余凌云:警察权的央地划分

选择字号:   本文共阅读 256 次 更新时间:2019-07-23 23:20:55

进入专题: 警察权  

余凌云  

   摘要:  《人民警察法》第6条规定的十四项职责基本上可以解构为中央事权、中央与地方共同事权,而地方事权是交织在十四职责之中的,很难抽象地条分缕析,必须通过立法明确宣示。中央与地方共同事权中地方公安机关的决断边际也需要法律明确规定。因此,地方公安机关在处理地方事务以及中央与地方共同事务方面的能力取决于立法授权。

   关键词:  警察权;中央;地方;分权

  

   一、引言

  

   在任何一个国家,不论是采取联邦制还是单一制,是崇尚地方自治抑或中央集权,都面临一个共同的问题,就是为了卓有成效地提供警务服务,警察权(police power)必须在中央与地方之间进行划分。这个话题又是中央与地方关系的一个缩影,也必须放在这个总体框架内探讨。毫无疑问,这也是一种纵向分权,本质上也是“在不同层级的政府之间配置不同的治理权力”。[1]

   但是,从以往的文献看,从这样的视角切入的研究不多,更多的是和公安事权划分、公安机关管理体制等讨论交织在一起。一方面,这可能是有关警察权的理论研究储备不足,而事权划分的讨论却铺天盖地,积厚流广。另一方面,也是想转化为警察法上的一个特殊话题,从警察关注的视角、关联性更广的范围来展开探讨。

   公安事权划分,在以往的研究当中,有指中央与地方公安机关的管辖事项,或者公安机关内部的警种划分,也有等同于公安管理体制。其实,公安事权是指组织法意义上的警察权所管辖的事务。从理论上,可以做纵向与横向划分,“纵向事权是公安部、省(市)、自治区、设区巿、县各级公安机关的事权划分;横向事权则是指公安机关与政府其他部门之间事权划分”。[2] 其中,纵向事权划分,也就不是危害防止任务在分工或者分权意义上的分散化,而是指在中央和地方如何分配为完成警察任务上的事权。这个研究视角最接近本文要探讨的问题。

   事权的划分是以彼此相斥、承认各自利益为前提的,进而会形成机构设置、执行方式、财政支出以及立法授权来源的不同关系和结构。当然,因实行的是联邦制还是单一制、中央集权还是地方自治,在上述关系与结构上会有些不同。我国单一制与中央集权的特征决定了权力来源方式不同,也必然会形成我国在事权划分上的一些特点。

   以往,对公安事权的研究,多关注人、财、物保障。认为,“公安事权的划分涉及到公安机关的责任、与责任相适应的权力、应履行的义务及相应的人、财、物保障体系等”。[3] “是财政保障与理顺支出责任的前提”,“也是各级公安机关机构设置的基础”。[4] 当前遇到的主要问题,就是地方公安机关大量承接了中央事务或者中央委托事项,而中央又没有配套落实有关经费,造成地方不堪重负。因此,解决上述问题的根本出路,也就是如何落实《人民警察法》(1995年)第27条规定,主张“划定中央事权、中央委托事权、中央和地方共同事权、地方事权的要求。合理划分公安部与地方公安机关事权是划分好各级计委、建委、财政分级负担的公安经费项目的重要基础”。[5]

   但是,答案会是怎么简单吗?在我看来,这一研究进路恐怕是受到中央与地方事权划分的研究影响。长期以来,中央与地方事权划分的研究都是“寄寓在财政分配的背景下进行的”,“体现出浓厚的‘财政色彩’”。[6] 然而,在世纪之交,由于市场经济获得了合法性,中国政府将自己定位为市场的规制者和公共服务的提供者。如今,有关中央与地方关系的讨论转向了各级政府在公共服务提供方面的责任划分。[7] 从近年来社会学、经济学一些研究成果看,中央与地方之间的良性互动,不仅仅是财政分配的合理化,关键还是如何发挥“两个积极性”,找到一个平衡点,既保证中央的上令下行、政令畅通,又能够充分发挥地方的积极性,实现地方的良好治理。因此,公安机关的条块体制运行过程中遇到的诸多问题,恐怕也不是财政分配不合理那么简单,还有更加复杂的原因。对于这些成因,近期社会学、经济学对央地关系的研究成果,比如行政发包制、一统体制与有效治理的矛盾分析等,都能够提供很有说服力的分析工具。

