桂华:基层治理视域中的农民上访问题研究

——对中部省份一个农业县农民上访的考察
选择字号:   本文共阅读 4540 次 更新时间:2011-05-13 17:33:15

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  一、问题的提出

  

  根据笔者近年来的调查经验,农民上访逐步演变成为困扰基层政府最主要的问题之一。农民上访不仅给基层政府造成了巨大压力,也引起了社会、媒体的广泛关注。取消税费之后,在“三农问题”逐步缓解的背景下,农民上访问题进一步凸显的形势说明了中国基层社会治理中蕴含着新的矛盾。

  上世纪90年代以来,学界视野中的农民上访是与日益严峻的“三农问题”,尤其是与农民负担问题联系在一起的,形成了政府侵犯农民的利益而导致农民上访这样的解释框架。既有的农民上访研究主要是沿着两种思路展开的。

  第一种是将农民上访看成一种社会问题,着重探讨这一问题是如何发生的,引发上访的原因是什么,解决的途径是什么。美国加州伯克利大学的裴宜理认为农民与政府官员冲突的根源是严重的经济剥夺[1]。李连江[2]等则认为农民依法抗争行为既有针对(基层政府)非法经济盘剥的,也有针对政治上的专横跋扈,引发农民抗争的矛盾主要包括:地方“土政策”、税费负担和各种摊派集资、乡村干部工作粗暴、基层干部贪污、村民自治选举不合法等。赵树凯[3]将引发农民上访的原因进行了归类和排序,认为农民负担是最主要的矛盾之一。郑卫东[4]认为改革开放使得乡村利益主体显著分殊化,基层政权在“压力型”体制下,借助乡村“准行政性”体制加大了对农民税费的征收规模和征收力度,乡村干部的“赢利性经纪”行为凸显,乡村利益冲突激化,引发了农民上访问题。在税费改革之前,将农民上访问题看作是“三农问题”的反映,具有一定的解释力。

  第二种思路重点研究的是农民上访行为,探讨农民上访的组织机制。有的学者研究诱发农民上访的心理性因素。应星[5]认为基层政府对农民行动精英的强力打压引发了反弹,导致了“气”的产生,使农民的抗争变成了为获得人格尊严和底线承认的殊死斗争。袁松[6]等通过一起村庄农民上访的个案研究,发现公私矛盾与贫富对立在村庄政治生活中纠缠在了一起,对富人村干部们的道德优越感心怀怨气的少数村民最终选择越出村民自治的框架,通过信访等形式进行非制度的政治参与。还有学者重点关注农民上访的组织动员过程。应星研究了“大河移民上访”这个长达20多年的上访事件,他的深入考察村民与乡政府以及县市政府博弈与互动过程,发现“草根动员”的利益表达机制[7]。吴毅[8]考察了一起石场纠纷,发现“农民群体性利益的表达机制”要受到地方“权力-利益的结构之网”的阻隔。这种思路下的研究,一般更倾向于回答学理问题,引发农民上访的社会矛盾不是他们关照的重点。

  尽管上述两种思路关注的重点不同,但它们共享的一个基本前提预设是,在政府面前农民是弱势群体,农民上访是因为政府侵犯了他们的正当利益。第一种思路就不必多说了,因为农民上访是基层政府加重农民负担造成的。第二种思路中,类似于大河移民中与石场纠纷之类的抗争个案中,上访农民都是因为自身利益受到政府侵犯而“不平则鸣”。这一前提预设在特定的时期,或者说在特定的个案中是有效的,但不能成为解释“上访”现象的普遍前提。当前媒界和学界的主流声音,一提到农民上访,就自然而然地将其定位为“政府侵犯农民的利益”,这既是一种误解,也是一种误导。

  既有的农民上访研究中存在三个问题。一是上文所说的解释农民上访的基本前提预设问题,即将所有的上访现象都看作政府侵犯农民权利和权益而导致农民抗争;二是无限地放大农民上访个案案件的学理意义,缺乏对一个行政地域范围内,比如一个乡镇或者一个县市,农民上访问题的全面的分析,而只有综合考察所有的案件,才能够理解农民上访问题的一般规律,才能够解释农民上访问题是如何产生的;三是对农民上访问题的研究缺乏时间维度,当前中国农村社会在短时间内都发生了剧烈的变化,并且,基层治理在最近10余年也发生了巨大的变化,如果还停留在10年前对农民上访问题的考察得出的结论中,就无法理解当前农民上访问题的新形势。

