赵燕菁 宋涛:地权分置、资本下乡与乡村振兴——基于公共服务的视角

选择字号:   本文共阅读 1562 次 更新时间:2022-01-19 13:26:22

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赵燕菁 (进入专栏)   宋涛  

   摘要:脱贫攻坚完成后,乡村振兴将是中国面临的更艰巨的任务。与主流经济学的分析不同,文章认为乡村衰败的原因并不是农民缺少土地交易的自主权,由乡村集体组织解体导致的基础设施和公共服务匮乏、土地产权碎化以及集体经济对资本的屏蔽才是造成城乡之间发展差距的根本原因。回归古典成本函数,将市场视为由公共和个体构成的一元整体,分析公共财富与私人财富之间的共生关系,可以发现集体所有制的制度潜力并没有被全部挖掘。未来农村制度改革的方向应该是将村集体组织改造为能够捕获各类资本的现代组织,并由其承担重资产的公共服务,从而使农户可以轻资产运行。由于小农生产模式和公共服务集体之间存在内在冲突,因此,需要将耕地的所有权和使用权分置,重建国家和农民之间的利益关系,进而在此基础上建立农业平台,完成农业的资本化。是否完善了公共服务以及能否自主地创造充足的现金流是检验乡村振兴的重要标准,为此,要尝试设计价格型政策工具,探索多样化的运营模式,努力推动资本下乡。

   关键词:乡村振兴;公共服务;土地产权;集体经济;资本下乡

   中图分类号:F323;F812.8文献标识码:A文章编号:0257-0246(2022)01-0041-10

  

   改革开放以来,对中国农村问题的认识都被归咎于计划经济时代推行的集体所有制。20世纪80年代,以家庭联产承包责任制为核心的农村改革取得了巨大成功,进一步支持了这一判断。此后,几乎所有农村改革都将削弱集体、强化个体作为主要制度改进方向。本文通过回归古典成本函数,引入固定成本,以解释公共财富与私人财富之间的共生关系,进而提出由基层集体组织解体导致的公共服务供给能力下降,才是引发当前农村问题的主要原因以及制约未来农村发展的主要瓶颈。中国的乡村振兴,必须从重建农村公共服务开始。

  

   一、问题溯源

  

   财富由公共财富和私人财富两部分构成,所谓公共财富主要是指政府提供的各种公共产品(服务)。由于公共服务对私人财富成本的影响极大,并在相当大的程度上决定了农村资产的价格,①所以,公共服务水平基本上决定了一个乡村的富饶与否。

  

   1.被忽视的前提

   历史上,中国传统农村的公共服务是以宗族、乡绅等为纽带,通过自治的方式提供的,②这就决定了农村公共服务是初级和低水平的。人民公社制度为农村提供了以生产资料(特别是农田灌溉基础设施)为核心的重资产,相关公共服务水平大幅提升。改革开放后,家庭联产承包责任制使家庭重新成为独立的财富单元,这一改革极大地激发了劳动力的生产积极性,③在集体所有制时期形成的重资产瞬间被盘活,长期徘徊不前的农业生产出现了跳跃式增长。④可以说,如果没有集体经济创造出的公共服务存量和红利,与其他早已采用私有制经济的发展中国家相比,在中国推行家庭联产承包责任制的改革效果不会有什么本质的不同。⑤

   2.公共服务解体

   在推行家庭联产承包责任制之初,集体经济并未完全瓦解,农村的公共服务主要是通过向村民征收“三提五统”⑥来维持。2006年,在免除农业税的同时,“三提五统”被一并取消,千百年来隐含在其后的耕地所有者和国家间的契约关系随之消失,土地所有者不再对国家负有耕作义务,耕地被任意转用甚至荒弃;⑦原本由税费支撑的公共服务快速解体,而集体经济关系的式微,使乡村原本互助、共享的人际关系随之瓦解,长期赖以存在的自治公共服务陆续消失;随着农田基础设施等生产性公共产品逐渐折旧殆尽,农业将被迫回归传统耕作,随着成本不断提高,农业生产将逐渐沦为没有商业价值的经济活动,进而导致务农人口进一步减少,而生活性公共服务的恶化加剧了这一趋势。面对农村的凋敝,政府开始逐渐接手部分乡村公共服务,但这种用工业反哺农业的做法反而导致乡村公共服务自主能力快速下降,相关机制进一步丧失。⑧

   3.产权细碎与资本屏蔽

   导致公共服务解体的另一个原因,是20世纪80年代推行的以“分田到户,三十年不变”为基本内容的农村土地承包制,加上中国传统的平均继承制,使中国农村的宅基地和农田的产权不断细碎化。⑨这不仅极大地降低了村级社区的集体行动能力,导致公共服务提供的制度成本急速上升,⑩而且一旦资产(在农村主要是耕地)的增长速度低于人口的增长速度,将导致人均资本不断下降,使乡村不可避免地陷入内卷。

   由于离开村集体的原成员不能将其拥有的集体经济份额转让、变现,因此新加入村集体的成员也自然无法获得有法律保障的集体份额。就投资而言,除非投资者是本村成员,否则可能处于产权不受法律保护的风险之中,而原集体成员利用集体身份,几乎没有违约风险,这种不对称导致资本投入方和资本接收方之间互相信任的成本极高。由于长期收益难以得到有效的法律保障,妨碍了外部资本的进入,无形的资本壁垒使负有提供乡村公共服务责任的村集体无法有效履职。[11]而在本村的成员中出现具有资本运作能力且能得到全村支持的“能人”的概率并不高,这使乡村振兴表现出较大的偶然性。

  

   二、理论重构

  

