土地流转纠纷划分为农民之间、农民与基层政府或村委会之间、农民与企业之间等三类,以这三起土地流转纠纷案例为起点,深入剖析土地承包权流转纠纷的类型、起因和特征等普遍性问题,并为解决纠纷和完善纠纷解决机制提出若干政策建议。

 

基于利益主体划分的瑞金土地流转纠纷案例分析

对土地流转纠纷进行类型划分,有许多不同的视角和标准,譬如可按照纠纷规模和强度不同,划分为大规模群体性冲突、群体纠纷、个体纠纷和一般轻微纠纷等,这种划分和分析较为流于表象,但有助于探索群体纠纷和个体纠纷外在表现形式和影响的异同,以及为实际工作中纠纷主管部门设置相应化解方法和应对力量提供指导;也可根据引起纠纷的起因,将土地流转纠纷划分为合同不完善引起的纠纷、改变农地用途引发的纠纷、流转费用协商不一致引发的纠纷、违背农民意愿强制流转引发的纠纷等类型,这种划分和研究更有利于深入揭示土地纠纷的引发因素,提出不同引发因素下应对之策,缺点是失于繁杂。

本文认为,农地流转纠纷本质上是利益纠纷,许多纠纷事件也是围绕农地的权利和利益分配方式争夺来展开的,从纠纷主体出发,对农村的土地流转纠纷进行划分和研究,更有利于揭示不同类型纠纷的本质,从而可以更加深入分析引起纠纷的普遍性和一般性因素,更有助于为主管部门处置纠纷时针对不同利益主体提出不同应对之策。

在现有农地制度下,农地流转的流出方都是农民,因此农民必然成为纠纷中的一方主体。根据流入方不同,调研组在瑞金主要发现三种类型的流转纠纷:农民之间的土地流转纠纷、农民和基层政府或村委会之间的土地流转纠纷、农民和企业之间的土地流转纠纷。本节将从纠纷案例入手(为保护被调查者权利和隐私,案例中村名均已隐去,人物姓名、村民小组名均为化名),从具体案例到一般现象,深入研究和分析各种类型纠纷中的普遍性问题,包括各种纠纷类型内在特征、引发纠纷的一般原因、纠纷应对中需要注意的问题和策略等。

1.农民之间的土地流转纠纷

课题组在调研中了解到,从流转去向来看,瑞金市农地流转到农户的土地面积占流转总面积的62.13%,是当地土地流转的主要形式。与之相对应,农户间的土地流转纠纷也相应最多。农户间的土地流转一般采取转包的形式,在转包的过程中,由于流出方反悔或者双方利益分配协商不一致,导致产生纠纷。一般而言,农村地区这类纠纷数量最多,但纠纷强度一般较低。处理这类纠纷时,只要纠纷处理部门能弄清土地权利原本归属(可借助于档案局保存的土地历史档案、村集体的历史记录或者其他证据)、流转的历史过程、纠纷的实际起因等,并严格按照农村土地承包法等相关法律精神和具体规定,做出公正裁决,这类纠纷比较容易化解。

 

案例一:瑞金市黄柏乡××村村民于湘玲与梁虎升之间的土地承包经营权流转纠纷

纠纷主体及缘由:于湘玲和梁虎升均为黄柏乡××村村民,于湘玲的丈夫梁金升为梁虎升的嫡亲兄长;双方因为0.77亩承包地的承包经营权而产生纠纷。该块0.77亩承包地现登记在梁虎升承包经营权证上,于湘玲主张该块土地是自己家以前流转给梁虎升的,要求梁归还,并将土地重新登记到自己的土地承包经营权证上。

纠纷具体过程:2003年,于湘玲和丈夫梁金升打算将自家1.57亩承包地流转出去,其弟梁虎升找到梁金升,要求哥哥将承包地流转给自己种脐橙。双方口头约定,梁虎升不付给梁金升和于湘玲流转租金,但土地税费等各种摊派、上缴负担全部由梁虎升负责。在这样的条件下,于湘玲家将1.57亩承包地全部流转给梁虎升。

