迟福林:以基本公共服务均等化为导向构建“十二五”社会政策体系

选择字号:   本文共阅读 1260 次 更新时间:2010-09-30 14:07:29

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迟福林 (进入专栏)  

  

  着力推进基本公共服务均等化,是我国改革发展新阶段为适应公共需求变化所作的一项重大战略决策。经过30年的改革开放,我国进入以促进人的发展为目标的发展型新阶段。人的发展,既取决于经济发展水平,也取决于基本公共服务保障水平。

  无论从“十一五”改革进展来看,还是从实现2020年发展目标来看,“十二五”是推进基本公共服务均等化的最为关键的五年,应当以城乡、区域基本公共服务均等化和一体化为核心目标,以农民工市民化为重要突破口,明确将“初步实现基本公共服务均等化”作为“十二五”规划的约束性目标,由此构建相应的社会政策体系。

  

  一、客观判断“十二五”构建以基本公共服务均等化为导向的社会政策体系的现实需求

  

  客观来看,过去几年,我国基本公共服务均等化的目标、政策和战略不断清晰,实际进展较快。但与2020年“城乡基本公共服务均等化明显推进”的目标还有较大差距。如果“十二五”不能在基本公共服务均等化上有重大突破,不仅实现2020年目标将面临巨大压力,而且会制约经济发展转变进程。

  1. “十二五”是我国推进基本公共服务均等化的关键5年

  从现实情况看,“十一五”是我国以推进基本公共服务均等化为重要内容的“民生五年”。主要表现在三个方面:一是基本公共服务制度安排取得明显突破,主要包括义务教育经费保障、新农合、农村低保、城镇居民医疗保险以及农村养老保险等;二是基本公共服务财政投入逐年增加,财政的公共性不断凸显。比如,2005~2008年国家财政性教育经费年均增长26.5%,预算内教育经费年均增长27.6%,都超过了同期GDP和财政收入的增长速度;三是“十一五”基本公共服务覆盖面逐年提高,部分差距扩大的趋势得到初步控制。比如,义务教育基本现实全覆盖,且城乡差距逐步缩小。

  但与2020年实现“城乡基本公共服务均等化明显推进”的目标相比,我国基本公共服务均等化还存在较大差距。比如,城乡、区域以及不同群体间的基本公共服务差距仍然过大,某些差距甚至明显悬殊;基本公共服务财政支出占比仍然偏低,与同等发展水平国家相比,还有很大的提升空间。从根本上说,在于基本公共服务制度缺失、不统一和不衔接等现实矛盾,亟需在“十二五”取得实质性突破。比如,医疗保险体制“三网合一”,养老保险制度的“城乡对接”,基本公共服务的无障碍转续等等。

  2. “十二五”是我国实现农民工市民化的关键5年

  客观来看,虽然我国2.3亿农民工融入城市已经成为客观事实,但这种融入仍然存在巨大的制度障碍,主要是受制于城乡二元户籍制度及其由此衍生的城乡分割的其他制度安排。在总体上具有“就业在城市、户籍在农村;劳力在城市、家属在农村;收入在城市、消费在农村;生活在城市、根基在农村”的特征,这种状况不仅影响农民工的发展权利和发展机会,也影响到经济发展和社会稳定,并且使城市化率大打折扣。“十二五”实现农民工市民化,让“农民工”成为历史,核心在于让农民工享有与城市居民平等的基本公共服务,真正完全融入城市。这就要求在工业化和城市化推动下,使农民工的身份、地位、社会保障、公民权利以及生产生活方式向市民的全面转化。不久前,我院组织了“十二五”农村改革问卷调查。结果显示,近80%的专家认为,“十二五”全面解决农民工问题的条件已经具备或初步具备,关键在于加快相关的制度变革。

  3. “十二五”是我国推进城市化进程的关键5年

  2009年我国城市化率达到46.6%,正处于走向城市化国家的关键时期。快速城市化在推动经济社会发展的同时,也带来了一系列突出问题,最大的矛盾在于城乡二元制度结构尚未实质性打破,农村居民不能公平分享用以保障基本生存权和发展权的基本公共服务。2009年底的中央经济工作会议的明确要求“积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平”。我认为,“十二五”应当以城乡一体化为目标推进城市化进程,而城乡一体化的关键又在于城乡基本公共服务均等化。比如,第一,提高农村劳动力素质、发展现代农业与城乡基本公共服务均等化关系密切,而农村基本公共服务的严重缺失制约了农村劳动力素质的提高;第二,扩大农村消费需求与城乡基本公共服务均等化关系密切,我国农村居民的消费率从最高点1983年的32.3%,下降到最低点2007年的9.1%,下降了23个百分点,农村基本公共服务的长期缺失是严重抑制农村居民消费欲望的重要原因。第三,城乡基本公共服务差距在城乡居民收入差距中的影响度在30%~40%左右。以教育为例,城乡教育差距在城乡差距中占有20%的比重。

