石斌:从强制外交到多边协调

——析美国对朝核问题的政策
选择字号:   本文共阅读 1878 次 更新时间:2011-03-13 23:33

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石斌  

内容提要:美国政府内外在朝核问题上一直有两种主张:通过强制外交迫使朝鲜屈服;通过多边协调途径谋求和平解决。冷战后美国推行强制外交的经验表明,强制外交前提很多、风险较大、成功率很低。东北亚格局与朝核危机的性质,使得美国对朝强制困难更多、危险更大。只有坚持多边协调与双边对话,才能化解危机。布什政府的政策正逐步朝这一方向转变。但不能排除危机久拖不决美国转而提升强制措施的可能。有关各方不仅要争取尽快解决眼前的危机,更要着眼于半岛的长期稳定。中国有必要与美国等利益相关国进行战略协调,但不能赞同包含战争风险的强制手段,可以做矛盾双方的说服工作,但必须考虑自己的长远利益,为今后的外交保留回旋余地。

冷战结束以来,为了应付世界各地的危机,美国在索马里、海地、伊拉克、台湾海峡等地区先后8次推行强制外交战略,其中也包括应付1994年的朝核危机。1同样,此次朝核危机出现以来,美国朝野一直有人主张继续采用这一战略。布什政府虽然选择了主要依靠多边对话的策略,但其对朝政策最初仍带有强制外交的痕迹。三方会谈以来,尤其是首轮六方会谈前后,才较为明显地朝多边协调和双边对话的方向转变,但在僵持的情况下仍极易发生摇摆。本文试图借助一些战略学者关于强制外交的基本理论,对1994年以来美国对朝政策的演变过程,小布什政府的现行政策以及朝核问题的前景作一个简要分析。

  一、“强制外交”的基本逻辑及其局限

按照该战略的权威理论家亚历山大?乔治的定义,“强制外交”(coercivediplomacy)或曰“胁迫”(compellance)战略,是指“运用威胁或有限的武力来说服对手放弃或取消某个侵犯行为。”2因此强制外交不同于威慑战略,威慑的目的是遏阻对手,使之不要采取某项“尚未开始”的行动,而强制外交则试图扭转对手“已经采取”的行动,改变对手的行为。强制外交也不同于纯粹的强迫,它强调要将武力威胁与信号传递、讨价还价以及谈判和必要的局部妥协等结合起来。

研究者们普遍认为强制外交的成功需要具备诸多条件。其中的关键变量包括:非零和的冲突观;压倒一切的对战争的消极意象;大棒与胡罗卜并用;对强制方有利的动机的非对称性;对手对不屈服将受到难以接受的“惩罚”的恐惧;没有重大误解或误判。此外可能还涉及强制目标是否清晰,国内政治支持是否充分,军事手段是否实际可用,妥协的条件是否明确等相关条件。如果不具备这些基本条件或者决策者对此缺乏认知,即使超级大国也可能无法吓退一个虚弱的对手,甚至可能最终陷入战争。大国尤其是军事大国的决策者往往倾向于单纯的威胁或施压,而不是同时为对手提供改变行为的动力。事实上大国以及联合国经常无力制止弱国的行为。其实有时只要做出一些真正的让步,就可以实现强制外交所追求的目标。如果强制方的要求太苛刻,对手不愿答应的动机就可能会增强。如果强制国能够将其要求限制在对自己至关重要却并不影响对手核心利益的范围内,则更有可能造成动机上的非对称关系。

强制外交的特点是假定对手肯定会做出向强者让步的“理性选择”。这种假设过分简化了动机产生的根源,忽略了心理、文化及政治等方面可能影响对手反应方式的变量,而要正确预见和处理这些变量,显然并非易事。由于该战略极易受环境的影响,强制方必须不断对该战略作一些相当精确的调整,不断进行风险评估并谨慎地选择行动方式与时间,同时给对方留一条退路,因此颇难驾驭。此外,官僚决策机制、国内政治因素以及对公众影响巨大的媒体也常常对政治家的注意力、议事日程和政策优先次序选择造成影响。在冷战后时期,日益增多的跨国或亚国因素(如种族、部族冲突)还使强制外交遇到许多特殊困难,使其先决条件变得更加难以满足。