2004年,于湘玲要求收回全部1.57亩承包地,由自己耕作,梁虎升不同意交回,双方产生纠纷。2004年7月19日,经黄柏乡政府、乡农经站、××村委会组织进行调解,并就1.57亩土地的经营权问题签订了《土地纠纷调解协议书》。协议书中明确,其中的一块0.8亩土地由于湘玲家经营,另两块共计0.77亩的土地继续流转给梁虎升种脐橙。

后来,在办理第二轮农村土地承包经营权证时,在于湘玲不知情的情况下,乡、村两级主管部门将0.77亩承包地登记在梁虎升名下,于湘玲的农村土地承包经营权证上承包地面积只有0.8亩。为此,于湘玲要求将0.77亩承包地,从梁虎升的农村土地承包经营权证上变更登记到自己家的经营权证上。双方内部调解不成,到市农村土地纠纷仲裁机构寻求仲裁。

纠纷处理结果:仲裁庭认为,根据《中华人民共和国土地承包法》第二十六条"承包期内,发包方不得收回承包地"、第二十七条"承包期内,发包方不得调整承包地"、第三十二条"通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转"等相关规定,于湘玲要求变更登记的诉求是合理的,应予以支持,建议黄柏乡农经站、黄柏乡××村,将梁虎升的农村土地承包经营权证中的0.77亩承包地,变更回梁金升的农村土地承包经营权证上。

进一步分析可以发现,这起农民间的土地流转纠纷案例,实际包含两段相互独立又相互关联的纠纷过程。

第一段纠纷:于湘玲2003年将承包地流转给梁虎升,次年又要收回,梁虎升不同意,从而双方产生纠纷。在农村税费改革、农民补贴政策相继出台后的几年时间内,这种转包出去中途又要收回承包地的行为在全国农村较为普遍。农村税费改革之前,农村"三提五统"等摊派多,农村税费负担较重,农民经营土地的比较效益非常低,甚至经常为负数,导致许多农民不愿承包土地而外出务工,或者将土地抛荒,或者想办法将土地转包出去。土地发包难度很大,而承包地抛荒面积是上级部门考核的重要组成部分,因此乡镇和村干部就千方百计动员留守在农村的农民更多承包土地,对于农户之间的私下转包持默许和支持的态度,有的转包行为还签订了三方(流出方、村集体、流入方)的协议。

2004年后,中央一号文件时隔近20年再次回归"三农"领域,粮食直补、良种补贴、农机补贴等利农政策相继出台,尤其是农村税费改革逐步试点和推开,原来将土地流转出去的农民发现种地比较收益上升,许多农民为此要求收回原来流转出去的土地。而当年接受转包土地的农民自然不答应,政策没改变前种地吃亏,现在政策向好土地被收回又是利益受损。在这种大背景下,这类土地流转纠纷层出不穷。案例一中,于湘玲和梁虎升之间的纠纷就属于这个大背景下的这类纠纷的一个:税费负担较重时土地承包户将土地流转出,由转包方负责土地税费等;次年政策向好,流出方反悔,想将土地收回自己耕种。该案例中,承包方流出和反悔的间隔时间较短,历史矛盾较少,比较容易厘清利益关系。梁虎升将土地用来种脐橙,现有资料难以判断这种耕地变林地的做法是否合乎政策、法规,可以肯定的是,流转入的土地突然被收回,前期投入必将受损,未来的经营计划也被打乱。在这起案例中,双方最后找到一个利益平衡点:于湘玲收回部分承包地,梁虎升继续转包经营部分土地。在这一过程中,纠纷涉及的主要是利益分配,双方利益关系比较清晰,纠纷解决也较为顺利。

这起案例中一个值得注意的细节是,于、梁流转土地为口头约定,当时并未签订书面合同。一般而言,现在农村土地承包合同已经非常规范,有的地方农地流转主管部门也就土地流转制作了有一定格式的、较为规范的合同文本,但由于农村"熟人社会"的特性,农民间的土地转包又大多是亲戚、朋友关系(如案例一中,转包双方就是亲兄弟关系),普遍都是口头约定流转,即使有书面合同,也大多是立字据,缺乏见证人或者合同条款不规范。

