周旺生:张友渔立法思想记述(中)

选择字号:   本文共阅读 929 次 更新时间:2010-05-31 22:56:23

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  七、立法机关的议事规则

  

  立法就是决策,就是对权利资源实行配置,就是为一定范围内的制度规制提供根据。这种重要的国家活动,其本身要合乎制度要求,因而需要遵循一定的规则,首先是要遵循立法机关自身的议事规则。并且议事规则的先进和完善程度,直接关涉立法机关的立法运作和其他需要通过议事形式实现的决策,究竟会有什么样的质量或状况。张友渔对我国立法机关的议事规则建设十分重视,专门撰写了《关于制定〈全国人民代表大会议事规则〉的问题》一文,阐释了他在这方面的一系列见解和主张。

  

  1、制定全国人大议事规则的动因。

  现代国家的立法机关一般都有议事规则。全国人大是中国最高国家权力机关和最高立法机关,它所制定的法律,直接和间接关系国家和人民的利益。要保证立法获取成功,其立法运作自然也应受规则的规制。就是说全国人大自然也应有自己的议事规则,并且它的议事规则还应当是先进的和适合中国需要的。张友渔指出,全国人大在制定法律和作出决议、决定的过程中,应遵循体现民主集中制原则的议事规则,不能采取个人独裁或少数人操纵的办法。在西方国家,议会的立法和其他活动都要遵循议事规则。在代表全国人民的意志和利益,实行民主集中制原则的我们的全国人大,当然更需要有完善的议事规则。只有这样,才能保障全国人大的立法和其他决策实现民主化和科学化,也才能提高议事效率,实现立法和其他工作的制度化和规范化。

  

  2、全国人大议事规则问题的提出和产生。

  全国人大需要议事规则是一回事,是不是有议事规则、什么时候有议事规则是另一回事。中国自1954年就有了全国人大,但直到1980年代初,全国人大议事规则一事方才得以提出。张友渔说,1980年11月间,胡乔木提出了议事规则这个问题。他在给张友渔的一封信中说:关于会议规则,现在国内只知道孙中山的《民权初步》。他不怀疑该书所讲的可用于普通开会。但是,其一,不够人大及其人大常委会这类权力机关以及将来的中外合资企业董事会之类组织使用,需要更加严密完备;其二,快一个世纪了,国际上通行的一些新规则也应补充进去。此事虽小,现在没有适当的书,就成为工作中一大困难。不知能否请哪一位内行的同志或委托某一大学的政治系编一本,如半年内可出版,那就是很快的了。根据胡乔木的要求,张友渔曾请社会科学院法学研究所有关人员编写这方面的书稿,送请胡乔木阅转全国人大常委会,作为制定议事规则的主要参考。当时,由于还缺乏成熟的实践经验,还不可能制定出严密完备的议事规则,主要是依靠惯例办事。经过几年来的摸索研究,总结实践经验,到80年代中后期,已完全有可能制定比较严密完备的议事规则了。经过努力,产生了全国人大议事规则草案,由全国人大常委会审议通过后提请七届全国人大二次会议审议通过。

  

  3、举行全国人大会议的法定人数。

  立法机关举行会议需要符合法定人数,否则会议及其决议便属无效。各国法定人数不尽相同。我国全国人大举行会议的法定人数具有现阶段中国特色,这就是全国人大会议须有三分之二以上代表出席,始得举行。张友渔说,这是世所罕见的。各国包括苏联东欧国家议会开会的法定人数一般都是议员总额的过半数以上,有的如日本是三分之一以上,还有的如法国根本不规定法定人数。我们规定三分之二以上是因为:其一,出席人数愈多愈能反映多数选民的意见,可避免为少数人所操纵,使会议开得更民主一些。其二,宪法的修改由全国人大常委会或五分之一上全国人大代表提议,并由全国人大以全体代表三分之二以上多数通过。法律和其他议案由全国人大以全体代表的过半数通过。如果议事规则不规定全国人大会议须有三分之二以上代表出席始得举行,就很可能由于出席代表中的少数代表持有不同意见,而使宪法修正案和许多法律案不能通过。

  

