张英洪:强制拆迁、财产权保护与地方宪政构建

选择字号:   本文共阅读 2119 次 更新时间:2011-09-24 10:23:16

进入专题: 强拆   财产权   地方权力   宪政   农民问题  

张英洪 (进入专栏)  

  

  摘要:近年来,在全国不少地方出现了以侵占农民宅基地和强拆民房为主要标志的拆村并居、强制农民上楼的运动,掀起了对农民权益的新一轮掠夺,引发了不少自焚抗争现象。农民被迫自焚,充分体现了地方权力的滥用与失控。在中央以行政手段制止地方滥用权力的同时,自焚抗争现象也对学界提出了如何加强地方宪政建设的理论课题。加强地方宪政建设,将地方权力纳入宪政框架和法治轨道,是坚持以人为本的科学发展观、保障农民基本权利和自由、实现国家长治久安的重大任务。

  

  关键词:强拆;财产权;地方权力;宪政;农民问题

  

  

  

  一、掠夺农民第三波

  

  当前,在不少地方,出现了以侵占农民宅基地和强拆民房为主要标志的新一轮掠夺农民的现象,掀起了改革以来掠夺农民的第三波。

  

  1980年代中期以后,中国出现了以加重农民负担为突出特征的掠夺农民第一波。在掠夺农民第一波中,地方政府组织各种收缴税费小分队到农民家里强行收费,造成了一系列干群冲突事件,甚至接连出现农民被逼服毒自杀的恶性事件。据中办、国办通报,仅1996年全国被乡村干部逼死、打死的农民26人。 1中央为从根本上解决农民负担问题,2006年全部取消了农业税,农民税费负担问题得到了明显缓解。

  

  1990年代以后,中国出现了以圈占农民承包土地为突出特征的掠夺农民第二波。在掠夺农民第二波中,地方政府大办开发区和工业园区,掀起了侵占农民土地的圈地运动,造成了大量的失地农民。据研究,在2004年后,土地问题开始取代税费问题成为社会的焦点问题,每年发生的土地冲突事件约占全国发生的群体性事件的25%,占农村群体性突发事件的65%左右。全国每年至少有300万农民成为失地农民,目前累计失地农民在5000万到6000万人。 2地方政府大规模圈占土地,既侵害了农民利益,又威胁到耕地保护,影响粮食安全。为此,中央实行最严格的土地管理制度,设定了一个18亿亩的耕地红线,地方政府圈占耕地的势头得到了一定程度的遏制。

  

  2004年以后,特别是近年来,中国出现了以侵占农民宅基地和强拆民房为突出特征的掠夺农民第三波。在掠夺农民第三波中,地方政府大势推行拆村并居和村庄土地整理,强迫农民集中上楼,掀起了以侵占农民宅基地和强拆民房为主要标志的拆村运动,造成了此起彼伏的农民自焚等恶性事件。

  

  掠夺农民宅基地和强拆民房的重要背景是,在国家严格土地管理中,地方政府的建设用地饥渴症爆发。在发展主义驱使下的地方政府,无法克制追求GDP增长的政绩冲动,换言之,在工业化、城市化快速推进中,地方政府不能没有建设用地指标,就像一头彪悍的野兽不能没有食物一样。中央政府显然看到了这一点,因而在严格控制地方政府圈占耕地的同时,也给地方政府用地开了一个新的小口子,即“城乡建设用地增减挂钩”。2004年10月,国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》,该《决定》在强调实行“最严格的土地管理制度”的同时,提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。” 2005年10月,国土资源部发布《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》,在天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省(市)进行“城乡建设用地增减挂钩”试点。2008年6月,国土资源部发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,进一步扩大和规范“城乡建设用地增减挂钩”。“城乡建设用地增减挂钩”政策成为地方政府增加建设用地的最新途径。

  

  中央政府也许没有预料到的是,只要给地方政府用地松开一寸宽的口子,用地饥饿的地方政府就能群起将之撕裂到一丈宽。“增减挂钩”的用地政策出台后,各地纷纷以统筹城乡发展和新农村建设等名义,突破试点范围和政策规定,大规模实行村庄拆迁,推行农民集中上楼。侵夺农民宅基地和强拆民房的第三波浪潮开始了。

  

  被陈锡文称之为“史无前例的拆村造城运动”,使地方政府攫取了属于农民的大量的农村建设用地,以此换取城市建设用地指标,核心是获取巨额的土地收益。近年来,山东、河北、江苏、重庆等20多个省市都掀起了拆村并居、让农民集中上楼的风潮。2010年 6月,山东省诸城将1249个建制村合并成208个农村社区。有一位地方执政者则理性地算计说,他将用三至五年时间将其管辖下的100万户农民居住的村庄全部拆除,让农民集中上楼,原农民所占有的100万亩建设用地可节约70万亩,以50万元一亩的价格就能获取3500亿元。

