王浦劬 郑姗姗:政府回应、公共服务与差序政府信任的相关性分析

——基于江苏某县的实证研究
选择字号:   本文共阅读 229 次 更新时间:2019-06-15 23:26:57

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   摘 要:研究表明,我国公众的政府信任整体水平较高,同时,信任程度央强地弱,呈现治理层级差序结构分化的特征。为实现政府治理的统一均衡有效性,需要在进一步厚植公众政府信任的同时,改善其结构,逐步实现政府信任的层级均衡。本文试图以政府回应性和公共服务供给为自变量,以县辖区居民为研究对象,通过实证分析,揭示政府回应性和公共服务改进与改善差序政府信任之间的相关性,进而提出改善政府信任差序结构的建议路径。

  

   关键词:政府回应; 公共服务; 差序政治信任; 基层治理


01 引 言

  

   公众对于政府的信任,是政府切实有效决策和运行,实施公共治理,达成治理目标,实现公共利益的社会资本和心理基础。

  

   学者对中国大陆的实证研究数据显示,中国政府信任具有“整体信任水平高,中央政府高于地方政府”的基本特点。在这其中,以农民县处级干部、大学生等亚群体为主要调查对象的数据分析表明,其政府信任自中央至乡镇逐级递减。学者把民众对中央政府的信任度高于地方政府,对上级政府的信任高于下级政府的这种现象概括为“差序政府信任”。“差序政府信任”的概念表明,我国公众总体上高度信任政府,尤其高度信任中央政府。同时,公众政府信任具有政府层级性分化倾向,存在央地差异和层级差异,实际呈现为“央强地弱、层级递减”的差序结构性特点。

  

   “差序政治信任”固然具有政府信任总体程度高和中央政府信任程度高的优势,但是,也存在着公众政府信任层级性分化和地方政府信任程度较低的问题。研究显示,公众政府信任层级性分化和基层政府信任度低,增加了基层治理的难度、风险与成本,基于CGSS2010的实证分析结果显示,“央强地弱”的差序政治信任结构与社会冲突之间甚至呈现正相关关系。同时,基层政府的信任程度偏低,往往具有联动传导效应,可能导致社会失序和中央权威下降和信任流失。此外,基层政府信任度显著低于高层政府,也可能使公众在利益受损和表达意见时更倾向于寻求上级政府帮助,进而提升公众对群体性事件的感知水平和参与意愿,加剧越级维权的可能性。

  

   由此可见,公众对中央和高层级政府的高度信任并不代表其均衡地信任各级政府,尤其不代表其高度信任基层政府,而公众对基层政府的低信任度,却可能间接导致对政府信任的系统性侵蚀。因此,在进一步厚植我国公众政治信任的同时,改善差序结构性政府信任,是我国政治发展和政府治理的重要命题。有鉴于此,本文以实证研究方法,对于差序政府信任的关键性影响因素进行相关性验证和分析,在此基础上,寻求改善差序政治信任结构的机制和路径。

  

02 文献综述与研究假设


   “差序政府信任”是政治信任的衍生概念,政治信任是社会公众的政治心理感知,它以人们对政治体系利好与弊病的感知为基础,是客观实际与主观感知相结合的产物。显然,厘清差序政府信任的影响因素,是探究其发生原因,寻求其改进路径的前提。为此,学界对差序政治信任的影响因素进行了多方面研究,形成了制度绩效、文化心理或两者混合作用等不同解释性看法。

  

   制度绩效解释论者认为,现行政府治理体制有利于中央和高层级政府,不利于地方和基层政府,是形成差序政府信任的体制性原因。研究显示,我国政府治理体制以“漏斗”机制将任务层层下解,在政绩激励和晋升锦标赛催化下,基层政府往往选择性执政施政,致使公众产生对基层政府的不信任。同时,我国的城乡二元体制,也加剧了农村居民的央地信任差距,使得其政府信任的差序分化程度显著高于城市居民。此外,1994年,以中央与地方政府财权分配调整为主要目标的财税体制改革,直接造成地方、特别是县乡两级政府财权事权严重失衡,降低了公众、特别是农村地区群众的政府信任。

  

   文化心理解释论者认为,中国传统文化含有深厚的威权主义价值观念,公众受此影响,具有崇拜权威与传统的心理,而差序政府信任是传统的威权价值观念与公民政治参与不充分交互作用的结果。同时,中国传统文化中的威权价值观往往赋予中央政府关注民生的“父母”形象,而将政策失当等相应归咎于基层政府及其代理人,因此,有学者分析指出,威权意识越高,政府信任程度越高。此外,以社会资本为视角对汶川震后灾区居民的政府信任研究显示,乡村社区中个体社会资本与社区社会资本的缺乏,是造成央强地弱政府信任格局的重要诱因。

  

   制度与文化混合论者将个体因素、制度安排与文化心理共同视为影响差序政府信任的要素。实证研究表明,威权主义价值观和制度经济绩效的交互项与差序政府信任具有显著的负相关性。对公民的结构性访谈显示,公众对于地方资源收支行为偏差的感知、对于地方政策执行偏差的感知、关于央地制度绩效差异的感知、关于媒介倾向及个体“亲央疏地”的思维习惯等等,均会对差序政府信任产生影响。

