赵俊臣 :县乡政府在农地林地流转中应该扮演什么样的角色?

选择字号:   本文共阅读 1288 次 更新时间:2011-03-25 10:26:31

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赵俊臣 (进入专栏)  

  

  粉碎了万恶的“四人帮”,批判了阻挠解放思想的“两个凡是”,被压抑多年的农民家庭经营责任制破壳而出并以不可阻挡之势在全国迅速推广,农户具有使用权的土地林地随之出现流转。在整个1980年代、1990年代,农地林地流转由于范围窄、规模小,并没有引起政府和社会的注意和重视。进入21世纪,农地林地流转开始加快。2008年9月30日,胡锦涛总书记在安徽省滁州市凤阳县小岗村考察时公开表态:“要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。”十七届三中全会的决定要求“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”之后,地方政府发现土地林地流转能吸引外地资本前来投资,拉动本地GDP增长,态度立即积极了起来,采取了许多有效推动措施,很开形成了农地林地流转的高潮。

  

  农地林地流转包括国家征收征用与非国家征收征用两大部分,本文只研究非国家征收征用中的非宅基地流转这一部分。我们在研究中发现,县、乡两级政府在农地林地流转中积极性越来越高,至2008年开始形成了一股“流转热”,全国流转的土地面积剧增,增速多在60%以上;预计到2010年底,全国农地流转面积达1.85亿亩,占家庭承包耕地总面积14.6%,比2005年提高了10个百分点。云南省的情况与全国基本一致,流转面积也是大幅度增加,2007年底全省土地流转总面积为100.49万亩,占承包耕地总面积的2.6%,比2002年的流转面积增加了50万亩,2002年以来每年以10万亩的速度递增;2008年全省土地流转总面积扩大到252万亩,占承包耕地总面积的6.5%;2009年,全省土地流转总面积扩大到300万亩,约占承包耕地总面积的7.7%。

  

  与积极促进流转相比,县、乡基层政府对于农户流转的管理和服务严重滞后,而且不少地方较普遍存在着侵犯农民利益的现象,应该引起高度重视。

  

  一、基层政府鼓励农户土地林地流转很“到位”

  

  (一)基层政府鼓励农户土地林地流转的根本原因

  调查发现,县、乡基层政府在农地林地流转中普遍表现出很高的积极性。这是应为,地方政府逐步发现农村土地林地流转对自己有很大的好处:一是引进外地资本受让本地土地林地,首先是得到一笔外资,这对于各地资金饥渴、引资成为头号任务的地方政府来说,是求之不得的;二是外地资本下乡受让农户土地林地后,一般是要开发本地优势资源的,从而能够加快辖区内经济的增长,GDP可以获得迅速提升;三是在本地优势资源被开发的同时,也就随之增加新的税源,实现地方财政收入显著增长;四是能使政府任期内政绩最大化。为此,各县、乡迅速掀起了政府主导型的土地林地流转的高潮。

  

  (二)县、乡政府普遍制定出较高的流转数量目标并严格督办

  为了吸引外地资本特别是工商资本下乡,各地方政府普遍制定出较高的流转数量目标,层层布置下达,除由督办系统严格督办外,还作为政绩指标之一进行考核。据云南网2010年3月31日报道,到2010年2月底,昆明市土地流转面积为31万亩,仅占家庭承包经营耕地总面积的13.14%,与市政府提出的2015年至少达到50%以上的流转目标差距颇大。昆明市人大常委会为此还派出了专题视察组,在安宁市视察中了解到,无论市内市外,个人还是经济组织,流转规模在100亩以上就有奖励,对于引进企业参与土地流转的中介也给予奖励。“重赏之下必有勇夫”,截至2009年12月25日,安宁各类土地流转面积达4.5万亩,占安宁12万亩耕地的37%。其中当年流转面积1.7万亩,比2008年增长了81.3%。视察组对此做法表示肯定,并建议各县区参照安宁作法,制定操作性强的土地流转优惠政策,让农民在土地流转中获得增收,确保昆明市2015年农村土地流转目标的实现。

  