从理论上讲,强制外交提供了以较为经济的方式、较少的伤亡和较低的政治与心理代价来实现目标的可能性,且升级的危险通常比传统军事战略要小,从而为强国提供了一种不必通过战争就能达到目的的可能性,因而是一种颇有吸引力并带有欺诈性质的战略。采用强制外交通常是因为常规外交手段无法达到目的,而战争又不值得或时机不成熟。如果博弈双方都拥有相当的实力,尤其是拥有大规模杀伤性武器,则战争往往不能作为直接手段,这就产生一个悖论:一方面使这类国家在某些重要问题上比过去更倾向于采用强制手段,另一方面又使得这一手段更难奏效。假如对手认为胁迫它的国家不过是虚张声势,那么后者就面临一种两难选择:后退或者武力升级。而无论是放弃强制的基本目标还是最终诉诸战争,都意味着强制外交的失败。

总之,强制外交具有很大的局限性,其成功运用有赖于许多前提条件,涉及政治、军事、技术、心理、文化等多种因素。其内在的矛盾又使之具有较大的风险。它一方面希望避免全面战争,不战而胜,另一方面又始终以武力威胁为后盾。压力或威胁分量不够可能达不到目的,但运用过度又可能走向战争边缘,甚至擦枪走火。

作为一种外交战略,强制外交本身是一个中性词语,正如谈判、威慑、绥靖本身只是一种战略甚或策略一样。但在实践中,由于强制方通常(至少在某些重要方面)是强者,如果强制的动机不正当(例如谋求霸权),或者尽管起因可能在于被强制方的过错(如侵占别国领土,违背国际协议),但强制方如果提出过高甚至非分的要求(如政权更迭),则不免有强权政治的嫌疑。

  二、冷战后美国强制外交战略的得失

从20世纪50年代开始,强制外交就越来越受美国决策者的青睐,冷战后更是频繁运用。一些学者通过分析冷战后美国强制外交的各种案例得出结论认为,其成功率平均只有25-31%。除了上述一般原因,还有一些特殊原因。鉴于冷战后美国咄咄逼人的战略态势和对外作为,被强制方往往担心退让将使美国得寸进尺,把政权更迭作为最终目标。有的国家则认为可以利用各种矛盾与美国长期周旋,不愿轻易屈服。由于强制外交本质上是一种比胆游戏(gameofchicken),一种意志的较量,很难估计谁的决心更大,美国的强制措施往往被视为讹诈,效果相当有限。更重要的是,由于出现多个强制国或多个被强制国的现象,强制外交变得更加复杂。

著名学者罗伯特?阿特认为,美国的强制外交就实现政策目标而言只有20%的成功率(尽管在实施过程中政策目标可能发生变化,成败标准难以精确界定)。阿特认为美国决策者在运用强制外交时面临三项挑战:其一,强制通常比威慑难度更大。威慑通常有明确的政策“红线”,而强制外交的难处在于,只能把武力作为威胁或非常有限的使用武力,需要针对对手积极或消极的行为制定一套奖励和惩罚措施。其二,由于无法长期维持国内外的政治支持,强制外交要延续较长时间非常困难。多边强制尤其如此,要在强制的措施、力度、效果等问题上长期保持意见一致非常困难,而强制外交恰恰需要有足够时间,很难速成。其三,军事目标的实现不等于政治、外交目标的实现,军事手段在国内还可能引发政治问题。总之,从长远看代价往往大于收益。因此,“除非准备在强制外交失败后进行战争,否则就不应该采用它。”

