洪朝辉:论中国农民土地财产权利的贫困

选择字号:   本文共阅读 3907 次 更新时间:2004-08-19 11:19:38

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洪朝辉 (进入专栏)  

  

  权利贫困(poverty of rights)是中国农村贫困现象的主要原因,而农民权利的贫困主要表现为土地财产权利的贫困。本文分析了农村土地产权的三大特征,即农民集体土地所有权的虚置和多元,国家垄断的土地处分权的膨胀和随意性,以及农户实质享有的土地财产权的被剥夺,这三点构成了农民土地财产权利贫困的制度因素。笔者进而将农民的土地财产权利贫困分为土地的使用权利、处分权利和收益权利的贫困等3类,逐项加以分析,从而讨论农民土地财产权利缺失与农民贫困化的因果联系,认为农民土地财产权利的贫困直接导致了农民的失地、失业、贫困、无家可归、苛捐杂税以及失去社会保障。笔者借鉴美国的历史经验与教训,在本文中提出了解决中国农民土地财产权利贫困的3大方向和选择。

  

  从美国的历史经验来看,民众的贫困一般可以分为物质贫困、能力贫困、权利贫困和动机贫困四大类。[1] 物质贫困是指狭义的贫困,其主要特征是温饱得不到保障;能力贫困是由于文化、教育、技能的不足而导致谋生、求职能力的缺乏,并由此出现经济贫困,属于“想工作,但没有能力工作”所造成的贫困;权利贫困是指制度层面对部份人群的政治、经济、社会和文化权利的限制和歧视所导致的生活贫困,属于“想工作、能工作,但没有权利和机会工作”所导致的贫困;动机贫困的主要表现是依赖福利、懒于工作,属于“有工作、能工作,但不愿工作”所导致的一种贫困。目前,中国的农民既有物质贫困的一面,也有能力贫困的问题,至于动机贫困则尚未成为突出问题。[2] 但是,容易被人忽视的一大贫困现象则是农民的权利贫困,它正在成为中国农民贫困的一大根本原因。

  

  长期以来中国农民的权利贫困主要表现在以下方面。一是参与权利的贫困,农民的选举权利仅及城市居民的四分之一,政府安排各级人民代表名额时,农村社区人民代表的人数仅及居民人数相当的城镇社区人民代表人数的四分之一,换言之,4个农民的选票只相当于1个城镇居民的选票[3],这种情况还不如美国黑奴所享有的五分之三的代表权和选举权(60%)[4]。二是迁徙权利的贫困,户口制度成为农民自由迁徙的“紧箍咒”。三是社会保险权利的贫困,农民不得享受社会保险,在中国长期以来就是一种“常识”。四是教育权利的贫困,农民的子女不得与城市居民的子女享有同等的受教育权利。五是医疗保险权利的贫困,农民不能加入国家的医疗保险体系。六是抗争权利的贫困,农民的上访、示威受到现行法律和政策的严格限制。七是土地财产权利的贫困。这些都可以归纳为公民权利的贫困,农民不能与城市居民一样享有公民的起码权利,此乃最具中国特色的歧视。限于篇幅,本文将侧重讨论中国农民目前土地财产权利的贫困。

  

  原湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平2002年1月出版了《我向总理说实话》一书,他揭露了农村社会的真相,强调“现在农民真苦、农村真穷、农业真危险”。笔者认为,这一现象的根源其实就是农民的权利贫困,而权利贫困的最重要特征之一是农民的土地财产权利不断遭到来自政府、农村自治组织和其他势力的“合法”剥夺和非法侵犯。农民的土地财产权利主要包括土地使用权、土地处分权和土地收益权。土地使用权是指按照土地的性能和用途利用土地的权利;土地处分权主要是指处置土地财产、改变土地用途的权利,它是法律赋予土地使用人转让土地使用权的权利;而土地收益权是指在土地上取得某种经济利益的权利,土地使用人可以通过在土地上生产或土地租赁及土地转让取得经济收入和孳息。[5] 土地使用权是土地财产权的基础,土地处分权是土地财产权的象征,而土地收益权则是土地财产权的实质。所谓农民土地财产权利的贫困就是“农民使用土地、处分土地和获取土地收益的权利被排斥或剥夺,因而缺乏获取土地使用权、处置土地财产、决定土地用途和享受土地转让收益的应有权利”。