这种流转时双方未签订流转合同或者流转合同不完善,是导致土地流转纠纷发生的重要隐患因素。这种情况下,一旦一方违约,也难以追究违约责任,增加了处理纠纷的难度。一般情况下,由于流转行为的不规范,缺乏书面合同为依据,这类纠纷的裁决结果往往有利于原承包方,同时纠纷的引发方也往往是原承包方。在这种情况下,纠纷处理部门除了依照相关法律,还需考虑纠纷的实际前因后果,寻找双方的利益平衡点,更多借助乡村的"社会资本"(有威望的、双方都较信服的人;双方的亲朋关系等)来调解纠纷。

第二段纠纷:由于乡、村两级主管部门将转包来的0.77亩土地登记在梁虎升的农村土地承包经营权证上,于湘玲要求变更登记。从引发因素和过程来看,这一段纠纷与上一段纠纷有着本质的区别,第一段纠纷是因为流转行为和流转利益产生的纠纷,是土地经营权的纠纷,而第二段纠纷本质是土地承包权的纠纷。这种承包权纠纷又确实是在流转过程中产生的,是土地流转行为的副产品。这段纠纷的主要过错方在乡、村主管部门和梁虎升。于湘玲将土地流转给梁虎升,梁虎升只是获得土地的经营权,而按照相关法律规定,承包权还是归属于湘玲所有。乡、村两级主管部门将该0.77亩土地登记到梁的承包经营权证上,实质是将于湘玲所有的承包权错给了梁虎升。

保护农民的土地承包权,正是为了鼓励农民将土地流转出去,也是保护农民在土地流转中的权益。如果土地流转中将农民的土地承包权也流转出去,恐怕并不符合农民的利益和愿望,在农民"惜地"心理下,将导致土地流转更加困难。正因为如此,强调农地的所有权、承包权和经营权"三权分离",对三种权利加以区别保护,实施不同的制度安排,就成为一种必然的选择。尤其是在土地流转过程中,明晰土地承包主体和承包权利归属十分必要。

在农村土地流转的实际情况中,土地承包权不明晰也是导致土地流转纠纷的重要因素之一。例如,在日常经营中,农民为了便于管理和耕作,或者追求一定规模的经营,自行进行换地、串地。这些换地、串地行为,部分会反映在村集体的土地台账上,更多的则完全是只动地、不动账,更不用说在土地流转管理部门进行报批、备案、登记,随着形势和条件的变化,当初串地、换地的某一方认为自己吃了亏,对当初的换地、串地行为产生反悔,由此产生流转纠纷,而且由于缺乏合同和备案等依据,这类纠纷调解难度也较大。还有的农民流转入部分耕地后,对这些耕地有了经营权,但是又将这些土地继续转包给其他人,原承包方因某种原因要收回土地时,三方就产生纠纷。

另外,引发农民间的土地流转纠纷还有其他方面的原因。例如,流入方认为转包费过高而要求降低转包费或拖欠转包费产生的纠纷;承包方认为流转价格过低而要求涨价而产生的纠纷;由于土地转包缺乏报批、登记或备案手续,承包方将同一块土地同时流转给多个转包方而产生的纠纷;等等。这些不同具体原因引发的不同纠纷,背后本质大多是利益纠纷,一般并不涉及观念上和政策上的冲突。

需要注意的是,在农民间的土地流转纠纷中,纠纷双方主体的社会地位相近,这类冲突一般都会寻求村委会、村民小组、基层主管和仲裁机构等的处理,一旦农民感觉眼中的这些"官方机构"处事不公,有可能将纠纷之火烧到这些纠纷的"裁判"方身上,本来是农民双方的土地纠纷,转化为对基层政府部门或组织不公正的控诉。这就需要基层干部等加强对相关制度和法律的学习理解和正确运用,并注意考虑农村习俗习惯、农民观念、乡土利益关系等非制度因素。

2.农民与基层政府或村委会之间的土地流转纠纷

一般而言,当前村民与基层政府之间的土地纠纷主要是由于征地引起,例如征地程序不公开、征地补偿款发放不到位、基层政府侵吞征地补偿金等。在瑞金调研过程中,课题组搜集到的关于村民和基层政府之间由于土地流转而引发的纠纷案例并不多,叶坪乡××村上坡山村民小组村民反映叶坪乡政府强占该小组耕地的案例是其中之一。在这起案例中,政府、村民成为土地流转纠纷的两个主体。对这类案例的分析,有助于认识村民与基层政府或村委会由于土地流转产生的纠纷发生机制与应对策略。