  

  二、明确“十二五”以基本公共服务均等化为导向的社会政策设计的关注重点

  

  如上所述,2020年实现“城乡基本公共服务均等化明显推进”的目标,亟需推进相应的社会政策调整与创新。那么,应该重点调整哪些政策?具体怎么调?我的观点是,应重点关注农民工基本公共服务市民化、农村养老和基本医疗卫生,以及中低收入群体的住房保障。

  1. 着力推进农民工基本公共服务市民化,“让农民工成为历史”

  农民工既涉及农村,又联系城市。“十二五”推进基本公共服务均等化应当把“让农民工成为历史”作为重要突破口和首要任务。现在看,未来几年有几个重要的事情需要尽快解决。

  第一,推进农民工就业落户政策。建议“十二五”时期分两步走:第一步,“十二五”的前三年实现中小城镇户籍制度全面放开;第二步,“十二五”的后两年实现大城市户籍制度基本放开。“十二五”末期,把农民工“暂住证”改为“居住证”,实现农民工在全国范围内的自由流动和统一管理。

  第二,创新农民工土地制度安排。一是尽快剥离土地社会保障功能。“十二五”的土地政策调整,要把剥离附加在土地上的社会保障功能作为重点之一,使农民工能实际获得与城镇居民平等享受基本公共服务的权利。应当叫停诸如“土地换社保”等各种不合理做法。二是切实保障农民工的土地收益权。在符合城乡土地规划的前提下,统一建立完善农民工土地使用权转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。

  第三,在全国范围内统一农民工基本公共服务政策。农民工在全国范围内跨区域流动越来越频繁,应当尽快出台全国统一的农民工基本公共服务相关政策,保障农民工无论在什么地区就业,都能享受到与该地区户籍居民大致相同的基本公共服务。当务之急是解决三大问题:一是尽快把农民工纳入所在城市的公共就业服务体系;二是全面解决农民工子女的义务教育问题;三是抓紧建立包括基本医疗保险在内的农民工基本社会保障制度。

  2. 重点推进农村养老保障和基本医疗卫生服务

  未来五年实施积极的城乡一体化战略,应在农民工基本公共服务均等化取得实质性突破的基础上,重点推进农村养老保障和基本医疗卫生体系建设。

  第一,尽快在“十二五”中期实现新农保的全覆盖。我国属于未富先老型社会。尽快实现新农保制度的全覆盖,对于缩小城乡差别、打破城乡二元结构有重大意义。2009年开始全国试点的新型农村社会养老保险,截至2010年6月底,全国试点地区参保人数5965万人。虽然占到试点地区适龄农业人口的63.82%,但与全国农业人口的规模相比,覆盖范围太小。如果在2020年才能实现全国覆盖,时间跨度太长,可能造成地区之间新的不平衡,进一步扩大地区之间经济社会发展差距。因此,“十二五”需要在加大试点范围的基础上,力争用2-3年时期,也就是在“十二五”中期基本实现新农保全覆盖。

  第二,进一步完善农村基本医疗卫生体系。尽管近几年医疗卫生体制改革取得比较大的进展,基本医疗卫生服务均等化有长足进展,但“看病贵、看病难”仍然是社会反映最为强烈的问题之一,在农村表现得尤为突出。建议在加快公立医院去行政化、理顺与政府关系,建立法人治理结构的基础上,进一步加大政府对农村基本医疗卫生的财政投入,重点保障基层医疗机构能力建设,尤其是加强农村医疗体系建设,建立健县乡合作、乡村一体、分级诊疗、双向转诊的城乡一体化的医疗服务体系。

  3. 全面加强中低收入群体的基本住房保障

  对于中低收入群体,要在进一步完善最低生活救济制度的基础上,尽快解决其最现实的问题。从当前看,在房价不断上涨的情况下,中低收入群体的住房问题突出,已经成为影响居民生活的重要因素。建议“十二五”在保持房地产市场的健康平稳发展的基础上,严格将保障性住房供给从一般商品房供给中区分开来,加大基本住房保障供给力度,切实解决城镇中低收入家庭基本住房问题。

  

  三、“十二五”构建以基本公共服务均等化为导向的社会政策体系的关键在于政府转型

  