  

   显然,既有研究多方面揭示了差序政府信任具有复杂多样的影响因素,积累了比较丰富的研究成果。与此同时,也应该看到,既有研究对象多以央地信任差代替差序政府信任,以验证各特定因素的相关性为主要关切,以因子分析界定的高层政府信任和基层政府信任仅围绕政府信任研究展开,尚未专门用以分析“差序政府信任”问题,这种分析倾向为差序政府信任深度研究留下了进一步探讨的空间。

  

   唯物辩证法认为,“矛盾即对立统一法则,存在于一切事物发展过程中;在复杂的事物发展过程中,有许多的矛盾存在,其中必有一种是主要的矛盾;矛盾的诸方面,其发展是不平衡的;事物的性质主要地是由取得支配地位的矛盾的主要方面所规定的”。因此,分析和解决问题的关键首先在于抓住主要矛盾的主要方面,深入把握和分析,才能使得复杂矛盾迎刃而解。

  

   据此思想方法论分析“差序政治信任”现象可知,这一现象本质上是公众对不同层级政府情感分化的映现,其内部包含着复杂多样的矛盾和影响因素,而改善差序政府信任的结构,首先在于确定差序政府信任结构性矛盾的主要方面,寻求公众政府信任的关键性影响因素,分析这些因素与政府信任之间的相关性。在此基础上,才能针对性地探讨优化这些因素途径和机制,达成政府信任的结构性改善。

  

   既有研究表明,虽然差序政府信任影响因素复杂多样性,但是,政府公共服务绩效和政府回应,却是显著影响公众政府信任的共同关键性因素,两者与差序政府信任的相关性,成为研究差序政府信任结构性矛盾改进机制的主要方面,为此,本文将这种相关性设置为验证和论析主题。

  

   政府作为公共治权的代理机关,“承担社会公共职能和公共事务”,服务于公众利益。研究表明,“符合公众偏好的公共服务有助于提升政府信任”。在改革开放使中国经济社会面貌发生巨大变化的背景下,公众的县级政府信任影响因素发生转变,公共治理绩效提升,民生福利、社会治安以及纯粹公共物品供给不断发展,成为提升基层政府信任的新源泉。进入新时代后,“民众对公共服务已不仅仅满足于数量的增多,还提出品质和环境方面更高的要求”。据此可以认定,政府公共服务供给状况,是政府信任的关键性影响因素之一。基于政府层级与职能分化的基本事实,结合公共服务供给与政府信任的显著相关关系,本文假设公共服务供给可以优化政治信任的差序分化结构,据此提出假设1和假设2:

  

   假设1:公共服务供给与公众政府信任层级差具有显著的负相关性,公共服务供给的有效改善能够缩小基层政府与高层政府的公众政府信任差距。

  

   假设2:公共服务供给与央地政府信任差具有显著的负相关性,公共服务供给的改进能够弱化地方政府与中央政府的政府信任差距。

  

   同时,由于政府信任本质上是“社会公众对政治系统的合理预期以及系统回应基础之上的一种互动、合作关系”。所谓政府回应,是“政府对公众关于政策变革的接纳和对公众的要求作出反应,并采取积极措施解决问题”。研究表明,“回应性是地方政府信任形成的主要机制,与地方政府信任存在显著的正相关关系”,据此,本文同时假设地方政府回应亦能优化公众政府信任的差序分化结构,进而提出假设3和假设4:

  

   假设3:地方政府回应与公众政府信任级差具有显著的负相关关系,地方政府回应性的提升能够弥合基层政府与高层政府的公众政府信任差距。

  

   假设4:地方政府回应与央地公众政府信任差具有显著的负相关关系,地方政府回应性的提升能够平抑地方政府与中央政府的公众政府信任差距。

  

03 数据收集与实证检验


   1.数据来源

  

   本文的数据来源于北京大学国家治理研究院“中国政府质量评价体系”项目组。本次调查于2018年6月在江苏省某县展开,调研对象为该县城乡居民,经严格的分层抽样,最终确定城内3区及所辖8乡镇16村为调研点,本次问卷共计发放700份,实际回收647份,有效回收647份,有效回收率为92.4%。

  

   2.变量界定

  

   本文的因变量为“差序政府信任”,依概念和算法区别分为央地信任差距和层级信任差距,前者指地方与中央政府的公众政府信任差距,后者指基层政府与高层政府的公众政府信任差距,两者共同构成“差序政治信任”。

  

   本文通过直接提问“您对下列机构的信任程度如何?”获取公众政府信任数据,列举内容包括“中央人民政府、省人民政府、市(区)人民政府、县人民政府、乡镇人民政府”,采取赋分制的记分原则,得分区间介于1-5,分别对应于“非常不信任”“不信任”“一般”“信任”“非常信任”,分值越高,表示信任程度越高。央地信任差为中央政府与四级地方政府(省、市/区、县、乡/镇)信任均值的差值。通过对五级政府信任进行主因子分析(Alpha值为0.923,KMO值为0.802),旋转后提取出两个公因子,分别为基层政府信任因子与高层级政府信任因子,信任层级差为两者差值。

  

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文章来源:中国行政管理》2019年第5期

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