 

案例二:叶坪乡××村上坡山村民小组与叶坪乡政府之间的土地流转纠纷

纠纷主体及缘由:叶坪乡××村上坡山村民小组,20多年前将本小组的一块土地协商转让给乡政府,双方签订有协议。这块土地历经几度转让后,导致现在村民小组无法收回该块土地。因此,该村民小组村民认为是乡政府强占了该村土地,要求乡政府归还。

纠纷具体过程:1986年春,为发展渔业生产,叶坪乡政府决定在××村上坡山村民小组征用部分土地,用来兴办鱼苗繁殖场。1986年4月12日,由该村民小组、村委会、鱼苗场和乡政府四方代表签订了《征用土地协议书》,实际征用该小组土地共23亩。协议约定,乡政府减免该小组全部公粮、购粮和村委会管理费上缴任务。

1988年6月13日,在鱼苗场经营两年后,由于特大水灾,鱼塘和大部分设施遭到冲毁,鱼苗场无法继续经营。为此,鱼苗场将该块土地(鱼塘)退回给上坡山村民小组,同时乡、村两级恢复该小组的上缴任务。由于上坡山村民小组村民反对,村民并未上缴各项税费,鱼塘也荒废了两年多。

1991年,经叶坪乡政府协调,上坡山村民小组修复了鱼塘。1992年,该村民小组将鱼塘承包给本组农户朱段煌等4户养鱼,每年上交小组租金550元。

1993年,××村委会以该小组1988年和1989年两年未上交村委会上缴为由,强行将鱼塘收到村委会。1993年开始,××村委会将该鱼塘发包给个体户江永法等人养鱼。

2012年,上坡山村民小组村民向市农业和粮食局(承包地纠纷主管部门)反映,叶坪乡政府强征强占该小组耕地25年,要求退回责任田。叶坪乡政府要求市农粮局进行调查处理。

纠纷处理结果:农粮局经过调查,认定不是叶坪乡政府强占该小组耕地,而是××村委会收回了承包地。其中《征用土地协议书》第三条规定"征用时间不限,如鱼苗场不需要此场地了,应归上坡山村民小组,同时停止一切负担,既不恢复原貌也不承担经济负担",依据《农村土地承包法》第五十四条之规定,农粮局裁定××村委会违规收回、调整承包地,因此应当将原鱼苗场鱼塘归还上坡山村民小组。

这起案例实际是一宗历史遗留问题。案例中,该村民小组与叶坪乡政府签订了《征用土地协议书》,实现了土地权利的转让。需要指出的是,当前乡镇一级政府并不拥有征收农村土地为国有土地的权力,案例中这类土地流转严格来说是一种土地出租行为:上坡山村民小组将土地出租给叶坪乡政府和鱼苗场,租金就是"乡政府减免该小组全部公粮、购粮和村委会管理费上缴任务"。这种涉及政府为受让方的土地流转,同样不能剥夺农民的土地承包权,这就是瑞金市土地仲裁机构依法将土地承包权裁定为归村民小组所有的政策依据。尽管仲裁机构裁定时引用的法规及其解释不一定完全准确、全面,但裁定结果基本符合法律和政策规定。

当前,农民和基层政府部门之间的土地流转并不是很多,因为基层政府并不是经营主体,即使在本案例中,叶坪乡政府将土地租来也是给鱼苗场经营,乡政府作为鱼苗场的出资人或者所有权主体出现。在现实中,随着政企分开成为一种趋势,这类流转会趋于减少。在这类土地流转中,引发纠纷的因素主要集中于两个方面:

第一,破坏农民的土地承包权。现有法律明确规定农村土地归属农民集体所有,却并未进一步指出这个"集体"是指村委会还是村民小组,抑或其他集体组织。尊重历史传统和实际情况,一般认为这里的"集体"是指村民小组,即农民土地的所有权归属所在的村民小组这一级集体经济组织。村民小组在人民公社时期通常被称为小队、生产队,在大部分农村地区,是与漫长历史过程中逐步形成的自然村大致重合。但是实际生产和经营中,基层乡镇政府和村委会往往存在越权行为,违规调整、收回农民的土地承包权,例如案例二中该村村委会即存在这种行为,从而产生流转中的纠纷。

