许耀桐:顶层设计,基层做起

选择字号:   本文共阅读 1401 次 更新时间:2011-03-30 18:54:59

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许耀桐 (进入专栏)  

  

  顶层设计没有搞好,地方很可能就是小打小闹,不解决根本问题

  2011年全国两会大幕落下,有些地方值得回味。一个工程学术语——“顶层设计”,正成为中国政治领域的新名词。十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下称《建议》)中第一次使用该词,当时的表述是“重视改革顶层设计和总体规划”,在其后的中央经济工作会议上,又明确提出了加强改革顶层设计,在重点领域和关键环节取得突破。

  《建议》的主要起草者之一、中共中央财经领导小组办公室副主任刘鹤很看重这个提法,“‘顶层设计’指的是主体结构和主要模式。有了这个设计之后,才谈得上其他。”

  此次两会上,虽然诸多代表委员都认同,加强改革“顶层设计”是现阶段中国解决错综复杂矛盾的重要路径,但大家更关心的是,“顶层设计”如何从一个政治新名词变成渗透到各个领域中的实际行动,转化为基层动力。

  长期研究政治体制改革的专家、国家行政学院科研部主任许耀桐教授近日在接受《中国新闻周刊》专访时,对“顶层设计”的内涵以及它对中国改革的意义,进行了详细的解读。

  中国新闻周刊:看到“顶层设计”这个词,你当时有什么想法?

  许耀桐:这是中央第一次提出这个说法。十七届五中全会公报出来后,我就去查资料。发现这个词最早用于工程技术行业,比如大的水电、核电工程,后来从自然科学领域移植到社会科学领域,用于我们的改革事业,需要一个“顶层设计”。它的英文是“top-down”,就是从最高层开始,站在一个战略制高点,弄清楚要实现的目标后,一层一层去设计好。

  当代社会,我们看待任何事物都要有系统的观点,社会领域也是这样,尤其改革更是一个系统工程,因此将这个自然科学的理念移植到社会科学领域是完全说得通的,是一个很好的借鉴。这其实是一个决策的问题。人类社会的管理活动需要决策,在早期农耕时代,社会决策的常态可能是个别决策、感性决策、经验决策,进入工业社会后,社会更加复杂,决策慢慢过渡到理性决策、科学决策、集体决策。这就需要很多现代技术性的手段,比如我们需要有智库,有一帮人专门收集信息,然后进行推导、推理,大家集体讨论,有时需要先试验,到最后还需要有反馈,不断修正等等。

  “顶层设计”是决策学领域的东西,中央提出这个,其意义在于更强调了在科学发展时代要进行科学决策,“顶层设计”是科学决策的表现形态之一。

  中国新闻周刊:要说“科学决策”,我们可是提倡很多年了的。

  许耀桐:改革开放以前,是一把手决策,毛泽东一个人拍板;如果有科学决策、集体讨论,文化大革命也不可能搞那么长时间。虽说我们现在已进入科学决策时代,但有些领导还是“一把手”决策。在一些地方上,还有不少“三拍干部”,要政绩,突发奇想“拍脑袋决策”,遇到质疑,就“拍胸脯保证”,最后出事就“拍屁股走人”。

  中国新闻周刊:我们以官员财产公开为例来说,每年两会都在提,今年也不例外。最近几年也有一些地方,如新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳等地都有各自的探索,但是至今未见成功的完整范例,地方政府创新的很多宝贵努力,往往人走政息。上面没有动,只有地方局部在动,走着走着就走不动了。这是否就是因为我们的顶层设计没有搞好?

  许耀桐:对,这些案例,就是因为我们总体上没有设计好。官员财产申报,并不是地方上的事,当然要纳入顶层设计。我们不排斥从基层发源,提出好的思路,但考虑到现在是系统化时代,一方面系统各方面都重要,都有联系,但另一方面,能够决定系统的是中枢,是高层。顶层设计、中枢设计没有搞好,地方很可能就是小打小闹,不解决根本问题。