  如何推进社会政策调整?我认为,最根本的在于政府转型,在于政府理念、政府职责的调整。这就要求明确各级政府在基本公共服务均等化中的主体地位和主导作用,在此基础上,充分发挥社会组织和市场力量的作用。

  1. 在基本公共服务均等化社会政策设计上,明确政府主体地位,发挥政府主导作用

  实现基本公共服务均等化,最重要的是要明确政府的最终责任,建立有利于保障基本公共服务供给的政策体系。例如,

  第一,在责任主体上,要明确界定各级政府的职责分工。合理划分中央和地方政府职责,坚持中央政府承担更多资金投入责任、地方政府主要负责服务供给的原则。

  第二,财力保障上,要不断增加基本公共服务财政支出。我国财政支出长期呈现经济建设支出和行政管理支出偏高,基本公共服务支出偏低的局面。当前,我国实现基本公共服务均等化面临的财力支撑问题,既有财政总量增加的问题,但更有财政支出结构调整的问题。为此,“十二五”期间,要进一步加大基本公共服务支出比重,将新增财力主要用于基本公共服务。

  与此同时,鉴于目前各级政府可在很大程度上自主支配的就是与土地密切相关的出让金收入。为此,还要明确土地出让金用于基本公共服务的比例。建议尽快出台全国统一的土地出让金条例,改革土地出让金管理办法,实行专项预决算。明确规定各级政府土地净出让金用于充实基本社会保障的最低比例,建议“十二五”初期定为25%,逐年提高,到“十二五”末期提高到50%。

  第三,尽快要把基本公共服务均等化纳入政府政绩考核体系。针对现实中干部考核把GDP视为重要的刚性指标、把基本公共服务供给当成软指标而忽视社会成员实际需求的倾向。建议“十二五”把基本公共服务供给水平和均等化程度作为重要内容纳入政府绩效评价,建立强有力的制度保障。

  2. 在基本公共服务均等化推进力量上,充分发挥社会作用,实现政府与社会的良性互动

  国际经验表明,在政府承担最终责任的基础上,还要充分发挥社会力量的作用。从构建现代公民社会的角度看,我认为,有三个方面十分重要,一是要充分发挥基层社区的作用;二是要发挥社会组织的作用;三是要推进公益机构改革。

  第一,充分发挥社区作用。随着我国企业制度、住房制度、福利制度、医疗卫生制度等改革,涉及家庭和个人的许多利益已从原单位剥离出来,大量与人们日常生活直接相关的问题越来越多地需要在社区内解决。但目前我国社区定位、组织架构、经费管理还不能适应社区在保障基本公共服务方面的定位需求。建议“十二五”进一步完善社区建设促进条例,改革政社不分的传统模式,实现由“行政型”社区向“自治型”“服务型”社区转变,将社区打造成为城乡居民提供高质量基本公共服务的重要载体。

  第二,发挥社会组织的作用。新阶段推进社会组织发展的重点是,促进政府和社会组织在公共服务领域的合作关系,提高社会组织对基本公共服务的制度化参与程度。

  第三,推进公益机构改革。公益机构是公共服务的主要承担者。从全局来看,公益机构改革影响和牵动改革发展的全局,对“十二五”初步实现基本公共服务均等化、促进社会公平与可持续发展有多方面的积极作用。改革重点有两个:一是改革事业单位为主体的公益机构财政投入机制,全面构建“以钱养事”的事业单位运行新模式;二是推进所有权与管理权分离,转变现有管理方式,建立独立事业法人财产制度,建立理事会、管理层和职工大会为主要内容的治理机制,构建多元化的公益机构监督体系。

  3. 在基本公共服务均等化供给方式上,充分利用市场机制,实现政府与市场的有机结合

  政府作为公共权力机构,承担者为全体居民提供基本公共服务的最终责任,但是,政府不一定是基本公共服务的“生产者”,也有可能是基本公共服务的“购买者”,这就需要打破政府设立众多机构自己进行“生产”和“供应”的传统思维,充分发挥市场作用,吸引社会资本投资,建立基本公共服务供给的市场机制,通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式,将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。

  我的总体判断是,进入发展型新阶段,我国能否实现公平与可持续发展,关键取决于未来5年左右,我们能不能建立起以基本公共服务均等化为目标的社会政策体系,实现基本公共服务体制建设的重大突破。这就需要以城乡、区域一体化为核心目标,以农民工市民化为重要突破口,以政府转型为重要支撑力,进一步建立健全相应的社会政策体系。

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  *在“城镇化中的基本公共服务均等化区域合作高层圆桌会议”上的发言提纲,2010年9月29日,江苏太仓。

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