第二,基层政府或村集体不尊重农民意愿而强行推行土地流转。承包经营权流转一个重要的原则是尊重农民的自身意愿,但部分地区的基层政府或村委会由于发展经济的需求、官员个人利益的驱动等,在乡村经济建设、农业结构调整、产业发展等过程中,往往会主动介入,以各种借口、以行政权力、以各种手段强迫承包方(农民)将承包地流转出去,强行推动农地集中,搞所谓"规模经营"、"集约化经营"、"产业化经营"等,从而导致土地流转纠纷。

需要注意的是,在农民和基层政府或村委会之间的土地流转纠纷中,虽然双方在法律上处于平等地位,但实际上政府方拥有行政权力和各种管理手段,纠纷双方谈判能力并不对等,从而在某些特定条件下(例如涉及利益较大等),作为弱势的一方农民更趋向于追求集体行动(如集体上访、集体静坐)来维权,从而导致纠纷的强度急剧上升,对社会秩序形成冲击。这就要求处理纠纷的部门更应公正对待,辨法析理,尊重历史,更多地注重保护农民利益。

3.农民与企业之间的土地流转纠纷

在调研地瑞金,村民与企业间的土地流转并不少见,而且单宗土地流转面积都较大,涉及的农户较多。据统计,瑞金由农民流转到企业的土地占流转总面积的5.78%,次于农民间的流转和农民向合作社的流转。不过调研中,课题组搜集到的农民与企业之间的土地流转纠纷并不多见。在沙洲坝镇,课题组了解到一桩村民和承租土地的企业之间,因为合同不完善而产生的纠纷案例。

 

案例三:沙洲坝镇××村村民与××果业开发公司之间的土地流转纠纷

纠纷主体及缘由:甲方为沙洲坝镇××村村委会,乙方为××果业开发公司。由于甲方越权与乙方签订土地流转合同,而且合同不完善,损害了村民利益,从而引发农民与企业之间的土地流转纠纷。

纠纷具体过程:沙洲坝镇××村村委会和××果业开发公司之间签订了一份土地流转合同,将150亩荒地租赁给公司发展果业。土地流转合同中,两条主要条款引发相关村民的不满。

第一,该合同第二条第一款"甲方将本村红泥塘、兴村、叶树林小组荒坡150亩(含耕地25.5亩,荒地32.6亩)租赁给乙方经营开发果业"。这一条款中可以看出,此合同中的租赁地所有权不属于甲方××村委会所有。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条"土地承包经营权流转的主体是承包方,承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式"之规定,该合同的主体是否合法存疑。该合同的甲方如果是××村村委会,××村村委会必须在签订该合同前与红泥塘、兴村、叶树林小组及承包农户签订好土地承包经营权的流转协议,否则签订这样的合同即为越权;××村村委会与村小组及农户没有流转协议,合同的甲方只能是村小组或农户;如果是村小组的集体土地流转,须经本小组三分之二以上的村民同意,同时报村委会备案。

第二,根据《农村土地承包法》第二十条"耕地的承包期为三十年"之规定,该合同第二条第二款"租赁经营期限为五十年"与法律规定不一致,耕地最长承包期到2028年底,难以满足五十年经营期限的要求。

第三,该合同第二条第二款"乙方应承担果园租赁部分耕地每年应上缴的附加费及水费,耕地面积为25.5亩,每年合计费用1500元,由××村委会代收代付"。根据现行法规,农业税及附加早在2006年就已经取消,××村村委会无权继续收取;根据《农村土地承包法》第三十六条"流转的收益归承包方所有"之规定,××村村委会代收代付,必须取得村小组及农户的授权。

纠纷处理结果:纠纷尚在调解和处理过程中。但基于本案例事实,依据相关法律,应当裁定沙洲坝镇××村村委会与××果业开发公司之间签订的合同无效,重新签订合同需要注意充分保障村民的权益。

农民和企业之间的土地流转,从要素交换的层面来看,就是土地要素的所有者和资本要素的所有者之间的交换。实际上,课题组在瑞金的调研中发现,农民与企业之间的土地流转,更多是通过乡镇政府、村委会、村民小组等基层政府或集体经济组织这些中间媒介进行的。调研中,课题组搜集到多份农民和村委会、乡政府签订的土地流转协议。当然,村委会、乡政府将土地流转过来,大部分并不是亲自经营,而是作为一个过渡主体将土地集中起来,出租给企业集中经营。例如叶坪乡政府通过统一流转土地,集中出租给瑞金市××园林绿化工程有限公司。