  4、除因病或其他特殊原因请假外应当出席会议。

  各国议事规则一般都有一系列纪律性的制度规定。张友渔亦认同和主张规定这样的制度。他说,在我国,与规定出席会议的法定人数为全体代表三分之二以上相适应,全国人大举行会议时,全国人大代表除因病或其他特殊原因请假外,应出席会议。如果可出席,可不出席,难免造成出席代表达不到全体代表三分之二的局面,以致老开不成会。所以不出席必须请假,而且请假须有正当理由,即因病或其他特殊原因。各国议会对出席会议的法定人数的规定一般虽为议员总数的过半数以上,但对议员请假则限制极严,一般都规定须经议长批准,甚至须经会议决议才能准许(如挪威);对无故不出席会议的议员一般要给予惩处,有的国家如日本规定交付惩戒委员会议处,有的国家如法国规定给予扣发津贴的处分,有的甚至规定由议会通过决议撤销其议员资格。我们对不请假或没有正当理由而请假的也必须严肃处理以至惩处。

  

  5、以代表团和小组讨论为主而不是大会发言为主。

  大会发言规则是议事规则的一个重要内容。以什么样的形式发言,是制定议事规则所必须解决的问题。全国人大议事规则草案规定:主席团可以召开大会全体会议,进行大会发言,就议案和有关报告发表意见。有人以为大会是必须召开而且应多开的,因而大会发言不是可有可无的。理由主要是:其一,这是一些国家议会所实行的惯例;其二,只是代表团或小组讨论,不经大会发言,不能沟通全体代表意见,不能充分发挥民主作用。张友渔则反对这样规定和这种主张。他认为每次会议召开一两次大会是可以的。但对议案、工作报告等的审议、讨论主要应放在代表团或其小组,大会发言也要以它为基础,这正是我们不同于别国的特色。中国人口众多,又是多民族国家,全国人大代表人数不能太少。大会会期又不像有些国家那样长,大会发言只能是代表中极少数人,不可能深入讨论和解决问题。采取以代表团及其小组讨论为主的办法,可以使每一个代表都有发言的机会,并且互相辩论,把议案讨论得更深更透。讨论的结果,用会议简报准确记录,印发给全体代表,并不妨碍沟通各代表团代表意见,不妨碍了解全面情况。并且根据全国人大组织法的规定,在主席团审议议案时,列席会议的各代表团团长或代表团推派的代表还可以发表意见。 张友渔的这一意见最终未被采纳,但他鲜明地发表自己意见的精神给人留下深刻的印象。

  

  6、大会发言的范围和时间应有限制。

  张友渔主张全国人大议事规则应将大会发言的范围和时间予以限制。有人认为不应有限制,而可以抛开议程愿说什么就说什么,这样才能充分发扬民主。针对这样的观点,张友渔指出:任何会议都有它要解决的主要问题,将这些问题列入议程。全国人大每次要解决的主要问题,都是列入经过出席会议全体代表参加的预备会议通过的议程的。大会发言应围绕列入议程的议案,以列入议程的议案为范围,而不可以漫无边际。否则就会把会议开成漫谈会,什么问题都解决不了。对离开议程的发言,主持会议的主席可制止其发言。如在会议期间发现了新问题需要发言,可先提出议案列入议程或临时动议,得到允许方可发言。张友渔进一步提出,每人在大会发言的时间亦应限制。他说这本来是国际通例,只是我们过去没有成文的规定。在全国人大常委会的联组会上的发言,常有先发言的人说了很多不必要说的话,占了很长时间,以致需要发言的人没有机会发言。他向全国人大常委会建议,每人在联组会上的发言,不应超过10分钟至多15分钟的时间。这一建议获得采纳。全国人大常委会议事规则规定:代表在大会全体会议上发言的,每人可以发言两次,第一次不超过10分钟,第二次不超过5分钟。他说,有人以为限制发言时间是剥夺代表的言论自由,是不民主,这种认识是对自由、民主的误解。关于代表发言还有一个问题,就是在表决议案的大会上代表是不是还可以发言。全国人大议事规则草案初稿,曾规定在表决议案的大会全体会议上,代表如果没有新的意见,不再就有关议案的内容发言。但这一规定在正式草案中被删除了。张友渔认为可以恢复初稿的这一规定,因为既然在各种会议上发表意见已告结束,在表决议案的大会上,每个代表又都可以重弹老调,絮絮不休,那就会使表决不能进行。只有发言内容的确是公认的新意见,经主席允许,才可以发言。 张先生的这些建议和主张,对矫正会议期间在发言问题上的弊病是有益的,我作为立法学者,作为有关地方人大常委会法制建设顾问,经常有机会参见一些会议,对张先生所指出的会议发言上的弊病深有同感。张友渔的这些见解也是合乎国际通例的,反映出他在晚年终于注意到全国人大会议建设应当规范化现代化。