   本文要探讨的问题不是警察权要不要在中央与地方之间进行划分,这已为立法实践和理论研究所逾越,当下我们需要解决的是应该怎么划分,也就是在中央与地方的警察权划分上,究其根本,现在是没有划清,还是不易划清?为什么?怎么解决?隐匿在这些追问之下的一个基本问题就是,在警察权划分上,在继续推进统一警察制度建设的同时,如何充分发挥地方公安机关的治理能力?也就是,在警察法领域怎么寻求一统体制与有效治理之间的平衡?

   为此,在本文中,首先,通过法规范的梳理,我们发现,从《人民警察法》到《公安机关组织管理条例》,跨度十年之久,然而,中央与地方的事权划分没有根本改进,依然是粗略的、宣示性的,法治化程度不高。其次,我将结合已有研究,从理论上分梳出公安事权的划分标准,发现在很多警察法领域、很大程度上中央与地方事权是胶合在一起的,人民警察法规定的十四项职责仅能解构出中央事权、中央与地方共同事权,地方事权却荫掩其中。因此,提出事权的明晰必须通过立法,并进一步分析了行政事权与立法事权之间的对应关系。

   还必须说明的是,在以往的研究中,事权有着不同涵义,在财税学上,一般是指“职责、任务或职能”,或者说,“政府的财政支出责任”。[8] 在政治学上,是指“公共事务及相应权力”。[9] 在法学上,多关注权力,有的指“职权”,[10] 或者“行政管理权”,[11] “通过公共服务的责任”,[12] 以及广狭意义上的事权。[13]

   在我看来,第一,我比较赞成,对事权的讨论,应当解构为立法事权、行政事权和司法事权三个维度,对此,经济和财税学者可能没有法律学者那么敏感。但在单一制和中央集权下,司法事权应当统归中央,反对司法的地方化,所以,司法事权可以姑且不论。第二,事权的核心是有自主决断的权力,而不是泛泛而论的负责实施或者管辖的事项。在行政发包制下,地方政府一般都负责具体实施,却有着自己决断并实施和受中央委托而实施两种情形。所谓“决断”,在立法上,体现为创制立法;在行政上,表现为能够决定政策走向、权衡并组织实施,具有和行使相应的公共权力,并受上级的指导和监督。

   本文探讨的警察权是指形式意义上的或者组织法意义上的公安机关的权力,其涵义包括职责与权限两个维度,所以,在中央与地方的划分不仅包括公安机关职责或事项,也涉及相应的权限。事权划分的关键是解决职责的分工,在此基础上,通过立法固定下来并赋予相应的权限。因此,这些讨论也必然会延伸到立法上的分权,尤其是地方立法的空间。

  

   二、对法规范的梳理

  

   在单一制和中央集权之下,警察权在中央与地方之间的划分原则应当通过中央立法规定,主要体现在法律、行政法规之中。《人民警察法》(2012年修订)是有关警察的基本法,《公安机关组织管理条例》(2006年)是一般组织法,不可能不涉及有关划分规定,而且应该是能够描述出全景式面相的根本性规定。[14]

   然而,着手梳理之后,便发现有关规定的归属定性不很清晰,明示与暗示间杂。所以,我们化繁为简,提要钩玄,采用特定的表述方式与关键词汇为标准,从中耙剔出比较明显的中央事权、地方事权和央地共同事权。第一,条款之中有“国家统一规定”、“国务院另行规定”、“公安部统一监制”、“由中央国家机关审核批准”等表述的,或者从内容上看,属于必须全国统一的基本制度的,属于中央事权。第二,明确规定为地方政府、地方公安机关权力的,或者由地方政府负责,属于地方事权。第三,按照“国家规定”或者经过上级批准,分级实施的,属于共同事权。这种分梳,尽管一鳞一爪,也不免争执,我想还是能够大致分梳出具体的事权划分,并作为分析的起点。