美国前负责政治事务的副国务卿阿诺德?坎特也指出,强制外交以军事力量的运用为核心,同时又被设计为全面战争的替代政策,因而具有内在矛盾。但它却使决策者以为“有可能便宜地达到军事上的目的。”事实上对手强制措施面前改变行为的例子很少。坎特建议美国决策者在把强制外交作为政策工具之前,必须确定:它是否符合美国的核心利益,值得为之付出重大代价;能否获得并维持国内、国际政治支持;有无明确评估标准以保证有选择地而不是盲目地运用强制外交;强制措施在未来是否会限制外交斡旋空间;动武门槛,即强制外交与有限战争或全面战争之间的界限是否清楚。3

有分析家指出,1996年台湾“选举”期间,美国试图通过部署两个航母战斗群来遏阻大陆的军事威慑,但从长远看只能引起中国的反感并加速中国国防现代化进程。因此历史的真正教训是,“强制外交很难操作,后果难以预料并容易失败”。4总之,在批评者看来,强制外交是一种复杂、危险甚至带有“黩武”倾向的外交政策工具。

既然成功率并不高,为何美国仍然频繁使用?从表面上看,这是因为有关问题在美国看来必须解决,同时又希望在避免战争的情况下解决,或者希望最终诉诸战争时能够获得必要的国内外政治支持,因此美国往往愿意先尝试运用这种战略。但追根溯源,实际上有两个彼此相关的根本原因:一是美国的实力优势,二是美国的全球目标。没有前者,便没有强制的基本能力,没有后者,则没有强制的动机和必要。说到底是美国的霸权地位和相应的全球主义目标和“利益”决定的。中小国家在特定条件下、具体问题上有时也可能采用类似策略(例如不久前印度对巴基斯坦的政策,但基本前提也是印巴力量的非对称性),但总的来说频率和范围均非常有限。

  三、东亚区域格局与对朝强制外交的困难

1994年美国的对朝政策通常被视为强制外交的一个例子。那么它是否奏效?或者说,美朝最后达成《框架协议》是强制外交的作用吗?

许多学者认为克林顿政府的强制外交政策是失败的,理由是:其一、在谈判过程中,美国最后更多的是靠利诱而不是武力威胁;其二、前总统卡特在谈判中扮演了“第三方”的角色,在框架协议的形成中起了主要作用;其三、朝鲜并未遵守框架协议。

但也有不少前克林顿政府成员为美国的政策辩护。例如曾作为国务院成员参与1994年美朝谈判的罗伯特?加卢西就认为,尽管威胁或利诱与结果之间的因果关系错综复杂,但克林顿政府确实进行过武力威胁,而且确实导致朝鲜作了某些让步。卡特的确在谈判过程中起了重要作用,但其朝鲜之行实际上得到了克林顿的认可,尽管“他在朝鲜的所作所为并未得到批准”。尽管朝鲜没有严格遵守协议,但这早在意料之中。克林顿政府的谈判目标是阻止其公开的核计划,解决眼前的危机(阻止朝鲜制造浓缩环),而不是彻底打消朝鲜成为有核国家的念头。5

这种辩解显然十分勉强,即使可以证明克林顿政府的对朝政策和谈判策略是成功的,却并不能说明强制外交的功效。实际上,美朝协议本身是相互妥协的产物。这在1993年危机出现后美朝副外长级会谈和次年2月朝鲜同国际原子能机构的协议以及10月份签署的框架协议中都有明确的体现。

尽管强制外交并不排除必要的妥协,但美朝最后达成协议是否得益于某些强制措施,仍然大有疑问。正因为对此看法不一,自2002年底朝核危机再次出现以来,强制外交与协商对话两种主张始终并存。一方面,许多人反对制裁与施压,认为这除了加重民众的负担并不能达到目的,在局势高度紧张的情况下一些偶然因素还可能引发战争,朝鲜人训练有素,纪律严明,装备也比伊拉克人精良,并且不乏战斗意志,而美国却缺乏有效的导弹防御系统来保护韩国或日本,因此应通过多边途径来协调美朝分歧,甚至不妨与平壤直接谈判。