  (三)较普遍实施奖励政策

  地方政府为鼓励本地区土地林地流转,普遍在国家现有政策的框架内,实行现金、补助等的奖励政策。据不完全统计,浙江省财政用于推动土地流转的奖励资金达1.2亿元。江苏省建立了土地规模流转补贴制度,2009年财政拿出奖励金,2009年5000万元,2010年7000万元,2011年可能要增加到1亿元。昆明市政府2010年3月15日颁布的《昆明市农村土地承包经营权流转管理实施细则》第十二条规定:“各级人民政府应当加大财政扶持力度,引导农村土地承包经营权的流转逐步向农业产业园区聚集,实现产业化、规模化经营。对规模经营流转土地的农业基础设施建设项目,优先纳入水利、交通基础设施、农业综合开发和中低产田改造建设。本实施细则施行后,对从2010年起连续3年以上经流转新增的规模经营土地面积达1000亩以上的经营主体可以给予一次性奖励。1000至2000亩(不含2000亩)的,按每亩100元标准奖励;2000至3000亩(不含3000亩)的,按每亩150元标准奖励;3000亩以上(含3000亩)的,按每亩200元标准奖励。”第十九条规定:“本实施细则的奖励资金由市和县(市)区两级财政按下列规定承担:五华、盘龙、西山、官渡四区,安宁市、呈贡县的奖励资金,由县级财政全额承担;宜良县、石林县、晋宁县的奖励资金,由市级财政承担20%,县级财政承担80%;东川区、富民县、嵩明县、禄劝县、寻甸县的奖励资金,由市级财政承担 60%,县级财政承担40%。”

  有的地方政府对农民流转土地承包经营权签订规范流转合同的,给予以下鼓励政策:继续享受国家粮食直补、农资综合补贴、新型农村合作医疗补助、农民养老保险补贴等各种政策性补贴,符合低保条件的仍可享受农村低保,集体收益分配和待遇等不变;优先参加相关部门组织的农村劳动培训,劳动保障部门优先推荐就业,优先享受农民创业贷款第一年利息补贴;户籍自愿迁入城镇的,在就医、养老、住房、子女上学等方面享受同城待遇;整村流转土地承包经营权,积极配合“收缩、转移、集中”战略实施的(同一村内土地承包经营权流转面积达到2000亩以上、90%以上农户将土地承包经营权全部流转且流转期限在10年以上),流转户移入城镇符合保障条件的可享受城镇低保和城镇养老保险;集中建设新村的,优先安排新农村建设项目;流转户参加农村养老保险的,政府给予个人缴费部分40%的补贴。

  

  (四)特别鼓励城市资本下乡

  县乡政府对于工商资本下乡情有独钟,至于对城市资本下乡、按规范程序集中承包土地经营权开展规模化经营的,更是给予鼓励政策。

    后谷咖啡所在地云南省德宏州政府2007年便出台土地流转政策,鼓励工商资本前来租赁农民土地发展原料基地,租期最长可达70年。后谷从2008年开始大量扩展租赁模式,建“自有基地”。期间程序要经过每个农户签字、按手印,进行公正,然后把土地林权证书流转到后谷公司。后谷开始统一土地规划,让农户抽签,再重新分配给其管理,抽的地不一定是农户自己原来的土地。当地山区地广人稀,一家农户有上百亩土地(大多是山地),后谷在三年内分三次把70年租金全付给农户,按一户100亩,每亩地50元/年计算,70年的租金是35万元,这对农户有很大的吸引力。农户变成了产业工人,同时获得租地和工资两项收入。到2010年,后谷和农户签约租地的种植面积中自有基地增加到8万亩,农户合作模式4万亩。而云南省咖啡总种植面积也不过48万亩(海南现有种植面积仅几千亩),后谷计划在三年内达到30万亩,以后争取到100万亩种植面积。

  据重庆市农委介绍,该市制定了又会政策,鼓励城市工商资本下乡发展蔬菜,政策上几乎没有门槛,企业或个人均可投资,也没有最低租地面积的限制,只是租期不能超过16年;投入方面,先是土地承包金,这个要按照国家当年稻谷收购价核算,每亩需要为300-325公斤稻谷的市值。据不完全统计,截至2010年6月,全市共有2800余家企业从主城商海转身投资农村市场。他们当中,不仅有叱咤风云的房地产开发商,也有富甲一方的矿产企业,还有蜚声国内外的餐饮企业,其业务包括蔬菜种植、水果种植、农副产品加工等。

