石斌:思想·制度·工具:美国国家安全体系的一种分析框架

选择字号:   本文共阅读 491 次 更新时间:2021-03-14 22:18:26

进入专题: 美国   国家安全体系   指导思想   法律制度   保障工具   国家安全学  

石斌  

  

  

【内容提要】 各国国家安全体系建设的相关经验,可以为总体国家安全观指导下的中国国家安全体系建设提供参考和借鉴。国家安全体系一般都有一些必不可少的基本构成要素,但由于各国历史文化、内外环境和发展需求等方面的差异,这些要素的演变历程、具体内容和实际作用可能大不相同。作为超级大国,美国拥有最为庞大、完备且富于自身特色的国家安全体系。这个体系主要由指导思想、法律制度和保障工具三类要素构成。其指导思想是维护全球性主导地位,并带有绝对安全倾向;决策机制既遵循一套完整的跨部门分级流程,也涉及各种非正式决策模式;法律制度与监管机制系统完备;保障工具与手段多样有力,包括超强的军事能力与联盟体系、强大的经济实力与情报体系以及广泛的社会基础。然而,作为一个在冷战中形成的“安全化国家”,美国的安全目标与手段、资源之间存在持续张力;空前庞大的国家安全体系也会受到内外条件的制约,经常陷入能力捉襟见肘、行为进退失据的境地;尽管在国际体系中拥有显著的“权力优势”,美国同样面临发展利益与安全利益之间的矛盾。    

   【关键词】 美国;国家安全体系;指导思想;法律制度;保障工具;国家安全学

  

一  美国国家安全体系研究现状与分析框架

   2020年12月11日,习近平总书记在主持中共中央政治局第二十六次集体学习时指出,党的十九届五中全会《建议》首次把统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想,并列专章作出战略部署,突出了国家安全在党和国家工作大局中的重要地位。这是由我国发展所处的历史方位、国家安全所面临的形势任务决定的。习近平还就贯彻总体国家安全观提出了十点具体要求,其中就包括“坚持推进国家安全体系和能力现代化,坚持以改革创新为动力,加强法治思维,构建系统完备、科学规范、运行有效的国家安全制度体系”。

   各国国家安全体系一般都包含指导思想、决策体制、法律制度和保障工具等基本构成要素,但由于各自内外环境、发展需求以及政治文化、安全观念和战略传统等方面的差异,这些要素的发展历程、具体内容和实际作用可能大不相同。研究各国国家安全体系建设的经验得失,可以为总体国家安全观指导下的中国国家安全体系和能力建设提供参考和借鉴。美国作为世界一流强国,拥有世界上最为完备、庞大、富于自身特色的国家安全体系,并且凭借其强大的国家安全行为能力对国际秩序尤其是国际安全秩序构成重大影响,因此是一个不可忽视的重要研究对象。

   (一)研究现状

   随着国内外形势的变化和政府更迭而不断调整的美国国家安全战略或国家安全政策,是人们始终关注的问题,绝大多数学术文献都与这方面有关;而相对较为稳定但同样不断发展的美国国家安全的制度体系则未得到系统和深入的研究。国内外相关研究成果都具有零散和碎片化的特点,大多是对其中某些局部现象的描述和分析,或者是对其制度建设过程中出现的一些新情况的即时探讨,因此都未能完整呈现美国国家安全相关制度安排作为一个“体系”的基本面貌和主要特征,自然也无法深入揭示美国国家安全战略实践与其国家安全制度体系之间的内在联系。

   就国外相关研究而言,专门讨论美国国家安全体系的著作并不多见,通常主要是一些有关美国国家安全战略的综合性研究著作或教材会部分涉及制度体系问题,尤其是决策机制问题。例如,美国西点军校教授、曾在国防部和国务院任职的阿莫斯·乔丹(Amos A. Jordan)等人编写的《美国国家安全》一书,重点讨论了美国安全政策的主要行为体、决策机制和主要战略手段;约翰·菲谢尔(John Fishel)的《美国国家安全政策》则聚焦安全决策过程及其参与主体,并强调了各种思想、观念对决策者的影响;安德鲁·巴切维奇(Andrew Bacevich)编写的《漫长的战争:二战以来美国国家安全政策》也是一本综合性著作,其中涉及美国安全政策的意识形态与文化背景、国家安全体制和军工复合体等相关因素。