  

  在掠夺农民宅基地的同时,各地暴力拆迁事件频频上演。农民的房屋与宅基地不可分,地方政府要农民的宅基地,就必须拆除建筑于宅基地上的房屋。在农民被集中上楼的过程中,农民世代居住享有的宅基地被轻易地拿走了,“风能进、雨能进、国王不能进”的农民私宅被强拆了。地方政府组织、授权或默认的庞大的拆迁队伍开拔了,农民被逼自焚的恶性事件频频发生了。

  

  二、自焚抗争

  

  农民在权益受到地方政府侵害后,出现了多种形式的维权抗争。在掠夺农民第一波中,农民进行“依法抗争”;在掠夺农民第二波中,农民进行“以法抗争”;在掠夺农民第三波中,农民被迫进行“自焚抗争”。

  

  1997年,著名农村问题研究学者李连江和欧博文(O’Brien)对当代中国农民的维权抗争作了重要分析,他们最早将农民的抗争行动称之“依法抗争”(Law-based resistance)。依法抗争的特点是,农民在抵制各种各样的“土政策”和农村干部的独断专制和腐败行为时,援引有关的政策或法律条文,并经常有组织地向上级直至中央政府施加压力,以促使政府官员遵守有关的中央政策或法律。依法抗争是农民积极运用国家法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地方官员侵害的政治活动,它兼具政治参与和政治抗争的特点。进行依法抗争的农民,开始在思想意识和行为方式上从传统的臣民向具有政治权利意识的公民转化。 3

  

  2003年,著名农村问题研究学者于建嵘在对湖南省衡阳县的调查后提出农民“有组织抗争” 和“以法抗争”概念。在于建嵘看来,1992年以前的农民抗争可归之为“弱者的武器”的“日常抵抗”形式,1992至1998年农民的抗争属于“依法抗争”;1998年以后农民的抗争进入“有组织抗争”或“以法抗争”阶段。农民以法抗争,是以具有明确政治信仰的农民利益代言人为核心,通过各种方式建立了相对稳定的社会动员网络,以中央或上级政策为依据,以县乡两级政府制定的土政策为抗争对象、以直接动员农民抵制为手段、以宣示和确立农民合法权益或公民权利为目标的一种政治性抗争。 4

  

  最近几年来,特别是2009年以来,农民为维护自己的住宅权益,在强大的地方政府压迫下,纷纷以自焚的方式抗击地方强权,出现了一种自焚抗争现象。 5自焚抗争是农民(或市民)在面对地方政府强拆自己住宅时被迫采取以汽油焚烧自身的极端抗争活动。自焚者在自己住宅遭到地方政府的公然侵害后,既不能通过上访维护其财产权利,又不能通过法院进行权利救济,从而选择以死抗争,表达对个人住宅权利的捍卫和对地方滥用公权力的悲壮抗议。

  

  早在几年前,就发生过以自焚反抗强制拆迁的事件。2003 年8 月22 日,江苏南京市翁彪抗议暴力拆迁,在当地拆迁办公室用汽油自焚身亡,拆迁办6 名工作人员被烧伤。翁彪自焚成为暴力拆迁造成公民自焚的第一人。2009年以来,以自焚反抗强拆的恶性事件频繁发生:

  

  ——2009 年11 月13 日,四川省成都市金牛区天回乡金华村唐福珍抗议强制拆迁自焚。

  

  ——2009 年12 月14 日,北京海淀区四季青镇北坞村席新柱自焚抗议拆迁。

  

  ——2010 年1 月26 日,江苏盐城市曾焕抗议强迁自焚。

  

  ——2010 年3 月27 日,江苏连云港市东海县黄川镇一户村民为阻拦镇政府强拆自家的养猪场自焚。

  

  ——2010年9月10日,江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生强拆自焚事件。

  

  ——2010年9月16日安徽宁国市西津街道潘村孙某户因强拆自焚。

  

  ——2010年10月30日,黑龙江省密山市崔德喜因强拆自焚。

  

  ……

  