另一方面,继续推行强制外交的主张也时有抬头。前国防部长和克林顿的对朝政策协调员佩里便是一贯主张对朝强制外交的代表人物之一。在他看来,所谓“强制外交”就是“你必须给对方提供某些东西,但在这种许诺背后必须有一只铁拳。”6佩里认为1994年危机所提供的“最大历史经验,是强制外交”。但仅靠美国不能造成可信的武力威胁,需要韩国的认同以及日本某种程度的支持。7此外还有不少政府官员和学者主张采取强制外交与多边谈判相结合的政策,认为美国应“率领”韩国、日本、中国以及俄罗斯一同对朝施加政治、经济压力,如不奏效再采取更严厉的制裁措施。这实际上是想搞多边强制,把多边会谈、多边外交视为美国强制外交政策的工具。

然而,东亚区域格局具有明显的多极特征,关系错综复杂。中、俄的影响力,朝鲜的军事能力,南北韩关系等地缘政治、经济因素,使得美国单方面强制,甚至美、韩、日三边强制的难度远比诸如中东等地区要大。理论上,“强制外交”也可以是多边强制,但鉴于东北亚局势的复杂性,不大可能集体采取强制外交。美韩在对朝施加军事压力方面有分歧,中俄也不主张通过制裁和武力威胁来解决问题。

即使从美朝双边博弈的角度看,美国也很难满足强制外交取得成功的基本要件。从动机上看,美国要防止核扩散,朝鲜需要外援和安全保障,还要避免政权危机,很难说谁的动机更强烈;从美国的压力和威胁来看,朝鲜固然不会等闲视之,但鉴于各种地缘政治、经济因素,特别是韩、日对军事冲突的顾虑,它未必相信美国会轻易动武;从紧迫感上看,基于同样原因,朝鲜亦未必感到必须立即满足美国的要求;从妥协的条件看,尽管美国一直宣称不会给朝鲜任何“奖赏”(果真如此,便违背了强制外交的一个基本逻辑——大棒与胡罗卜并用),但朝鲜完全有理由认为可以得到某种补偿或承诺。

所有这些,都表明美国不能单纯依靠强制手段取胜。应该承认,由于各利益相关国关于半岛无核化的一致立场,朝鲜面临的国际压力很大,外交空间较小,形势对美国更为有利,因此美国有可能采取有限的强制措施来达到有限的目的,但不能单纯靠强制达到所有目的,更不可能借此实现“政权更迭”。

华盛顿的一位资深亚太事务分析家认为,亚洲国家无疑都欢迎美国通过外交途径而不是军事手段来解决朝核问题。但美国及其亚洲盟国如果想在不诉诸战争的前提下通过强制外交来使朝鲜屈服,胜算的机会并不大,只会引起朝鲜反弹并造成局势失控的危险。目前美国的政策也有强制的成分,只是没有达到过去那种强度。强制外交要取得成功,必须就这背后的军事计划达成一致,但目前不仅两党有分歧,布什政府内部在策略上也有不同意见。8前美国国防部分析家布坎南在一篇题为《单方面强制外交的危险》的文章中则指出,布什政府有一种按照美国的需要重塑世界秩序的强烈欲望,它把9/11事件作为单边主义军事干涉的借口,在很大程度上浪费了9/11后的有利形势和各国的善意。美国必须全面检讨其对外行为,认识到单方面推行强制外交的危险性,否则很可能自食苦果。9

  四、从强制外交到多边协调与双边对话

布什政府上台后即对美国对朝政策作了重新评估。2001年6月布什在其对朝政策声明中提出的目标是:更好地履行框架协议;对朝鲜的导弹计划采取约束措施并禁止其导弹出口;采取较少威胁性质的常规军事态势。这种被称为“胡萝卜加大棒”的战略,主要意图是遏阻朝鲜的核武计划并希望朝鲜减少在非军事区附近的军事部署,但同时宣称如果朝鲜积极回应,美国将进一步“放松制裁并采取其他政治步骤”。10此外,根据1998年以来有关部门关于朝鲜有多处地下核设施的情报,布什政府在7月份还警告朝鲜,如果不履行其对国际原子能机构的义务,将停止援建轻水反应堆。这个阶段,布什政府的政策是有限接触和强制外交,且并未排除采取军事手段的可能。