   最近,中央重提了强化集体经济,[12]但是,由于缺少相应的理论支持,更多人将农村强化集体经济视作改革的倒退。现实的贫困往往源于理论的贫困,要实现乡村振兴须从理论的重构开始。

   1.传统理论的贫困

   20世纪80年代,中国推行以“分田到户”为特征的家庭联产承包责任制,取得了举世瞩目的成功,进而被视为新自由主义经济学产权私有化的经典案例并加以推广。在主流经济学看来,家庭乃至个体缺乏有效激励乃是贫困的根源。只有彻底改革集体所有制,解决微观主体的激励问题,才有可能让市场“起决定性作用”,农村问题也会迎刃而解,因此,产权私有化被视为实现这一目标的不二法门。

   这种认识也决定了“三农政策”的制定方向——向农民让利放权,即进一步强化家庭联产承包责任制,免税减负、土地确权,让市场发挥更大的作用……但类似的改革非但没有让农村再现改革之初的繁荣,反而使之陷入持续的凋敝。曾经对中国经济贡献最大的农业部门,逐渐沦为财政的沉重负担。实践的挫折使不少人开始重新审视集体经济,现实表明,将私有和公有、计划和市场视为二元对立可能并非正确范式。要实现乡村振兴,首先需要建立一个完全不同于新古典经济学的理论分析框架。

   2.重资产与固定成本

   根据古典经济学的成本函数,[13]农业的生产成本由固定成本(fixed cost)、可变成本(variable cost)两部分组成。除非自然条件得天独厚,否则大部分地区的农业都需要大量的以灌溉、供电、道路乃至医疗和教育等为核心的固定成本支出,这些都是农村经济的重资产。[14]随着商品经济不断发展,交易信息已成为农业生产新的固定成本。[15]20世纪80年代,国家取消了统购统销,一方面赋予了农户更大的经营自主权,但另一方面也增大了农业生产的市场风险。[16]

   高昂的固定成本是农村经济发展的最大障碍,显然,这部分成本是小农经济难以负担的。由于基础设施投资具有典型的规模经济特征,建立集体组织并由其提供基础设施和公共服务是实现农村产业升级的必要条件。[17]换句话说,只有集体组织提供农村经济的重资产,家庭农户才有可能实现轻资产运营。由于在同样的产量下,固定成本与可变成本之间存在消长关系,见下图,因此集体资产的比重越高、公共服务越发达,家庭经济运行所需的最低资产规模(比如耕地)越小。

  

(相同产量下)固定成本与可变成本的消长关系图

  

   3.一元市场结构

   一旦引入固定成本和可变成本,就会发现主流经济学所描述的完全竞争是由无数固定成本为零的独立个体组成的“假设”市场,提供公共服务的政府被视为市场的外生变量,二者之间是对立关系。[18]但真实市场的完整结构是由包含提供集体重资产的公共部门和从事私人产品生产的私人部门共同构成的。[19]按照新的研究进展,[20]在这种市场结构下,政府提供的公共服务不仅不是多余的,反而是必需的。只有在提供高水平的公共服务的前提下,个体的运营成本才能降低,进而在竞争中胜出。[21]

   传统的经济学理论将集体消费(生产)和私人消费(生产)放到一个单一的维度,公共部分的集体行动要有计划,要垄断;而个体部分正相反,面对未知的市场,需要不断自主创新,如此一来,满足一方的政策,必定以损害另一方的利益为代价。矛盾的需求带来矛盾的政策,从各自的角度都可以找到支持的理论。在这种“二元对立”的市场结构中,生产组织只能在集体经济和私人经济之间二选一,如果集体经济在实践中行不通,那么私人经济就一定是正确的,反之亦然。

  

  

  

   一旦将对集体行动和个体行动的讨论,从基于“个体”的传统经济理论下的“二元对立”,完善为包含“公共”的“一元统一”后,提供公共服务和提供私人产品就不是非此即彼的,而是可以共生的——公共产品的供给水平越高,私人经济就越发达。应用到农村经济,就是提供公共服务的集体组织和从事个体生产的私人组织是市场的一体两面,制度设计的方向应该是努力使集体和个体之间的关系从取舍变成共生。

  

   三、制度方向

  

   实现乡村振兴,必须在观念上重建市场。小农经济是农业的“末”,公共服务才是农业的“本”。

   对土地实施兼并是提高公共服务水平的必要条件,这就需要对土地制度和融资方案进行再设计。

   1.重建市场

   一个“一元统一”的市场是由“舞台”和“演员”共同组成的。在小农经济时代,只有“演员”(家庭),却没有“舞台”(基础设施),高昂的生产成本使生产活动无法产生必需的剩余;在集体经济时代,只有“舞台”,却没有“演员”,“舞台”作为资本,无法转化出效益。未来农村制度改革的方向,既不是彻底私有化,把孤立的农户抛向“市场”;也不是重回集体经济,再次剥夺农户经营的自主权。而是构造一个公共服务和个体经济分成机制,恢复基层公共服务,使每个农户都可以以最低的成本快速响应市场需求发出的信号。

   鉴于公共服务是所有个体共同的重资产,面对发达国家个体农业的巨大规模,中国农村的基础公共服务只有远超前者,才能使中国小规模的家庭农业获得与欧美大规模农场化经营相当的市场竞争力。[22]反观日本、韩国以及中国台湾的小农经济之所以存活,并非因为土地私有,而是因为有类似于“农协”这样的集体组织提供完善的公共服务。[23]

   2.土地兼并与转用

公共服务是所有个体重资产的集合,具有显著的规模经济。在提高公共服务水平的过程中,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学战线》2022年第1期

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