魏加宁:允许地方发债是推动财政改革的动力

选择字号:   本文共阅读 687 次 更新时间:2011-07-29 00:43

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魏加宁  

寻找撬动中国继续改革的支点

应当说,在计划经济时期,中央政府以管地方政府的项目为主;而在市场经济条件下,中央政府应以监督地方政府的财政为主。

允许地方政府发债,是推动地方治理结构、地方财政改革、改善中央与地方关系等一揽子改革计划的动力。

审计署关于地方政府债务的审计报告公布已经两周了,机构和研究人员仍未停止对10.7万亿总债务规模这一数字的质疑。

2011年7月11日,审计署新闻发言人通过新华社对外宣称,此次审计涉及的每一笔债务和每一个数据都是有据可查、真实可靠的,不存在所谓“低估”或“遗漏”问题。

市场对地方政府债务的忧虑正在殃及地方债券。同一天,财政部代理招标的3年期与5年期地方政府债券,中标利率接近4%,远高于市场预期。对于债券来说,中标利率越高,说明市场的热情越低。

从2003年开始,国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁就发现地方政府存在大量隐性债务,之后一直呼吁搞清数量、妥善清理,并建议代之以地方政府公开发债。2009年,魏加宁在调研地方融资平台时发现,债务问题因为经济刺激计划达到了前所未有的高峰。

时至今日,审计署终于迈出第一步,第一次公开了地方政府究竟有多少债务;2007年地方债券也开始公开发行,不过仍然是由中央来担保。魏加宁认为,是时候妥善清理现有债务,并加快推动真正市场意义上的地方债券了。

他甚至期待,在现有的中央政府高度集权的财政体制和行政管理体系下,地方债或许可以如三十多年前的农村改革一样,成为撬动另一场波澜壮阔的改革的动力。

西部风险更高

南方周末:审计署报告公布半月之后,不少研究机构质疑10.7万亿的地方政府债务数据,最新是渣打银行。同时,这一数字也与之前央行、银监会公布的数据有所出入。为什么会出现“数据打架”?哪一家数据更接近实际情况?

魏加宁:就地方政府债务而言,这次审计署的数字是最全面,也是最权威的。

由于此次审计前,国家既没有承诺如何化解这些债务,也没有表示要追究当事人的责任,并且每笔债务要由负责人签字画押,所以,审计的结果应当是真实可靠的,既不会人为夸大债务规模,也不会人为缩小债务规模,因为地方政府根本就不知道中央政府将怎样解决这些债务。

否则,如果地方预判中央会出手相助,地方政府就有可能夸大债务规模;如果预判中央不会伸出援手,反而还要追究责任,就有可能隐瞒债务规模;因此结果就一定会有出入。而此次审计前没有传递任何有关解决地方债务的信息,所以说,它的结果是真实可信的。

南方周末:从你的调查来看,哪些地区的债务风险度较高?是否越穷的地方风险越大?

魏加宁:2003年做地方债研究时我们曾经说过,越是西部地区,债务的相对负担越重。这次的审计结果证明了这种说法。

此次审计署的报告显示,西部地区的债务占了27%,乍一看并不太高,但是,如果与西部地区GDP所占比重和财政收入所占比重相比(2009年仅为18%左右),其债务的比重要高出许多,因此风险度比较高。但东部有个别地方的债务水平也不低。

土地依赖症

南方周末:地方政府或地方融资平台借了钱之后,靠什么来还?能否还得上?

魏加宁:单看审计署目前公布的全国数据,风险尚在可控之中,但不排除个别地区的风险度已经很高。

至于靠什么来还,各地的偿债来源不同,但一个普遍存在的问题是,一些地方政府融资平台的借贷对土地升值预期依赖非常大。融资中,他们常常需要依靠地方财政出具变相担保或由当地人大出具“安慰函”,才能够从银行获得贷款,而“安慰函”也大多是建立在土地价格上涨预期基础之上的。因此,如果土地价格下跌,一些地方政府融资平台的债务风险就会暴露出来。

症结在现有财政和行政体制

南方周末:从2003年预估的1万亿,到现在的10万亿,地方债务规模不断攀升,根源在哪里?地方债务的大幅度增加是否与金融危机之后的经济刺激紧密联系?