2002年底朝鲜再度发难,使美国面临新的抉择。一般认为,布什政府有几种政策选择,从最温和到最强硬依次为:1、着眼于解决朝鲜的安全需求与美朝关系正常化和南北统一的全面接触政策;2、1993-1994年危机期间克林顿政府在总体遏制框架内的有限接触政策(其中已包含强制外交的初级特征);3、通过孤立、经济制裁、外交压力和威慑态势,包括军事部署和提高警戒级别等姿态,推行更强硬的强制外交战略或讹诈政策,迫使朝鲜放弃核计划;4、回到老布什和克林顿政府在1993年之前推行的全面遏制政策;5、军事行动,这可以仅仅是军事威胁,也可能包括常规军事进攻或者有限核打击。11

其中,“全面遏制”和“全面接触”目前看来都不大可能;直接的“军事行动”风险太大,时机也不成熟。“遏制加接触”或者“有限/有条件接触”作为基本态势最有可能;从解决眼前的危机来看,特别是谈判陷入僵局的情况下,“强制外交”对美国决策者也颇有吸引力,而且遏制加接触的过程也可以是推行强制外交的过程,二者可以联系起来。

布什政府在危机之初的政策,大致是逐步施压与多边谈判相结合。较之此前的“邪恶轴心论”以及国家安全战略文件关于美国将主动制止大规模杀伤性武器扩散等强硬立场,其对朝政策目前还比较温和。这可能有多种因素,例如伊拉克问题分散了美国的注意力,东北亚的形势与中东大不相同,在伊拉克的军事行动和军事占领未结束之前,美国要在半岛迅速完成或加强军事部署有一定难度,等等。

自2003年1月中旬以后,美国的政策目标发生了变化:终止《框架协议》;争取有关国家联合施压;建议就停止其核计划问题与朝鲜进行多边对话。尽管没有选择“军事解决”,而是利用多边外交途径寻求出路,但是按照副国务卿理查德?阿米蒂奇的说法,朝鲜必须改变自己的行为,但美国不会提供任何“酬赏”。12鲍威尔2月份在东京也表示:“除非朝鲜停止其核计划,否则不能指望得到任何好处。美日一致认为这些关切、会谈或讨论必须在多边环境下予以处理,原因很简单,这不光是美朝之间的问题,而是事关整个地区的问题。”13

布什政府主张多边会谈,其初衷主要是为了表明强硬立场,拒绝与朝直接对话,同时希望有关国家向其联合施压,加上美国拒绝提供“好处”,因此这并不等于美国实质性放弃强制外交,转而主要依靠多边协调。

事实上,自2001年7月即开始的强制外交态势,在危机正式爆发前后还有所发展。尽管在伊拉克危机结束之前美国并不希望朝核问题失控,但仍然保持对朝压力:宣称在朝鲜满足美国要求之前不会与之谈判;警告有可能采取更严厉的经济制裁;建议举行多边会谈;进一步终止框架协议,不顾日韩异议于停止运送重油;威胁说要停止两座轻水反应堆的建设;建议中、韩、日、俄与美国一道对朝施压;在军事手段上采取模糊战术,既声称没有军事打击的意图,又警告朝鲜当心加工武器级环的严重后果。14

朝鲜拒绝多边会谈,而美国拒绝双边对话,可谓南辕北辙。在这种情况下,多边外交显示了积极作用,美韩的态度逐步发生变化。3月,美国表示正在考虑削减驻韩军事水平,从非军事区撤走全部或部分美国第2步兵师。美国也未采取进一步的军事调度措施或更高级别警戒姿态,尽管作为美韩年度联合军事演习的组成部分而分别部署在关岛和韩国的B-52轰炸机和F-117战机,仍可能被视为武力威胁的举措。朝鲜不久则表示接受多边会谈,遂有4月和8月三方会谈和六方会谈的相继举行。这个重要转折的出现,多边协调功不可没。

