马岭:军事权与警察权之区别

选择字号:   本文共阅读 1194 次 更新时间:2011-11-08 09:41:43

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  摘要: 军事权与警察权都是国家权力中的暴力机器,但二者的任务不同,外御强辱用军队,内维治安用警察;二者的对象不同,军队抵抗的是外国入侵者,警察面对的是本国公民;二者的目的不同,军队作战的目的是消灭敌人,警察的目的是维持社会治安;二者的运作时期不同,军事权发动于战争状态下,警察权存在于国家常态中;二者的后果不同,军事权的运用比警察权更具暴力性,军事权的滥用对社会的伤害更大。

  

  关键词:军事权 警察权 对内 对外

  

  军事权与警察权都是国家权力,且都是国家权力中的暴力机器,它们都要在宪法和法律的规范内活动,在体制、组织、职权等方面都要受宪法和法律的约束,在日常活动中都要受议会的监督和制约。它们一般都隶属于国家最高行政权,在其内部都实行首长个人负责制,都有严格的组织纪律,都强调“服从命令听指挥”。尽管有这些相同或相似之处,但本文的重点却在于挖掘和分析它们之间的差异。

  早期的分权理论并没有严格区分军事权和警察权,相反,认为它们属于同一性质的权力,如劳森同洛克一样坚持认为对内部的骚乱和外部的入侵“这两方面的执行权都应当由一人掌握。‘对付外部的敌人和内部的不正义的臣民,要用同一且唯一的剑。因为正义和战争之剑都只是同一柄剑。’”[1]汉弥尔顿也没有否定军队对内的镇压功能,只是在规模上有所限定:“在这种情况下,军队往往帮助行政长官镇压小规模的派别活动,或偶然发生的暴动和叛乱,但是不能侵犯大规模的人民团体的联合力量。”[1]早期的警察和军人其功能的确非常相似,“警察逐步发展成一个独特的专业领域”是20世纪初的事情, [2] “在18世纪的欧洲,警察力量‘首先是一种用于保卫政府统治权的武器,因而主要是一种政治控制的武器’。在18世纪初期,法国的‘警察’一词传入到英格兰时带有监视和控制公民的主要用意。然而近代警察组织作为一种有权运用暴力来控制民众的永久性机构的合法性取决于警察是在法律确定的限制范围内行动。” [3] 这种强调警察守法的观念无疑标志着社会的进步,“警察不仅有执法的义务,也有守法的义务”,“警察不仅必须维护秩序,而且必须保护个人权利。” “就其职能的本质而言,警察是自由社会的异端。”“以警察治理自由社会,必须平衡警察的权力与民众的权利”。[2] 强调警察必须依法办事,保障人权,是在现代警察与旧警察之间划出了一条明确的界限,但它仍然没有说明警察与军队的区别是什么。而这种区别是应该有的,因为它们事实上存在;这种区别也是必须有的,因为若没有这种区别则国家的民主宪政制度将受到侵害。笔者认为这种区别大致有五个方面。

  

  一、军事权和警察权的任务不同

  

  “外御强辱,内维治安”是国家的基本任务。“外御强辱”有赖于军队,军队是对外作战的,是国家抵抗外来侵略的工具;“内维治安”有赖于警察,警察是对内的,是国家维持国内基本社会秩序的工具,“警察的主要职能一直是维护国家安宁和良好秩序,保护生命和财产。” [4] 国家面临外患内乱时,除外患可能用军队,[2]平内乱一般用警察。如葡萄牙宪法第272条第1款明确规定:“警察的职责为保卫民主法制,维护国内治安和保护公民权利。”第273条第2款规定:“国防的目的是:在尊重民主制度的同时,保障国家独立、领土完整及人民的自由与安全不受任何外来侵略或威胁。”也就是说,维持国内的社会秩序不是军队的任务,这是军队与警察最重要的区别。警察的职能一般包括三方面:“维持秩序、执行法律以及提供服务。”可见“维护秩序”也并不是警察的唯一任务,[3]民主社会尤其加强了警察为民众提供服务的功能,如紧急医疗救援、一般帮助(一些人出门忘带钥匙、汽车抛锚、需要指路、寻找失踪家人等)。“由是警察对民众之和平态度,渐有使民众对警察发生亲爱之倾向。” [5] 尽管很多观察家“对由警察提供社会服务是否合理提出质疑,但事实仍然是,服务工作是美国警务的重要组成部分。”“我们最好将今天的警察理解为一种人道服务机构。” [2]