具体操作方法是:第一步,叶坪村村民先将自己承包的土地租赁给叶坪村村民委员会,土地租赁经营期限为第二轮农村集体土地承包期剩余的17年,土地流转价格为每年每亩325斤稻谷,稻谷价格计算方法按上一年度的早、中、晚三季国家收购保护价的平均价格进行计算,每年3月底前统一支付该年度租金;第二步,叶坪村村民委员会再将集中起来的土地,统一流转给叶坪乡人民政府;第三步,叶坪乡人民政府和瑞金市××园林绿化工程有限公司统一签订合同,共计流转100亩土地给公司用以种养苗木花卉。这种土地流转的操作模式,有利有弊:有利的一面是,流转的组织性更强,降低了企业与农民之间的谈判成本,加快了流转速度,而且农民在企业与政府之间,更愿意相信政府能提供稳定的流转收益;有弊的一面是,就是一旦由于某些因素带来流转纠纷(如流转费用协商不一致等),或企业经营、政府收租存在违规行为(如企业破坏耕地、政府截留农民土地租金),容易形成农民与政府之间的冲突,影响政治秩序的稳定,引发政府权威的流失。

总体而言,农民和企业之间这一种类型的土地流转,除了土地流转费用变动而带来的农民与企业之间的纠纷以外,最需政府部门关注和防止的是流转后土地用途的改变。由于农业弱质性,企业集中土地进行农业生产盈利空间并不大,而且农村土地租用成本相对比较低廉。在这种情况下,工商资本如果得到政策和法律允许,就有天然的"下乡"需求,并且在"下乡"经营过程中有改变土地用途以谋利的强烈冲动。

依据现行法规和政策,土地流转的是承包经营权,但流转并不改变农地的集体所有性质,也不得违法改变土地的用途。现实中,许多土地流转,尤其是流转到企业的土地,容易产生改变土地用途或耕作结构的问题,例如有的种植粮食的耕地在流转后被用来种果树、挖鱼塘,生产非粮农产品,或者在耕地上修建牲畜圈栏或者农家乐、房屋、厂房等,这些对原有耕地都会带来一定的破坏。十八届三中全会要求"符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价"。这里的农村土地入市,需要明确两点:第一,是农村集体经营性建设用地,而非农村耕地等其他功能用地;第二,要"符合规划和用途管制"这一大前提,而非任何时候、任何区域、任何规模的农村土地都可以用来流转,即使流转,也不能随意改变土地用途。

同时需要注意的是,在实际经济生活中,工商资本"下乡",一部分是租用农村的集体建设用地来盖厂房,一部分是租用农民的耕地用来规模化、集约化、专业化生产花卉、蔬菜、药材、水果等特殊农产品,种植粮食的比较少见,土地流转后的"非粮化"倾向十分明显。十八届三中全会要求"鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业",目的是"向农业输入现代生产要素和经营模式",而非鼓励工商资本到农村"圈地"或发展工商业,即使是发展种养业也要加以引导。因此,综上所述,农民和企业之间的土地流转,由于改变土地用途和"非粮化"倾向等,既容易引起农民的不满而产生纠纷,在防止影响耕地安全和粮食安全层面,更需要农地主管部门的重视和关注。

另外,案例三还包含了当前土地流转纠纷中一个较为普遍的问题,即由"四荒地"和机动地等经营权问题而导致的流转纠纷。"四荒地"主要指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地,这些土地由于贫瘠,不适宜采用家庭承包方式;机动地是原来村集体在发包土地时预留部分集体土地,为应对未来集体经济组织成员增减变化而预留的机动土地,现行法律并不允许以各种名义预留机动地,但某些农村地区存在机动地的现象较为突出,一定程度上已经成为村干部谋利或偿还村集体遗留债务的通行做法。目前,"四荒地"等经营比较粗放,管理普遍混乱。按规定,"四荒地"和集体机动地发包要公开招标,优先满足本村集体成员的流转需求,而且流转收入归集体经济组织成员共同所有。但现实中,"四荒地"和机动地等不仅发包程序不规范,流转收入分配不透明、侵占挪用现象突出,而且这些土地往往由于承包权不清晰导致产生流转纠纷。例如案例三中××村村委会就存在越权流转归村民小组所有的荒坡地,而且在流转程序上并未做到向集体经济组织成员公开流转过程。