10月20日布什首次承诺愿向朝鲜提供书面安全保证,表明美国开始正式考虑对朝安全保证与朝鲜弃核实现交换解决的可能性。尽管美国要求“先弃核”的前提与朝鲜同步实施的立场尚有较大距离,但这是一个非常重要的变化。如果美国完全不理睬朝鲜的安全关切,僵局断难打破;如果朝鲜拒绝考虑冻结核计划,美国则可能加大制裁力度,从军事威慑态势转变为以更大的军事压力为特征的强制外交,甚至采取军事讹诈措施。在朝鲜采取重大让步举措之前,美国绝不会彻底放弃强制手段。因为在美国政府内外,从来不乏主张军事升级、甚至实施先发制人军事打击的强硬分子,有人甚至认为美国可以实施局部打击而不会导致全面战争。尽管有分析家指出,除非实现对朝军事占领,否则不可能通过军事手段彻底解除朝鲜的核能力(如何看待朝鲜的报复能力和如何彻底摧毁其铀浓缩计划,一直是美国制定军事计划时争论的焦点),但布什在2003年3月3日对新闻记者说,如果美国的努力“在外交上无法奏效,那么就必须在军事上奏效”。此前鲍威尔也表示:尽管不宜公开谈论武力问题,美国也没有入侵计划,但“不能取消这种随时可以采用的选择”。15可见美国的策略仍然是软硬兼施。

2004年元旦,鲍威尔在《纽约时报》撰文称,美国寻求以和平方式来处理朝核问题,但不会屈服于平壤方面的威胁,也不会为其“勒索”行为提供任何激励条件。并特意提到萨达姆政权的垮台以及伊朗最近允许核查这两大事态,暗示作为“邪恶轴心”三大国之一的朝鲜已成为美国的最后一道难题。朝鲜显然也意识到这一点,遂于1月6日做出一个所谓“大胆的让步”,表示如果美国将其从“支持恐怖主义国家”名单中除名,取消制裁并提供能源援助,朝鲜将考虑完全放弃其核计划,甚至停止用于和平目的的核能工业生产。美国虽然对此表示欢迎,并重申愿意提供安全保障,但前提仍然是朝鲜以可核查和不可逆转的方式完全放弃核计划。

由此可见,美国的政策经历了由强制外交逐步向多边协调与双边对话方向转变的过程,但其中仍暗藏玄机。因此,各方的努力不能只开花不结果,拟于2月25日开始的第二轮六方会谈能否取得哪怕是部分具体成果,对于美国的政策走向和朝核问题的前景将至关重要。

  五、危机的结局与半岛的未来

如果做一个简单的假设,朝核问题的大结局不外两种:朝鲜要么成为无核国家,要么成为有核国家。如果朝鲜彻底放弃(而不是暂时冻结)核计划,问题相对简单一些。在较低层次上,有关国家可以为朝鲜提供经济、技术援助或与之发展贸易往来;在朝鲜目前最关心的中间层次上,美国可能做出某种安全承诺,或由有关各方共同为其提供安全保障;在更高层次上,则是以半岛无核化为基础,各国将注意力逐渐转向关系正常化和南北和平统一等长远议题。

如果朝鲜不愿“弃核”,前景则远为复杂,充满变数。即使最好的情况也可能是:尽管没有发生战争,但局势在相当长时期内持续紧张。朝鲜得以利用核问题不时因势“生事”。如果朝鲜长期拥有核武器和远程导弹能力,国际核不扩散体系将受到重创,这可能促使日本、韩国甚至台湾谋求核能力,从而在亚洲引发核军备竞赛,使东北亚乃至整个亚洲的战略平衡受到威胁并严重影响中国的安全环境。最坏的情况是:导致军事行动升级甚至走向全面战争。这方面也有多种可能:1、美韩对朝鲜的核设施实施外科手术式的局部打击;2、针对美韩提高警戒级别,加强或重新部署军事力量等预防性军事措施,朝鲜主动采取军事攻击或入侵行动;3、美韩在朝鲜进攻之前主动对其采取预防性或先发制人的军事行动;4、常规战争或核战争。16