   1、《人民警察法》

   《人民警察法》(1995年)之中明确要求分工实施的事项有两条,一个是第6条,对于十四项警察职责,要“按照职责分工”履行。这是最为关涉事权划分的规定,但是,却没有对十四项职责的归属做进一步区分。另一个是第37条,“国家保障人民警察的经费。人民警察的经费,按照事权划分的原则,分别列入中央和地方的财政预算”。至于原则如何,留待阐释。因此,上述两条规定仍然是宣示性的。

   按照条文表述的内容,特别是特定的表述方法和关键词,可以鉴别并归类如下:

   (1)属于中央事权的规定,大致有以下几种,第一,“由公安部统一监制”,比如,“人民警察的警用标志、制式服装和警械”(第36条)。第二,“国家统一规定”,比如,第24条(组织机构设置和职务序列)、第29条(教育培训)、第30条(服务年限)规定的主体都是国家。第三,尽管没有采用上述表述,但是,从内容上看,属于警察的基本制度,必须遐迩一体、率宾归王,比如,警衔(第25条)、担任警察条件(第26条)、录用原则(第27条)、领导职务的任职条件(第28条)、督察(第47条)等。

   (2)属于地方事权的规定,一般明确规定“县级以上人民政府公安机关”、“各级人民政府”负责实施。比如,第15条规定的交通管制,以及第38条规定的基础设施建设。

   (3)属于中央与地方分享的事项,在中央统一规定下,地方可以做一定的补充,比如,奖励(第31条)、工资待遇(第40条)、抚恤(第41条)都属于给付行政,中央宜规定最低标准与事项,允许地方根据财政实际情况提高标准、增添事项。又比如,警察的权限(第7条至第14条、第16条),根据《公安机关办理行政案件程序规定》(2012年)、《公安机关办理刑事案件程序规定》(2012年)关于管辖的规定,除了一般管辖和特殊管辖之外,上级公安机关“认为有必要的”,可以直接办理下级公安机关管辖的案件。因此,在办理行政或者刑事案件时,允许各级公安机关依法使用有关的警察权限。

   2、《公安机关组织管理条例》

   按照同样的识别方法,可以选剔和归类如下:

   (1)《公安机关组织管理条例》(2006年)通过以下几种表述进一步明确中央事权,一是“按照符合国家规定”、“符合国家规定”,有关规定的内容应当属于中央事权,包括:警务技术职务的设置(第13条)、任职资格条件(第16条)、工资待遇(第35条)、保险(第36条)、抚恤和优待(第37条)、工时制度和休假制度(第38条)、退休(第39条、第40条)。二是“由国务院另行规定”,比如,职务与级别的对应关系(第15条)。三是国家行政编制,包括第19条、第20条、第21条。四是国家荣誉,比如,“拟以国务院名义授予荣誉称号的”(第34条)。五是需要全国统一的制度,比如,考试录用(第24条)、处分(第33条)、申诉(第34条)。

   (2)属于地方事权的,通常规定为地方公安机关的权限,比如,警官职务的设置(第11条)、任免(第18条)。

   (3)按照“国家规定”或者经过上级批准,分级实施,属于共同事权,比如,公安分局、派出所、内设机构的设立、撤销(第6条、第8条);经上级批准,对技术性、辅助性岗位的聘任(第22条);警察录用工作(第25条)。

   3、初步评价

从上述或许不算精确的梳理中,我们发现,第一,上述有比较清晰的事权划分多集中在公安机关组织管理方面。这与上述两法偏重组织法有关。组织管理属于内部关系,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 警察权  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/117358.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网