  

  7、法律委员会如何统一审议法案

  法律委员会统一审议法律案,是全国人大立法制度的一项重要内容。关于这一制度,全国人大组织法的规定是:法律委员会统一审议向全国人大或全国人大常委会提出的法律草案,其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。这一规定确立了法律委员会有统一审议法律案的职权,并没有规定法律委员会应根据什么来统一审议法律案。但全国人大议事规则草案的规定是:法律委员会根据各代表团和有关专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议,向主席团提出审议结果报告和草案修改稿。在这一规定里,进一步规定了法律委员会如何审议法律案。张友渔不赞成议事规则草案关于法律委员会“根据”谁的审议意见进行审议的规定。他主张将“根据各代表团和有关专门委员会审议意见”几字删去。其理由是:其一,法律委员会统一审议法律案是一种职权,各专门委员会只能向法律委员会提出意见,作为“参照”,而不是作为审议的“根据”。所以不能从制度上规定法律委员会“根据”谁的审议意见进行审议,而应规定“参照”谁的审议意见进行审议。其二,全国人大议事规则的规定同全国人大组织法的规定不一致,是不妥的。其三,议事规则草案的规定容易引起误解,使人们以为法律委员会只能在有关委员会审议的基础上进行审议。 不过,张友渔先生的意见未被采纳,后来正式通过的议事规则还是像草案那样规定的。再后来,立法法也还是那样规定的。

  

  8、议事规则是否规定党派提案权和党派活动制度。

  全国人大议事规则草案关于提案权的规定,基本上是照抄全国人大组织法的规定, 没有规定党派有提案权。有人认为应规定各民主党派也有提案权。张友渔认为没有这个必要。他说,党派不是国家机关,不宜以它的身份向最高国家权力机关全国人大提出议案。作为执政党的共产党也只能向全国人大提出建议,而不能提出议案。建议和议案不同。任何团体、个人都可通过一定的程序向全国人大提出建议。1982年制定新宪法时就是由共产党和各民主党派协商后向全国人大提出建议,而不是提出议案。如果党派要提出议案,那就必须由它的党员以代表的身份提出,而不能以党派的名义提出。在实行政党政治的资本主义国家,其议会一般也是这样。有的国家可以由议会内的党团主席代表该党全体议员提出议案,但也不是以党的名义提出议案。在我国如果有的党派,它的党员代表不足30人,怎么办?那就只好争取同样主张的非本党党员的代表共同提出。张友渔还就民主党派在全国人大开会期间可否进行党派活动发表了见解。他认为,各民主党派在全国人大开会期间,可以在大会内成立党的组织如党团、党组或临时支部等进行活动。为了统一党员代表的思想和行动,这类组织是必要的。在资本主义国家的议会里,各党派一般都有这类组织。有的还在议事规则中规定它的组织条件、工作方式等。这类组织是党的组织,不是构成大会的组织,它不能代替代表团或其小组,也不能妨碍代表团或其小组的工作。张老的这些看法,是很开明的。

  

  9、两高是否也要向全国人大报告工作。

  全国人大议事规则草案规定:全国人大每年举行会议时,全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告经各代表团审议后,会议可以作出相应的决议。这是不是说“两高”也同国务院一样,应向会议提出报告呢?是不是同现行宪法只要求国务院提出报告的规定有矛盾呢?张友渔的回答是否定的。他说,现行宪法没有规定“两高”应提出报告,不是宪法起草委员会遗漏,而是经过考虑有意不作规定。当时认为“两高”虽同国务院一样,都是由全国人大产生、对它负责、受它监督。但“两高”的任务和工作都同作为全国人大执行机关的国务院不同,不一定要硬性规定它们报告工作。在当时情况下,“两高”工作中,很少有重大问题,何必硬性规定形式主义地作例行公事的报告呢?当然,不作硬性规定,就等于说可报告也可不报告,而不等于不可报告工作。在“两高”自己认为有必要报告或全国人大及其常委会要求他们报告时,(点击此处阅读下一页)

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