  在强拆运动中,2010年还发生了两起涉及名牌大学博士生老家被强拆而引起关注的事件。2010年10月30日,复旦大学博士生孟建伟的老家——山西省太原市晋源区金胜镇古寨村的房屋被强拆,其父被强拆人员活活打死。2010年11月17日,清华大学博士研究生王进文老家——山东省潍坊市潍城区西关街道北三里村的房屋被强拆,这位法学博士在给工学博士潍坊市长许立全发的公开信中说:“推土机推不出政治,推不出和谐社会,也推不出真正的城市化,反而可能推出不和谐,推出不稳定,推出上访,推出流血,推出官民对立,推出对政府尤其是基层工作人员的不信任,推出潍坊市数十年来苦心孤诣惨淡经营出来的良好的形象毁于嚣嚣众口。您可以认为推出了新潍坊乃至新中国,但却把我的家推没了!老百姓的声音作为个体固然无足重轻,可以轻易过滤乃至封杀,但是对立与仇怨的种子一旦生根,便会迅速弥漫……潍坊古称潍县,自明迄清凡五百余年,所历知县凡以百数,而至今为乡民所念念所称道者,为郑燮郑板桥,‘衙斋卧听潇潇竹,疑是民间疾苦声。些小吾曹州县吏,一枝一叶总关情。’迄今为止,尚未有任何一位守土官长在声望上超越板桥先生。我们是不是需要反思一下呢?” 6

  

  暴力强拆已使天怒人怨。有网友绘制了“血拆地图”,将公开报道的发生强拆导致流血冲突等悲剧事件的地区在中国地图上一一标明。遍布各地的血拆,充分展现了没有约束的地方权力的专横性。

  

  三、权力失控

  

  在第三波掠夺农民的浪潮中出现的以自焚抵抗地方强权的悲惨景象,是地方政府公然侵夺农民财产权而又全面围攻农民行使公民权的必然产物。

  

  掠夺农民的第三波冲破了农民安身立命的最后底线——住宅。善良的农民在地方强权的掠夺中,从第一波中的服毒,到第二波中的集体上访,再到第三波中的自焚,农民的境遇一波比一波悲惨。那些肆无忌惮的地方执政者,脑子里装有的只是“没有强拆就没有新中国”、“为了发展就得拆”、“第一次上访罚款、第二次拘留,第三次劳教”等暴力观念,法治和人权在他们的脑袋里几乎没有任何位置。一些地方政府开足马力驾驶的推土机,不仅推倒了公民的个人住宅,也推掉了国家和谐稳定的根基。地方权力的失控,既是对公民个人权利和尊严的最大威胁,也是对国家和谐稳定的最大破坏。地方权力的滥用是中国最大的不稳定因素。

  

  当前地方权力的失控主要有以下几个特点:

  

  一是以发展的名义侵犯公民的财产权利。一些地方政府往往打着新农村建设、统筹城乡发展、城乡一体化、城市化等旗号,侵占农民的宅基地,强拆农民住宅,直接侵害农民的宅基地用益物权和农民的住房权利。山东省诸城市以统筹城乡发展的名义,将1249个行政村合并为208个万人社区,农民宅基地被掠夺,农民被“打上楼”,政府从这项名为农民造福实为土地财政的并村运动中赚得预计每年两三亿元的土地收益。这种违背农民意愿、强拆民居、让农民“上楼”的行动,已迅速演变为一场新的圈地运动,地方权力和资本“合谋”拿走农民宅基地转化后的增值收益,农民则住进了被选择的“新农村”、过着被产生的“新生活”。 7

  

  二是以维护稳定的名义侵犯公民的人身权和信访权。农民的财产权受到侵害后,一般会选择上访寻求上级政府主持公道,以维护权益。面对上访,地方政府常常以维护稳定的名义(实质上是维护其既得利益)对上访人进行围追堵截,甚至对上访人进行劳教,从而在侵害公民财产权的基础上进一步扩展为侵害公民的人身权和信访权等基本权利和自由。2010年9月16日,江西宜黄自焚事件发生后,钟家的两个女儿在南昌昌北机场去北京申冤途中,遭到宜黄县委书记邱建国带领的40多人围堵。 8北京“安元鼎”保安公司与地方政府合作,专门关押、押送到北京上访的民众,该公司在京设立多处“黑监狱”,向地方政府收取佣金以限制上访者的自由并押送返乡,甚至以暴力手段向上访者施暴。2010年9月,安元鼎邪恶事件曝光,这正是一些地方政府与社会黑恶势力互相勾结公然侵害公民人身自由权和信访权的典型案例。 9在一些地方,劳教已成为地方执政者对付维权公民的重要专政工具,一些地方的领导对上访群众动辄进行劳教的事已时常披露于报刊。(点击此处阅读下一页)

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