  例外的情况是,国内发生了武装叛乱,由于叛乱者是军队,当然只能用军队去平叛,因为警察的警力不足以控制军队。也只有在这个意义上国家才可以为了维护国内基本的社会秩序而动用军队,也就是说,发动内战是非法的,不论以什么借口。3国内的矛盾冲突不论怎么激烈,都不宜动用军队去解决。如在苏联解体前夕,苏共曾发动“八一九”事变来结束国内危机,但是“军队分裂,派去攻打俄罗斯议会大厦的军队拒绝执行命令,甚至倒戈”,结果不但没有“避免走向灾难深渊”,反而使自己“更加威信扫地”。[6] 从这个意义上说,用军队解决国内政治危机不是上策,也很可能不是中策,而极有可能是下策。战争(如果不可避免)应是国家与国家之间的军事行动,而国家内部的军事行动只有对武装叛乱的军事平叛才具有正义性。4法国1789年的权利宣言(草案)第13条规定,无论在任何情况下,国家皆不可以以军力对抗国内的国民,“这是主张立宪国家主义者早期的愿望之一。即是希望针对国民,只能使用武力,而非军力。”5专制国家的军队是国王的军队,他们的使命是保卫王权,谁反对王权,他们便向谁开枪;而宪政国家的军队是人民的军队,它们的使命是保卫国家的领土,保卫人民的生命财产不受外来侵略者的侵犯,他们的枪口应该对外而不是对内。

  如果国内非军事的平民骚乱规模之大,动用警察已经不能控制局面,是否有必要动用军队呢?笔者认为,骚乱意味着暴力,如果集会游行示威请愿没有暴力,只是规模大,人数多,则不能认为是骚乱,集会游行示威确实可能(不是必然)引发暴力,但大规模的骚乱一般不可能在集会游行示威一开始就出现,往往是集会游行示威持续了一段时间后才爆发,这期间政府与民众的对话、谈判、协商非常重要。政府的职能就是帮助民众解决问题,即使部分民众有无理要求,政府也应尽量解释、劝说,用行政措施加以规范,必要时(如对违法行为)动用警察进行强制,而不能动用军队去面对一般人群。政府官员如果平时居高临下地压制惯了,群众有不满就认为他们与政府对立,或以国家和政府自居,以抽象的“人民利益”、“国家利益”为借口,动辄将集会游行示威、上访群众定性为闹事,视其为暴徒,只会激化矛盾,加剧社会危机。明智的管理者应该善于化解矛盾、缓和冲突,以对话代替对抗。[4]虽然“暴徒”(很可能是情绪失控的公民)也可能使用石头、木棍、甚至菜刀之类的暴力工具(这当然是违法甚至是犯罪行为),但这些“武器”与军队的装备完全不在一个等级上,对此警察的一般装备就可以应对而完全不必动用军事力量。

  即使是警察使用暴力也应当是在法律的规范之内,只有在反复协商不成的情况下才能让警力(不是兵力)有限制地使用暴力。[5]在美国,20 世纪60年代“民权运动汹涌澎湃,经常发展成为暴乱。反对越南战争的运动激发了大规模的游行、学生罢课,甚至暴乱。职业化的警察陷入了这些巨大的社会变革之中。”当时美国警察机构的“最初处理办法是显示威力。大量配备了防暴警械的警官部署在骚乱地区,他们以为显示武力可以阻止示威者。只有在几次重大失败以后,警察才发现,不幸的是,这种显示武力往往激起暴力冲突,而并不会阻止暴力冲突。警察的干预,特别是在有些维持秩序的场合采取逮捕的策略,可能会进一步激化冲突和矛盾,而并不会确立警察的控制。” [2] 如果政府动用所有警察也不能控制群众骚乱,那么政府的合法性可能受到质疑,此时应由人民选举的国家最高议会出面作出决定。集会游行示威达到如此规模和程度,那么他们至少有一定的代表性,这很难用“受蒙蔽”、“少数坏人挑拨离间”来解释。“如果广大人民不以为事情与他们有关,一个或少数被压迫者就不可能动摇政府,正如一个狂暴的疯子或一个急燥的心怀不平的人不可能推翻一个稳固的国家一样,人民对于二者都是不会随便跟着行动的。” [7] 请愿者作为人民中的一部分,他们的意愿在多大程度上可以代表人民,需要通过相关的法律程序作出判断,如果部分民众的意愿与政府的去留尖锐对立,二者必居其一,那么由全体人民的代表——国家议会通过法律程序来作出决定是比较符合民主制度的选择(如在我国应由全国人民代表大会举行临时会议决定,或者由全国人民代表大会常务委员会开会决定)。不论是管理着还是被管理者,政府还是民众,全社会都需要用法治而不是用暴力解决问题,需要通过讨论、辩论、商议、沟通等民主的方式解决人民内部矛盾,它可能凑效慢一些,并留有许多后续问题要慢慢治疗,但它总比虽然干脆利落、立竿见影但后患无穷的暴力解决方式要好得多。西塞罗曾告戒说,“对待人民的方式,其中第一位的、最重要的是不得使用暴力。要知道,没有什么比在一个有秩序的、法制完备的国家采用暴力实现某件事情对国家更有害,更有悖于法制,更缺乏公民性和人道性。法律要求服从否决,这是最好的行为方式”。[8] 即使民众失去理性而使用暴力,政府也不能轻易使用暴力,不论民众是否保持理性,政府都不能丧失理性,在理性、自制、掌握分寸、依法办事等方面,政府应当为民众作出表率,如果部分民众丧失理性但只要政府仍具有理性,局势就能得到控制;如果民众和政府都丧失了理性,国家则将遭遇灭顶之灾。