  我有一个说法,“顶层设计,基层做起”,顶层把整个事情考虑清楚,底下开始做,就如建房子,是需要从地基开始,慢慢往上。

  中国新闻周刊:不过,国外一些地方在官员财产公开上是“顶层设计,顶层做起”,比如俄罗斯,就是总统梅德韦杰夫和总理普京等高官率先公开个人及家庭财产的。

  许耀桐:这样说有道理,“顶层设计,顶层做起”我不反对,也是一种选项。但目前中国的现实是,有些人愿意晒,但大部分不愿意晒。现在从基层做起,不失为一种现实可行的选择,从县长、县委书记,市长、市委书记,省长、省委书记一步一步地推进官员财产公开,到一定程度,高层也就自然会跟上。

  中国新闻周刊:像上面探讨官员财产公开一样,地方创新的精神是很可贵,但如果不纳入“顶层设计”,就有可能变成小打小闹,难成气候。

  许耀桐:邓小平讲人民群众的创造性时,(大概意思是,说我们很多改革的点子都来自老百姓)但现在问题是,有老百姓的创新,还需要领导支持。如果老百姓有积极性,你不去发现它,不去肯定它,不去发展、巩固它,就会自生自灭了。

  当年联产责任承包制,安徽小岗村的创新,如果没有万里的支持,能够行吗?

  就官员财产申报来说,国外制度已经比较成熟,屡试不爽,贪污腐败少多了,我们拿过来用就是了,这其实不需要什么“顶层设计”了。

  我是学政治学的,我认为“顶层设计”指向更宏观的,比如我们有四大改革:政治体制改革、经济体制改革、文化体制改革、社会体制改革——每一个都是一个“顶层设计”,四大块上面还有一个整体。

  中国新闻周刊:你曾说过政治改革要避免单一性、多级性、高层性、浅显性,这怎么理解?

  许耀桐:这是我在一篇文章中提出的,关于政治体制改革突破口,是很热门的一个话题,最早提出以干部人事制度改革为突破口,成效不是很好;之后提党政分开也不行;后来搞人大制度改革、财政预算公开、党内民主等等,似乎都不太奏效。

  我对这些进行分析,发现存在以下问题:一个就是单一性,这些提法都是单一方向,单兵突进,在一定程度上奏效,但突破后,系统其它部分跟不上,效果就会很差。第二是多级性,就是选个突破口,全面开花,也就是我们所说的激进改革。激进改革就是不管三七二十一,全部都动起来。这种改法也有获得成功的,比如欧洲18世纪资产阶级革命,国家规模比较小,矛盾不尖锐。但这放在我们国家是不行的,我们国家那么大,情况复杂,全面开花就会乱套,前苏联就是这样。高层性就是一下子从高层开始,阻力巨大。还有一个是浅显性,没有抓住主要矛盾。

  为了避免这些情况,我提出“县域改革”,不是单一性,党政、人大等同时改,是一个系统性改革;不是多级性,就是县一个层级;不涉及高层;也绝对不浅,麻雀虽小,五脏俱全。

  中国新闻周刊:但是搞“县域改革”搞错了,会有风险的。所以很多地方也不愿动。

  许耀桐:基层创新总是难免有缺陷,不能随意打板子。地方有积极性,中央要肯定,要积极推广,列入议事日程。“顶层设计”,必须有先见性,从整体上把握,分步实施,而且一步一步都很及时。我们现实生活中,群众包括各级官员其实都很有智慧,他们评价某个中央文件好,就是出来晚了一些,只有扼腕长叹。

  中国新闻周刊:温家宝总理在十一届全国人大四次会议举行的记者会上表示,改革是历史永恒的主题。政治体制改革与经济体制改革应该协调推进,这是因为世界上一切事物不会是亘古不变的。只有不断地改革,党和国家才会充满生机和活力。你怎么看?

  许耀桐:不是有个理论叫“改良和革命赛跑”吗,改良太慢,革命就跑前面去了。在改革、稳定和发展的关系上,我们应该辩证地看。没有稳定,无法聚精会神搞建设;没有改革,必然会导致体制的僵化和创新的窒息,不可能实现真正的发展,也就不可能实现真正的稳定。所以必须把改革、稳定和发展有机结合起来。

  我们有些时候是自我束缚。昨天还振振有辞,这也不能搞,那也不能搞,到明天你都实行了。例如改革开放和市场经济在中国的确立,就经历了这样的过程。

  

  记者:章文

  原载《中国新闻周刊》2011-3-17

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本文责编:jiangxl
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