 

土地流转纠纷特征和影响分析

瑞金市沙洲坝镇和叶坪乡是中国农村现代以土地为主的财产权制度变革的发祥地,早在20世纪二三十年代的苏维埃革命时期,就领先开始了土地产权制度的革命。当地土地制度演变历史久远,制度在执行层面也相对较为完善,与其他地区相比,土地流转纠纷并不突出,强度也不大。结合上述案例和搜集到的各种资料,课题组归纳了瑞金土地流转的主要特征和影响:

1.土地承包经营权流转纠纷已成为当地土地纠纷的主要形式

早在第一轮土地承包时期,与全国其他部分地方一样,瑞金就已出现土地流转现象,不过由于经济发展阶段和农业生产力水平的限制,这种土地流转尚处于小范围、小规模状态。第二轮土地承包开始后,由于土地承包制度加快完善、流转政策逐步合理化,农地承包关系已经基本理顺,确权工作也在加快推进,以及未来城镇化进程下农村劳动力转移的加快、发展现代农业和构建新型农业经营体系的需求,农村土地流转不断加快,土地流转纠纷逐步上升成为当地农村土地纠纷的主流。据瑞金农地纠纷主管部门不完全统计,2012年上半年,申请瑞金市农村土地纠纷仲裁机构仲裁的土地纠纷案件共有47件,全部是土地流转纠纷。这既与第一轮承包期内,当地农地纠纷以土地承包纠纷为主不同,也与东部发达省市土地纠纷以征地纠纷和冲突为主不同。

2.土地流转纠纷类型多样化,纠纷总量有可能呈递增趋势

近年来,随着农村经济结构的变化和城镇化进程的加快,农村土地流转的需求正在日益上升。特别是,随着党的十八届三中全会进一步明确鼓励农民土地承包经营权流转,再加上农村承包地确权工作逐步进入收官阶段,农村土地流转进程也将有望不断加快。现行法律允许农民本着自愿有偿的原则,依法将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多元化的主体流转。如果没有相应完善的纠纷预防和化解机制,可以预计,土地承包经营权流转纠纷数量上将会日益增多,纠纷所涉土地面积将会上升,纠纷类型和起因也将会进一步变得繁杂,纠纷涉及的主体也将会进一步多样化,但由于现有土地承包制度已经较为完善,纠纷强度并不一定会加剧。

3.土地流转纠纷的引发因素错综复杂,容易引发各种关联性纠纷

近年来,随着农民种地负担减轻,种地比较收益基本稳定,土地又被农民视为最关键的生产资料、最基本的生存保障、最重要的社会保障,为安身立命之根本,农民对土地的依赖性需求不断增强。土地流转纠纷由于涉及农民的"命根子"利益,纠纷一旦形成,纠纷主体之间容易形成激烈冲突,对立情绪严重。

另外,引发土地流转纠纷的因素在现实中表现得十分复杂,虽然利益是主要因素,但利益之外不仅有历史因素、法律因素、制度因素,还有风俗习惯、乡土观念、农村家庭宗族等文化层面的因素,导致土地纠纷千头万绪,处理和调解起来难度大,容易"无事生非、小事变大"。例如,中国农民乡土观念中有强烈的"土地情结",纠纷中追求"寸土不让",而且乡土社会中风俗习惯、宗族文化等一定程度上削减了法律、政策的权威性,纠纷诉诸仲裁机构调处或法院判决,有时不但起不到化解纠纷的作用,反而容易使矛盾扩大化、加剧化。在某些特定纠纷中,由于纠纷处理和应对不当、纠纷主体个人性格原因等,还容易造成土地流转纠纷演变成械斗、毁坏土地和庄稼、破坏财物、故意伤害人身等民事、刑事案件等关联性冲突。

    进入专题: 地权   地利   农地流转  

本文责编:frank
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 经济学 > 制度分析
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/70710.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统