  

  一、中国农民土地产权贫困的制度因素

  

  过去半个世纪以来,中国农民的土地产权经历了3次历史变迁。1950年代初,土地改革使农民有了土地所有权,实现了“耕者有其田”的理想;但好景不长,1950年代中期推行初级社、高级社和人民公社,又逐步剥夺了农民的土地所有权,完成了由私返公的土地集体化[6]。直到1980年代初,实行家庭联产承包责任制才对土地产权作了一次不彻底的变动,于是农户重新获得了土地的承包权和使用权,但仍然没有完整的所有权[7]。1990年代以来,由于政府大规模的征地、各利益集团无止境的圈地,导致农民的土地承包权和使用权日益丧失,广大农民再度沦为无地无业的赤贫者[8]。目前,农民的土地承包权利和经营权利正面临着来自三大方面的威胁,即政府征地、利益集团圈地和所在乡村干部卖地。

  

  农民的土地财产权利得不到保障的制度原因首先在于农民集体作为土地所有者的地位虚置,导致其农村土地法人地位的模糊和土地产权主体的多元,农村集体不能有效保护农民的土地使用权、处分权和收益权。在法律上,中国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》都规定了农村的土地所有权,其基本要旨是农村土地属于农村集体所有[9]。而农村集体所有的涵义包括3方面,即村农民集体所有[10]、乡镇农民集体所有[11]、以及村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有[12]。但在现实中,“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体”[13],它不同于农民集体组织,也不是法人或自然人,因此不具有法律上的人格。于是,在具体执法中,有关部门就把“农民集体”与农民集体组织混为一谈,比较流行的做法是赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位,让它掌握实际的土地所有权,控制所有“农民集体”的意志,而“农民集体”中的每一个农民却失去了直接的参与权与决策权。这样的制度环境为村民委员会和村民小组的腐败、专权提供了条件;一个村的土地权利“含金量”越高,土地的所谓“集体所有权”就越有可能转化为村干部的个人支配权。[14]

  

  其实,村民委员会并非集体经济组织,它仅仅是一个社区自治团体,并不具备作为产权主体的法人资格。[15] 因此,有学者提出,应该剥夺村民委员会的经济权力,还村委会作为一个村民自治组织的本来面目。[16] 除了村民委员会以外,其他一些集体经济组织如乡镇企业等也要求行使土地所有权,它们可以不经农民集体的同意,擅自分割和瓜分农村土地,由此既导致农户利益受损,也鼓励和促使乡镇政府或村委会对乡镇企业进行行政干预[17];而这种干预对农民集体而言往往是“前门拒狼(乡镇企业)、后门进虎(乡村政府)”,因为无论是乡镇企业、还是乡镇政府,都可能是农民土地权益的侵犯者。农村土地所有权主体的多元和模糊,必然导致责、权、利的边界不清,影响长期投资土地的动力,鼓励各级政府随意低价征用农村土地,影响农民对土地收益和风险的不稳定预期,并最终推动多元主体对农民巧取豪夺。[18]

  

  这种不正常的制度架构导致农村的土地产权出现了两个荒诞现象。其一,作为“农民集体”组成要素的农民个体事实上不能履行土地所有权。尽管农民无时无刻不想争取和保护自己的土地权利,但在政府眼里,这些现实存在的“个体”是完全可以忽略的,政府只承认那看不见、摸不着的“农民集体”。因此,被那个抽象的“农民集体”取代了的农民个体及其群体就始终无法成为土地所有权的法律主体。其二,由于法律上规定的土地所有者是一个虚幻的“农民集体”,它自然不可能具备法律人格,更不可能具体行使对土地的有效监督和管理,这样就事实上造成了司法意义上的农村集体土地所有权的虚置。[19]

  

  针对这种荒诞的现象,有人提出,应该在法律上将“农民集体所有”解释成“农民共同所有”;然而,“农民共同所有”的实质就是私人所有,这与宪法坚持的“社会主义公有制”性质是对立的。[20] 显然,如果不改变现有宪法的所有制规定,法律上土地产权规定的故意模糊、法规执行的随意性和行政部门的专断,就是必然的结果;而农民的土地使用权、处分权和收益权被侵犯,并且由于农民土地权利的贫困日益导致农民物质生活上的贫困,也就难以避免。除了土地集体所有权的多元、虚置和模糊以外,无限膨胀的国家权力和随意无常的政策法规,也影响了村民自治组织代表农民、保护土地的能力,导致村民与国家机构在土地权利博弈的游戏中往往处于必败的地位。[21]