  基于上述回顾和反思,本报告将在对一个县四年中所发生的全部农民上访案件的全面分析的基础上,展示当前农民上访的性质与变化形势,并结合基层体制改革、国家政策变革、基层治理模式变化等,来分析农民上访如何变成一种政治社会问题的,最后再尝试提出相关政策建议。

  2009年11月与2010年6月份,笔者分两次到河南东部某县(下文简称为东县)进行农民上访问题调研[9],对东县的县、乡、村三级体制运行进行了详细地考察,并对部分县政府领导、乡镇领导、村干部、普通群众等进行访谈,还从东县信访局收集了该县2002年、2003年、2007年、2008年全部的农民上访案卷,正式调研时间共计40天。位于华北平原的东县是一个传统农业大县,全县约有70余万人,经济水平一般,东县近几年提出了从农业大县向工业强县转型的发展战略,东县的经济社会发展状况在中部农村具有一定的代表性。东县是信访工作先进县,2008年在河南省县市信访工作评比中,名列全省第二名,获得省政府的嘉奖。

  

  二、东县农民上访统计与分析

  

  与其它地方一样,近几年来,东县农民上访量越来越大,上级政府在信访方面施加的压力也越来越大。东县2001年、2002年全县信访总量分别为124起和172起,2007年、2008年信访总量上升至500起左右,其中,2007年农民上访为306起,达到历史之最。根据东县信访部门提供的农民上访卷宗与上访统计公报,笔者基于农民上访诉求内容所反映出来的矛盾分别对2001年、2002年、2007年、2008年全县的四年农民上访进行进分类别统计,见表1。

  

  1.税费负担类上访。这种类型的上访所反映的矛盾是农业税费负担过重,此类上访主要发生在税费改革之前,这与其他学者当时调查到的情况是一样的。2002年后逐步推行税费改革,2005年河南全面取消了农业税,由税费负担过重引发的农民上访消失了。

  2.计划生育类上访。河南省的计划生育工作压力一直是很大的,一方面是农民强烈的“传宗接代”观念所导致的生育冲动,另一方是上级政府在计划生育工作上实施“一票否决制”,两方面的压力造成了“干群”关系紧张。2000年以后,随着打工经济的兴起,当地农民娶媳妇的成本越来越高,娶媳妇难度也越来越大,很多农民不再愿意多生孩子了,沉重的养儿子成本导致了“生两个儿子哭一场”的说法;另一方面,随着人口的流动和农村社会的开放,农民的生育观念也逐步发生转化。农民超生的情况越来越少了,基层的计划生育工作压力也越来越小,缓解了由计划生育工作造成了矛盾,由此而引发的农民上访也越来越少了,07年与08年东县仅发生1起此类农民上访案例。

  3.针对村级类上访。这种类型的上访主要是由村级治理不规范引起的,取消税费之前,税费征收、计划生育等工作,都是由村干部完成,最容易得罪人,村民将不满情绪都指向村干部。征收农业税和计划生育等都是国家政策,由此造成的矛盾一部分转化成为农民对与国家政策本身的不满,就引起了前述的“税费负担类上访”与“计划生育类上访”;还有一部分则转化成为村民对于村干部本身的不满,就变成了针对干部的上访。另外,在执行政策的过程中,村干部的不规范行为也引发了农民的不满。其中,2001年、2002年针对村干部的上访分别为33起和42起,分别占当年上访总量的26.6%与24.4%,是数量最多的一种上访。

  税费改革之后,村干部不需要“黑着脸”去得罪村民了,另外,村干部也没有机会通过增加摊派来“捞油水”了,客观上减少了因村干部不规范行为而导致农民上访的机会。但另一方面,随着农民低保政策的推行,低保指标的分配,客观上又提供了村干部“徇私枉法”的机会,税费改革之后出现了大量因村干部分配低保指标不公引起的上访。另外,还有少数村干部通过截留农民的直补款或者征得补偿款,来进行村庄公益事业建设,导致了农民上访。在绝对量上看,在上述一正一反两种因素的影响下,税费改革前后针对村级的上访仅略有减少。