   许多有关外交传统、战略思想与战略理论的研究成果,有助于理解美国国家安全体系的指导思想以及相应的战略与安全理念。例如,理查德·霍夫施塔特(Richard Hofstadter)的经典著作《美国政治传统及其缔造者》,从思想和政治文化等方面对美国政治传统作出了新的解释,提出了美国历史“一致论”的学说;罗伯特·奥斯古德(Robert Osgood)的《美国对外关系中的理想与自利》也堪称经典,有助于理解意识形态与价值观念对美国外交与安全政策的影响;迈克尔·亨特(Michael Hunt)的《意识形态与美国外交》则将意识形态和种族因素视为美国外交政策的主要影响因素,其所提炼和论证的三个主要思想体系(大国意识、白人至上、反对革命)非常具有说服力。这些著作虽然没有直接讨论美国的安全理念和战略思想,但其中所论及的政治文化、意识形态与外交传统无疑深刻影响了美国安全观念与安全战略,是美国战略制定和制度建设的“精神支柱”或“思想底色”。

   对于美国安全观念与战略思想传统的宏观思考散见于政治学、历史学和战略学等各类论著中。例如,安德鲁·巴切维奇的《美国新黩武主义》对美国的军事偏好与战争倾向及其根源有非常深入的思考;玛莎·芬尼莫尔(Martha Finnemore)的《干涉的目的》专门讨论了美国对外军事干涉背后的思想动因;沃尔特·米德(Walter Mead)的《美国外交政策及其如何影响了世界》总结了美国历史上相互作用的四大战略与外交传统(汉密尔顿主义、威尔逊主义、杰斐逊主义和杰克逊主义);拉塞尔·韦格利(Russell Weigley)的《美国战争方式:军事政策与战略史》对美国战略文化有深入研究;诺曼·格雷布纳(Norman Graebner)的《国家安全:理论与实践》理论性其实并不强,但却具有一定的创新性,早在1964年,他还编写过一本《观念与外交:美国外交思想传统读本》。

   与本文主题有关的研究主要集中在战略决策机制与决策过程方面。格雷厄姆·阿利森(Graham Allison)的《决策的本质:解释古巴导弹危机》是有关外交决策的一本经典著作。该书立足应对古巴导弹危机的决策过程,创造性地提炼出了三种著名的决策模式。理论贡献较为突出的还有欧文·L. 贾尼斯(Irving L. Janis)的《群体思维:决策及其失败的心理学研究》。关于美国战略决策机制的探讨,还有帕特里克·黑尼(Patrick Haney)的《组织应对外交政策危机:总统、顾问与决策管理》等。迈克尔·曼德尔鲍姆(Michael Mandelbaum)的《国家的命运:19世纪和20世纪对国家安全的追求》视野更为宏阔,探讨了各种类型的国家制度与国家安全战略之间的联系。

   对于不同行为体或机构决策作用的研究最为丰富,包括理查德·诺伊施塔特(Richard Neustadt)的《总统的权力与现代总统》、安德鲁·卢达列维(Andrew Rudalevige)的《新帝王总统》、马克·洛温塔尔(Mark Lowenthal)的《国家安全委员会:组织的历史》、戴维·罗思科普夫(David Rothkopf)的《操纵世界的手:美国国家安全委员会内幕》、斯蒂文·里尔登(Steven Rearden)的《美国参谋长联席会议史(1942~1991)》、巴里·布莱克曼(Barry Blechman)等人的《国家安全的政治学:国会与防务政策》、埃米·泽加特(Amy Zegart)的《设计缺陷:中央情报局、参谋长联席会议与国家安全委员会的演变》。关于众多行为体或机构参与塑造政策的“政治进程”,较为系统的研究可参见杰里尔·罗赛蒂(Jerel A. Rosati)的《美国对外政策的政治学》等。