对各利益相关国来说,这两大结局,应该选择哪一种,答案显而易见:朝鲜必须弃核。而要实现这一点,基本途经不外三种:一是继续通过双边对话和多边协调寻求妥协,最终和平解决;二是在朝鲜的基本需求未得到满足的情况下,运用经济制裁、外交压力、武力威胁、军事讹诈、战争边缘政策等强制手段迫其屈服;三是采取直接军事行动,用武力强行解决。哪一种途径更合理、更稳妥、更有利,答案也不言自明。虽然美国在策略上必定会保持必要的压力,因此不可能完全摒弃强制措施,但必须谨慎运用,最多只宜选择其中一些风险较小的初级步骤,作为第一种途径的辅助措施而不是政策重心,因为强制外交的某些高级阶段往往隐含巨大风险,与第三种途径只有一步之遥。

明乎此,则其他利益相关国或调停者乃至整个国际社会的努力方向,便十分清楚了。

外交的任务在于通过和平手段促进国家利益。要避免对抗,必须遵循一些基本原则,包括在不涉及国家根本利益的问题上愿意做出妥协。军事力量也仅仅是对外政策的工具而不是其主宰,不能依赖军事行动解决复杂、微妙的外交问题。正如英国政治哲学家埃德蒙?伯克所言:“对于一个国家而言,最要命的莫过于极端偏袒自己,完全无视别国自然产生的行为与恐惧”。17

强制外交虽然也号称“外交”,但在实践中常常被异化,使外交成为强制的工具,而不是寻求妥协的途径。强制外交与单边主义之间有着某种内在关联。而多边主义作为一种外交政策理念,正是单边主义的对立面。多个国际行为体参与同一个国际协调行动的多边外交,核心仍然是“外交”,其手段和形式本质上仍属于常规外交的范畴。而外交的核心是谈判,谈判的成功则有赖于相互妥协与让步。应该看到,像美国这样的大国更多的是将多边外交视为在更大范围内实现自身目标,制约他国行为的工具,一旦多边尝试遇阻,往往情不自禁地转而采取单边主义。

东北亚区域格局的多元特征和朝核问题所牵涉的复杂因素,决定了美国推行强制外交的难度与风险比其他地区更大。而多边外交的积极作用在朝核问题上已有充分体现。美国必须把多边合作视为寻求政治解决的途径,而不是推行强制外交的工具。

与前两届政府不同,布什政府的对朝政策已逐步从带有强制外交色彩的压力政策向主要依靠多边协调和双边对话的方向转变。但美国的鹰派势力一直主张武力解决,甚至企图改变朝鲜的政权,他们不会容忍朝核危机无限期拖延。长期僵持不下,便无法排除美朝双方立场反复和危机升级的可能性。因此各方应加大力度推动美国继续朝对话和谈判的方向迈进,同时也要说服朝鲜放弃核武开发,使之认识到其自身安全不能以损害其它国家的安全和破坏国际核不扩散体系为代价。

如果不出意外,此次危机的结局仍有可能以妥协告终。鉴于问题本身的复杂性和美国国内大选等因素,第二轮六方会谈不大可能就实质问题达成协议,但至少可能、也迫切需要取得部分有助于缓和气氛并使谈判进程得以继续的具体成果。不过有关国家恐怕不能仅仅着眼于解决当前的危机,而应正视危机的根源。如果半岛冷战气氛不能根本缓和,历史遗留问题不能彻底解决,即使像1994年那样暂时达成协议,也难保不会再起风波。而要一劳永逸地解决问题,还将涉及朝鲜局势、南北关系、东亚大国关系以及美国在该地区的战略目标等复杂问题。因此,从长远看,对朝鲜半岛的未来还没有乐观的理由。

以美国而论,如果完全忽视朝鲜半岛的统一问题,无视其军事存在所产生的消极效应,不考虑有关国家的切身利益和安全需求,头痛医头,脚痛医脚,恐怕还会碰上麻烦。对朝鲜来说,不时地将核问题作为寻求援助或安全保障的筹码,这种使自己信誉受损,给自己增添危险,给周边国家制造麻烦的做法,尽管事出有因,但从长远看,是否是最佳的选择,最明智的做法,也值得认真考虑。各国一致主张半岛无核化,已经很说明问题。如果国际社会轻易容忍这种做法,让其以此种方式来便宜地达到自己的目的,以至于其他国家竞相效尤,天下何时能够太平?