  国家在一定条件下有权依法使用暴力,但暴力是有等级的,警察的任务是维持基本的公共秩序,因此他们只能使用与此相对应的暴力,而不能随意提高暴力的等级。即使面对“暴徒”,也应当以控制、而不是伤害为目的,因此它应当将暴力控制在最小范围内,如警察对有暴力行为的游行队伍进行驱散,对有关人员进行拘留,而不是对其进行殴打甚至枪杀。“暴徒”应该受到法律的严厉制裁,但这应是法院的职责,法院有一套更谨慎、严格的司法程序,能够更公正地作出裁判。而警察的任务是将这些人交给法院处置,而不是自己亲自处置(轻微违法例外)。警察只是“设法解决冲突并恢复秩序。……警官所追求的是控制事态。” [2] 不论国内发生什么样的骚乱,只要骚乱者是平民百姓而不是军人,就应该用警察而不是用军队去解决。军队的投入意味着战争,而“战争状态是一种敌对的和毁灭的状态。” [7] 军人出手太重,杀伤力太强,用军队对付民众(哪怕是民众中的犯罪嫌疑人),是将他们作为敌人对其开战,是试图毁灭他们而不是控制他们。

  

  二、军事权和警察权的对象不同

  

  军人面对的是外国的入侵者,这些入侵者往往也是军人,作战双方的军队都有高度的组织纪律性,都是由经过专门军事训练的职业军人组成。在战场上一般敌我分明,双方有不同的军服、军旗、军号、口令等,除少数侦察兵等可能伪装深入敌人内部外,大多数情况下敌我界限是一目了然的,军人在战场上不太存在辨别的困难。而警察面对的一般是普通公民,他们中有犯罪嫌疑人,也有守法公民,有“坏人”也有“好人”和“不好不坏”的人,犯罪嫌疑人可能和守法公民混杂在一起,鱼目混珠,难以分辨,因此警察“维持社会秩序”的任务比一般的军事行动要琐碎、含混、复杂,“维持秩序既是最烦琐的,也是最重要的警察职能,”秩序这一术语本身具有含糊性,“困难在于公共秩序在哪里都没有得到界定,也永远不可能得到明确界定,因为什么是秩序是一个认识和社会习惯的问题,并不是一种自然状态。” [2] 与军队相比,警察显得有些“婆婆妈妈”,而这恰好说明警察更具有“亲民”的特征。从总体上说军队总是比警察更干脆利落,问题是民主管理的许多方面就是“婆婆妈妈”的,而不能、不宜干脆利落。“警察建立与维护秩序的工作之所以复杂,是因为在民众之间关于什么行为是适当的、什么行为是不适当的存在分歧。” [2] 各方当事人都可能情绪激动,都可能认为自己是对的,并指责对方的行为,都能够拿出一定的证据或都拿不出相应的证据,都希望警察能够“评评理”,“主持公道”,“警察面对一些并不清楚是否违法的难题”。[2] 因此警察面对的人群通常要比军队复杂得多,派遣军队去处理这些复杂的社会矛盾是“难为”军队,军队没有受过这方面的专业训练,军人的用武之地在于战场上的军事较量,那是他们展现英雄本色的地方,而“对付”老百姓、解决国内各种纠纷和矛盾显然不是他们所长。

  军人应该面对的是外国入侵者(或内部的军事叛乱者),而不是本国公民,军人的岗位在边境线上,当入侵者长驱直入时军人的阵地可能也相应地转移到国内,但他们的敌人是入侵者,他们的枪口应该面对入侵者。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国宪政网

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