   关于美国在冷战时期如何在国家体制上逐步成为一个“军事帝国”或“安全化国家”,迈克尔·霍根(Michael Hogan)的《杜鲁门与安全化国家的起源》以及丹尼尔·耶金(Daniel Yergin)的《破碎的和平:冷战与安全化国家的起源》可以提供许多启示;肯特·博尔顿(M. Kent Bolton)的《安全化国家的兴起》从《1947年国家安全法案》入手,对美国如何成为一个崇尚军事干涉主义的国家进行了深入探讨;卢克·罗西克(Luke Rosiak)的《正义的障碍》则是研究美国民主表象背后的“深层国家”或“隐形国家”这个重要问题的一本新著。

   由此可见,即使在西方学术界,对于美国国家安全体系也缺乏系统性的专门研究,相关成果大部分是安全战略与政策研究的副产品。国内研究同样集中在战略实践方面,安全制度体系的研究成果更少。在战略与安全的思想与制度方面,中国学者对美国政治体制、政治文化与意识形态有较多研究,包括王立新的《踌躇的霸权:美国崛起后的困惑与秩序追求(1913~1945)》、李庆余等人的《美国外交传统及其缔造者》等。其中,王缉思的《美国霸权的逻辑》一文是这方面的代表作。王晓德的《美国文化与外交》较早以美国文化为切入口来研究美国外交。王立新的《意识形态与美国外交政策》则讨论民族主义和自由主义两大意识形态如何深刻地塑造了美国外交的独特性。

   对于美国国家安全制度体系的整体讨论,国内尚无专门论著,即使是直接以此为主题的论文也比较罕见,倒是有几篇关于英国、澳大利亚等国的论文。 一些相关论著的着眼点都是具体问题而非美国国家安全的体系建设,主要涉及一些具体的行为体、法律、机制或影响因素,如美国国家安全委员会(以下简称“国安会”)、参谋长联席会议(以下简称“参联会”)、中央情报局(以下简称“中情局”)等机构的作用, 安全架构、情报监督、信息安全、能源安全等国家安全相关法律法规, 以及情报、网络安全、反恐、外国投资等功能性领域的管理模式。 总的来说,国内相关研究还不够系统和深入,甚至对美国“国家安全体系”这个概念本身即其基本架构和主要成分,也未能形成明确、合理的认识。此外,大量研究美国安全战略实践的论著都不太重视联系制度性因素,研究制度问题的文献则缺乏对美国战略实践的具体认识。因此,构建一个分析美国国家体系的总体框架和研究议程,并联系其对外关系实践指出其中的关键问题与主要特点,是一项非常必要的基础性工作。

   (二)分析框架

   无论是“国家安全”还是“国家安全体系”,目前都还没有公认的定义。我们认为,“国家安全”是国家的基本利益,是国家生存、发展和对外交往的基本条件。首先,它是指国家的安全利益或安全价值在客观上处于没有危险、不受威胁的状态,即国家没有外部的威胁和侵害,也没有内部混乱和疾患的客观状态;其次,涉及对安全状况的主观感知,即主观上不存在安全价值会受到损害的恐惧或担忧。相应地,“国家安全体系”是主权国家为了应对安全威胁与挑战,维护和促进国家安全利益,按照自身安全理念与指导思想,在安全实践中逐步形成的一整套安全基础结构与综合保障体系。这个体系主要包括:安全观念、安全价值与目标体系;领导体制、参与主体与决策机制;法律制度与管理规范;力量支柱与保障工具(手段)。

   “国家安全体系”与“国家安全战略(政策)”既有区别也有联系。前者相对更具稳定性和连续性;后者是特定历史时期与内外条件下为应对安全挑战、实现国家安全目标而制定和实施的具体政策与策略,因此经常会出现调整。但是,一个国家的国家安全体系所具有的性质与特点,尤其是其中所包含的理念、目标、制度和手段,也会对其战略设计和政策选择产生直接、重要的影响。

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文章来源:《国际安全研究》2021年第2期

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