  4.针对乡级类上访。引发此类上访的原因与引发正对村级上访的原因相似,都是政策执行不规范导致的。在税费改革之前,乡镇同样面临着“征收税费”与“计划生育”两项工作压力,不过在执行政策的过程中,乡镇一级主要起到分配工作,督促和支持村级工作的作用,村级是工作的执行者,因此,当时的农民上访要么直接指向“政策”本身,要么指向村干部,而指向乡镇一级的比较少,2001年与2002年针对乡级的上访供给仅4起。

  税费取消之后的两年中,2007年针对乡镇一级的上访突然增加到17起,这是与当年国家在东县内修建高速公路征地引起的。部分村民不满意占地补偿,认为是乡镇在征地过程中捞取好处,引发了较多的上访。2008年征地完成之后,针对乡镇一级的上访又回落了。

  5.占地拆迁类上访。此类上访是学界和媒体关注较多的一种农民上访。占地上访中存在三种矛盾,一种是农民不愿意土地被征用,政府强制征用引起的冲突;二是农民觉得征地赔偿价格太低,通过上访索求更高的赔偿;三是基层政府克扣农民的占地赔偿款,引起农民上访。总体上看,东县的占地索赔上访呈上升趋势。

  2007年比较特殊,农民占地索赔上访一度高达31起,因为这一年修建(许)通南与许亳高速公路,途径东县境内,占用较多的农田,导致了14批与此相关的土地上访。除掉上述14起上访,四年中占地索赔上访量都在20起以下,主要包括开发占地、修建公益事业占地等。

  东县是一个传统的农业大县,工业发展落后,截止到2009年全县总共才40余家企业,城镇化发展也比较慢,所以涉及征地拆迁类的农民上访不占主要地位。2007年因为修建高速公路,引发了征地补偿的上访较多,所以这一年此类农民上访的数量才突然增加,到2008年又回落到较低的水平。

  6.生活困难类上访。在税费改革之前的两年中,要求政府解决生活困难的上访量分别为7起和14起,一般是五保户反映供养问题的。2000年后,随着农民负担的加重,“三提五统”一般很难收齐,五保户供养资金出现了缺口,引发他们的上访。税费改革之后的两年里,因生活贫困而求助于政府的上访量分别为35起。这一时期五保户逐渐由政府财政供养,要求政府解决生活困难的是普通农民。

  税费改革之后,东县经济生活水平提高了,农民打工也增多了,国家也增加了低保指标,按理说生活不下去的家庭是减少的,而反映生活困难的农民上访却翻了几番。这是由惠农政策造成的,一方面,尽管国家增加了低保指标,但没有实现农民的全覆盖,有些确实贫困的家庭没有得到指标就去上访,他们的上访是合理的;另一方面,国家的惠农政策改变了农民的预期,有不少生活一般甚至生活较好的农民认为“反正是国家的,不要白不要”,他们企图通过上访来获得好处。

  7.公共品类上访。在税费改革之前,乡村两级通过“三提五统”解决农民生产生活中公共品供给问题。取消税费之后,中央不准基层政府找农民收钱,各种补贴又直接发到户,农村“一事一议”基本难以成功,导致了公共品供给困难。农民急需乡村解决沟渠、道路问题,而乡村干部没有钱搞建设,农村公共品供给陷入瘫痪,农民只好通过上访而求助于上级政府。2001年、2002年因生产困难而导致的求助型上访分别有3起和1起,2007年、2008年分别达到16起和9起。

  8.生活纠纷类上访。这种类型的上访是指村民之间、邻里之间因为日常生活中鸡毛蒜皮的事情而引发的上访。在传统时期,绝大部分小纠纷和小矛盾是由民间权威人物调解化解,东县农村这类人物被称为“老尊长”,或者是由村民小组长与村干部来调解的。近年来,随着农村社会开放与农村熟人社会性质的变迁,传统的民间权威人物逐渐丧失了调解能力,导致一些本来能够“大事化小,小事化了”的日常纠纷却激化成为了村民之间的冲突,最终以上访的形式表达出来。此类上访虽然不占主要地位,却在数量上出现增加的趋势,既反映了乡村社会性质的变化,也说明了基层治理的变化。

  9.宅基纠纷类上访。宅基纠纷上访是指农民因宅基地界纠纷而引发的上访。与地边纠纷一样,宅基纠纷也是一种日常纠纷。在华北集聚型村落中,宅基地比较值钱,并且农户住宅一户挨着一户,同一排房子“同山共脊”[10]的现象也比较普遍。因为建筑密度高,关于住宅道路、宅基地界的纠纷也比较多。(点击此处阅读下一页)

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