在国际社会化解危机的双边外交及多边协调努力中,中国以积极、务实的态度所发挥的独特作用有目共睹,并给中国外交带来了许多积极的连锁效应。有分析家甚至认为中国可以在达成一项和平解决方案上起到关键作用。18美国目前在东亚最关切的是朝核问题,我们最关切的是台湾问题。虽然这两个问题本身并无联系,却都与中美关系有关,因此中美有必要相互协调。何况朝鲜半岛的稳定事关中国的周边安全环境。总之,中国有必要与美国等利益相关国进行战略协调,但不能赞同包含战争风险的强制手段,尤其是武力威胁,中国可以做双方的调解、说服工作,包括对朝施加必要的政治影响力,但毕竟美朝才是矛盾的主要方面,解铃还须系铃人,因此中国在发挥积极作用的过程中,必须考虑自己的长远利益,为今后的外交活动留下足够的回旋余地,不宜出于权宜之计,付出过高代价。

注释:

1详见RobertArtandPatrickCronin,eds.,TheUnitedStatesandCoerciveDiplomacy,U.S.InstituteofPeacePress,2003.

2以下关于“强制外交”的理论框架,主要取自戈登?克雷格和亚历山大?乔治:《武力与国家谋略》(ForceandStatecraft)(时殷弘、周桂银、石斌译),第15章,商务印书馆即将出版。关于强制外交的权威论述详见AlexanderL.Georgeetal, The Limits of Coercive Diplomacy, Boston, 1971; A.L.George, Forceful Persuasion, Washington, D.C., 1991; A.L.GeorgeandW.E.Simons, eds., The Limits of Coercive Diplomacy, 2nded., Boulder, Colo.,1994.

3 Robert Art and Patrick Cronin,eds., The United States and Coercive Diplomacy, U.S. Institute of PeacePress, 2003,分别见RobertArt和ArnoldKanter各自撰写的章节。

4EduardoLachica,“Why coercive diplomacy is likely to fail”,South China Morning Post,Tuesday,June24,2003.

5RobertGallucci的文章,见Art and Cronin,eds.,The United States and Coercive Diplomacy.

6WashingtonPost,July15,2003,PageA14.

7"Interview: WilliamPerry", Feb.26, 2003, http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/show/kim/talk.

8Eduardo Lachica,"Why coercive diplomacy is likely to fail".

9PaulBuchanan, "The perils of unilateralcoercivediplomacy", http://www.arts.aukland.ac.nz/pol/staff/pbarticles.

10Statement by the President Bushon NorthKorea, Office of the PressSecretary, TheWhiteHouse,June13,2001.

11DavidG.Cantalapiedra, "Engagement or compellance: U.S. policy choices in the NorthKorea Crisis", UNISCI discussionpapers,2003,p.2.

12Deputy Secretary of State Richard Armitage, Hearings before Committee on Foreign Relations, USSenate, February4,2003.

13SecretaryColinL.Powel, Press Conference, US.Embassy,Tokyo,Japan,February23,2003.

14DavidG.Cantalapiedra,"Engagement or compellance",p.13.

15SecretaryColinPowell, Hyatt Hotel-Regency Ballroom,Seoul,Korea,February25,2003.

16DavidCantalapiedra,"Engagement or compellance,pp.16-17.

17参见汉斯?摩根索:《国际纵横策论》,上海译文出版社1995年,第680-690页。

18EduardoLachica,“Why coercive diplomacy is likely to fail”.

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文章来源:本文转自《国际观察》2004年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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