  

  表面上,中国的宪法规定“农民集体”享有农村土地的所有权,但宪法的修正案、《民法通则》、《土地管理法》等法律都对这种虚拟的所有权作了致命的限制,导致“农民集体”的土地所有权成为一种摆设。这些法律的基本精神是,任何组织和个人不能买卖和转让土地[22],也不能出租和抵押土地[23],但国家可以征用集体所有的土地[24]。除了国法之外,一些由政府、政党和行政机关所制定的“土法”和政策法规对“农民集体”的土地所有权还有种种干预和限制,不仅无所不包,而且随意性极大,具有超越法律的效力。[25]

  

  这样,在各类法律和法规的重重限制下,“农民集体所有”的土地产权徒有其名,并无其实。首先,名义上的“土地所有人”其实没有土地的处分权,不得自由买卖、租赁、转让和抵押土地,而实际上控制着农村土地最终处分权的是政府,只有经过政府征用之后,“农民集体”才能转让所属土地;其次,土地所有者并没有土地的收益权,因为政府征用土地时发放的补贴只是一种政府单方面规定数额、用行政强制手段迫使农民接受的一次性“补偿”,由于“农民集体”根本无法对属于自己的土地自主和自由地定价,政府计算“补偿”时往往会低估土地真正的市场价值,农民却不能拒绝接受这种按十分不公平的价格计算的“补偿”;再次,在政府与农民就土地权益所作的博弈中,政府永远处于超越法律的绝对优势地位,具有“天然”的自行赋予的强制力和决定权,农民无法与行政权力的控制者处于平等的法律地位,因此土地是否征用、土地征用的用途和征用价格,只能而且必须服从政府的意志。

  

  由于“农村集体”的土地产权法律上的模糊和虚置,导致农民难以利用现有的法律与法规抵制各利益集团利用“国家”的名义对农民土地所有权的侵犯,结果“农民集体”所拥有的土地所有权出现了有限、虚拟和无力自保的特徵;而政府或一些滥用“国家”名义的既得利益集团,却成了农村土地的终极所有者、最高仲裁者和绝对控制者。[26]

  

  影响农民土地经营权利的另一基本因素是农民所拥有的实质性的土地产权不被尊重和承认,影响了农民的土地使用权、处分权和收益权的有效运用,导致农民经营土地权利的贫困。目前在理解农民的土地权利问题上,存在一个流行的误区,以为由于农民个人没有土地的所有权,所以他们就没有土地的财产权。

  

  其实,所有权不等于财产权,农户依法享有的土地承包权、使用权、流转权和收益权事实上已经构成了实质性的土地财产权。[27] 2003年3月1日开始施行的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》),允许“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。[28] 也就是说,农民依法享有对土地的支配权和处分权。由此可见,目前农民所合法拥有的土地承包权是一种使用权、收益权和处置权的结合,应该被界定为一种特殊的和实质的土地产权。[29]

  

  既然“农民集体”的土地所有权是虚置的,那么农户的土地使用权就应当具有相对的实质性和独立性。土地使用权应该作为独立的财产权,可以创造财富、收获地租、索取剩余。随着现代产权理论的发展,财产权越来越倾向于被定义为控制权[30];谁拥有控制权,谁就拥有实质的产权。既然农户所合法地拥有土地使用权、承包权和流转权,这些法定权利实际上已经取代了“农村集体”的土地所有权,使土地所有权高度弱化,并对集体土地所有权实行了实质性的分割。[31]

  

  但是,在征地和非法圈地的狂潮中,农户的土地产权遭到了无情的剥夺与侵犯,农民们不仅难以保障自己的土地使用权、占有权,更无法维护自己应有的对土地的处分权和收益权。而且,由于现行法律对“农民集体”的土地所有权也未作明确规定,更不能有效地保障农民的土地权利免遭侵犯,结果依附于土地所有权的农户土地使用权和承包权,自然也就处于朝不保夕的危险境地。同时,在现实中,一方面农民日益将土地的使用权视为实际的所有权,(点击此处阅读下一页)

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