  据河南省信阳市有关部门提供的数据显示,目前,信阳市通过土地流转等方式吸引“城市工商资本下乡”,已扶持、培育各类农业产业化经营组织3500多家,其中市级以上重点龙头企业117家,共带动了全市一半左右的农户。这些农业产业化组织涉及畜禽养殖及加工、茶叶生产、花卉苗木、粮油加工等行业,转化了全市80%左右的农副产品。不仅增加了农民收入,提高了农业综合生产效益,而且极大地促进了农业向规模化、集约化方向发展。该市一个轰动事件是外国人租地。2008年11月,日本爱知县农场主立松国彦,在河南省信阳市新县浒湾乡游围孜村,以相当于每年500斤/亩水稻的“费用”(水稻价格按照当年水稻的实际价格计算),承租200多亩土地,用机械化方式种植水稻,同时发展温室大棚蔬菜。村支书游华金在接受《中国经济周刊》采访时表示:“每亩每年500斤水稻的‘费用’并不低,因为每个农户每年除了种子、化肥、农药、机械耕种和劳动力外,实际每亩收入远低于这个数。” 立松国彦表示,他不仅会引进日本的优良稻种、带来日本的许多先进大型农业机械,而且已在村子里招募了数名研修生,也是长年雇佣的劳动力,将传授他们如何科学种田、精细管理及最新的稻田耕作方法等。

  

  此外对于引导、组织土地承包经营权流转工作成效显著的乡镇、村委会、经济组织或个人给予一定奖励。

  

  (五)引导分散农户通过土地互换达到规模经营

  由于农户家庭联产承包责任制一开始是平均分配土地林地,农户一家人往往是一块完整的土地被分割成好几块,特别是农户儿女平等继承土地林地,更使农村土地林地变得零碎分散,引起了学者们和有识之士的忧虑和批评。然而根据我们的观察,农民们是非常聪明的,他们在实践中发现了这个弊端,但苦于无力改变家庭联产承包责任制这一现状,只好农户间相互协调,以土换土,以林换林,将分散的零碎的土地林地换成相对连片,既便于耕种管理,又进行适度规模经营。各地方政府普遍对农户间的这种互换,采取了默认、支持的态度,有的地方鼓励农户以互换的方式流转土地,进行适度规模的统一经营,并针对农户在土地流转中的交易地位、土地信息、法律知识等方面较为缺失的实际,组织开展有关土地流转的信息、法律、政策等咨询服务。

  如云南省昭通市绥江县南岸镇通过专业协会和大户集中流转、农户间流转和互换土地等方式,集中连片规模发展现代生态农业,并顺势制定了把绥江县打造成向家坝、溪洛渡两座电站建设的蔬菜供应基地的规划。该镇南岸村15组,全组土地基本上实现土地流转后集中连片种植大棚蔬菜,平均每亩可获得经济收入4000元,年收入近30万元。而且黄瓜通过云南省无公害认证,反季节蔬菜销往四川宜宾、乐山等地,成了远近闻名的“大棚蔬菜示范基地”。

  

  二、基层政府对农户土地林地流转的服务仍然很“缺位”

  

  目前,由于我国法律体系还不健全完善,多数乡镇还没有建立土地流转服务中心和土地价值评估等中介机构,农村土地承包经营权流转合同的签订(续签、变更及鉴证)、土地权属认定、土地价值评估、土地流转信息的收集发布等没有全面展开,从而导致农村土地流转一定程度存在着“要转的转不出,要租的租不到”的现象,在很大程度上延缓了通过土地流转实现土地规模经营的进程。

  

  (一)宏观政策需细化

  虽然早在1986年中央文件《关于1986年农村工作的部署》中就指出:“随着农民向非农产业转移,鼓励耕地向种田能手集中,发展适度规模的种植专业户。” 这里讲的鼓励耕地向种田能手集中,就是流转。1988年《宪法》修正案规定“土地使用权可以依照法律规定转让”。同年修改的《土地管理法》第二条规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法,由国务院另行规定”。 虽然1998年修订的《土地管理法》第二条仍有“土地使用权可以依法转让”的规定、第九条规定“农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用”,但第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。 2001年12月30日出台的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,(点击此处阅读下一页)

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