魏加宁:我认为,导致地方政府债务不断攀升的原因有很多,但是最根本的还在于我国的财政体制和行政管理体制存在制度性缺陷。自从1994年实行分税制改革以来,财权在层层上收,事权在层层下放,导致地方政府要干的事越来越多,而财力有限,又不能公开发债,因此只好“拖欠挪用”,搞隐性负债。可以说,即使没有金融危机之后的经济刺激政策,地方政府的债务也会不断攀升,2009年的经济刺激政策只不过是加速了攀升的速度。

为什么会出现这种情况?往深了说,我们是单一制国家,政治高度集中,上一级政府管着下一级政府的人,因此,作为上一级政府,其偏好自然是收上来的钱尽可能自己用,而要办的事尽可能让下一级政府去干。再加上,中央政府进行决策时,参与决策的都是“条条”,都是垂直的中央部委,因此大家都要把自己的任务放在第一位,下达各种达标指标,而不管地方政府有没有这个财力来完成这些指标。

出路在体制改革

南方周末:那你认为如何才能解决这个问题?

魏加宁:最根本的还是要推进体制改革,从根本上理顺中央与地方关系。至少在决策机制上,中央政府应当成立一个专门的“地方事务部”,其作用有两个:一方面,作为地方政府的代言人,在参与中央决策时替地方政府说话,反映地方财力状况能否实现中央部委提出的“达标指标”;另一方面,负责监督地方财政,监督地方政府的债务负担。

应当说,在计划经济时期,中央政府以管地方政府的项目为主;而在市场经济条件下,中央政府应以监督地方政府的财政为主。

地方债的改革使命

南方周末:除了治本的改革措施以外,你认为技术上有哪些治标之策,比如发行地方债券是否一种风险更小的融资方式?

魏加宁:是的,我认为,让有条件的地方政府自主发债,与银行贷款相比,风险可能更小一些。

首先,银行贷款只有银行信贷员和行长两道约束机制(实际上是一道,因为信贷员要服从行长指令),而地方债券至少有5道约束机制。一是发行地方债首先要由地方人大进行审核,然后有信用评级机构介入,再有中央政府的总量控制和指导,此外还有地方媒体的监督,最后投资者还可以“用脚投票”。这些约束机制能够让债务公开透明并做到风险可控。

退一万步讲,即使前面发的债真的还不上了,但是地方政府为了发新债也要努力去把旧债先还上,否则新债是发不出去的。而不像现在这样,“骗”了一家银行,再去“骗”另外一家银行。

当然,任何方法都不是完美无缺的,发行地方债同样如此。但是,在现实中,我们往往不是追求“最优”,而是追求“次优”或“比较优”或“相对更优”。也就是说,发行地方债可能不是最优的,但是就目前而言,它要比目前的银行贷款方式更好。因为它的责任主体更明确,约束环节更多,市场反应更灵敏,风险能够及时得到释放。

南方周末:2003年就开始有发行地方债券的呼声,为什么直到2009年财政部才上报国务院,而且至今仍然没有下文。是制度限制还是观念限制?

魏加宁:因为很多老同志担心放开之后会失控,担心地方债务规模控制不住。

但是,我想说的是,在市场条件下,让地方政府自主发债,不等于说你地方政府发债就一定会有人买!因为,投资者不都是“傻子”。如果你地方政府什么都不做,既不编制资产负债表,也不披露任何信息,甚至连项目的预期收益计划都没有,哪个投资者敢买你发的债?

至于说金融市场是否完美的问题,那是更高层次的问题,我们现在的问题是有没有市场的问题。

让地方政府到金融市场来发债,就可以借助市场的力量来约束地方政府的行为。

我认为,让地方政府市场化自主发债,一个最大的好处就是,它可以给地方政府以正向激励:谁的财政规范、预算公开,谁编制了资产负债表,谁的项目有效益、还款有保证,谁的地方治理环境好,谁的债券就可以多发,就发得出去。这样,地方政府就有动力、有积极性去改善地方治理,改进地方财政,改革相关体制。

所以在我看来,这不仅仅是一个地方政府融资的小事情,而是改变地方治理结构、推动地方财政改革、改善中央与地方关系等的一揽子改革动力。我期待着它能够带动和推动更多的改革。

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