徐越倩:治理的兴起与国家角色的转型

选择字号:   本文共阅读 524 次 更新时间:2009-12-08 20:32:37

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徐越倩  

  

  长久以来,对国家的讨论是在新自由主义和保守主义的话语中左右前行,但公民社会的兴起、社会力量的分化、全球化的推进、全球问题的涌现、国际规制机构的发展,已然改变了国家的生存环境,把国家放在新的分析框架中讨论成为必然。

  

  治理的兴起既对传统的国家权威提出了挑战,也为国家的转型提供了出路

  

  首先,治理挑战了国家的“统治”角色与国家权力的运行向度。治理与统治的最基本的、甚至可以说是本质性的区别就是,治理虽然需要权威,但这个权威并非一定是政府机关;而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构,而治理的主体既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征“不再是监督,而是合同包工;不再是中央集权,而是权力分散;不再是由国家进行再分配,而是国家只负责管理;不再是行政部门的管理,而是根据市场原则的管理;不再是由国家‘指导’,而是由国家和私营部门合作”。(弗朗索瓦—格扎维尔·梅理安,1999)所以,治理是一个比政府更宽泛的概念,从现代的公司到大学以及基层的社区,如果要高效而有序地运行,可以没有政府的统治,但是不能没有治理。

  其次,在治理的框架中,管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同,治理则是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威,而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。(俞可平,2001)

  

  治理反思了市场失灵与国家失败的两种场景,超越了自由主义与干预主义之争

  

  西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念,主张用治理替代统治,是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效,又看到了国家的失效。市场的失效指的是仅运用市场的手段无法达到经济学中的帕累托最优(Pareto optimum)。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限,单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样,仅仅依靠国家的计划和命令等手段,也无法达到资源配置的最优化,最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。而人们逐渐认识到市场失灵与国家失败都是不可避免的事情,全能市场与全能政府都是不可能也是不可为的选择。因此,唯有在市场与政府这两种不完善的可选事物之间做出不完善的抉择,亦即两者之间不完善的结合。鉴于此,“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和/或国家协调的失败”。(杰索普,2000)20世纪90年代,治理的兴起无疑正是在市场与国家的这种不完善的结合之外的一种新选择。在今天,等级式国家协调的优势已经失去,市场协调的优势也已失去,当今世界的特征是不断密集的、扩展的、急剧变化的相互依赖的类型。

  治理的这种去国家化追求,以及通过自由化的市场力量与公民社会组织的网络式、伙伴式协作与自组织治理,来实现众多治理目标的做法,表达了人们希望在无须国家强制力量的条件下追求共同目标和实现共同利益的美好意愿。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,但治理也不是万能的,它也内在地存在着许多局限,它不能代替国家而享有合法的政治暴力,它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上,有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上,它是对国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效,也存在着治理失效的可能。用杰索普的话来说,“治理的要点在于:目标定于谈判和反思过程之中,要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言,治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。”(杰索普,2000)

  既然存在着治理失效的可能性,那么,如何克服治理的失效?如何使治理更加有效?这对国家的作用提出了新的要求,也为国家角色的转型提供了出路。不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”(metagovernance)、“有效的治理”和“善治”等概念。总之,国家无论是在国家与经济、国家与社会关系的调整中,还是在全球治理和地方治理的体系中都将发挥着重要的作用。

  

  对于发展中国家而言,国家角色的转型更重要的体现在现代国家的建构上

  

  福山指出:“在过去几年中,世界政治的主流是抨击‘大政府’,力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家,政府软弱、无能或者无政府状态,却是严重问题的祸根。”在福山看来,无论是亚非拉的发展中国家,还是原苏东地区的转型国家,在实行自由化的市场经济的同时,不适当地向社会全面放权,在削减国家职能范围的同时也削弱了国家能力,导致了无能国家、失败国家甚至无政府状态,引发了一系列严重的全球治理问题,如恐怖主义、艾滋病、环境污染等等。因而,对于广大第三世界发展中国家而言,一个强而有力的国家也许比自组织治理更加重要,而国家角色的转变也更明显地体现在现代国家的建构上。

  许多发展研究者通过对东亚国家的经验考察指出,东亚经济的奇迹归功于发展型国家的模式,一个高度自主和中央集权的国家是经济发展的前提。但是1997—1998年亚洲金融危机的爆发,使“发展型国家”更多地成为了反思和批评的对象。在这些反思和批评中,发展型国家被要求转变对待公民社会的态度,推动并激发社会,将自组织和公民直接参与当作目标,实现分权和民主化。

  发展型国家的转型意味着更加全面的国家建构,这个过程与建立一个完善的治理体系不相矛盾。其中实现分权与民主化,发展市场力量和公民社会的力量离不开国家的保护,跳脱发展主义的局限,构建完善的社会政策体系也离不开国家的支持,而形成多元主体的治理方式,更是少不了国家的协调。

  1978年以来的改革开放可以被视为中国近代以来最全面的国家建构过程,也遇到了新的困难。进入21世纪,科学发展、社会和谐、民生等主题为中国国家建构提出了新的要求,中国需要超越发展型国家的模式。

  在我们看来,未来中国现代国家构建的实现路径有以下几条:(1)有学者分析中国在国家建构的进程中,存在着“民族—国家”与“民主—国家”的不均衡性。(徐勇,2006)因而,未来中国国家建构的基本目标应是加强民主建设,走法治化的道路。(2)虽然经济发展仍然是中国国家面临的主要任务,但是毫无疑问,构建全面的社会政策体系已经被提上日程,国家应完善公共服务的职能,建设公共服务型政府,扩大公共服务的覆盖面,丰富公共服务的内容,创新公共服务的供给方式。(3)国家建构的过程也被视为国家与社会关系的调整过程,中国应继续发挥市场在资源配置中的积极作用,并努力培育公民社会组织,提高社会自主性,合理界定国家—市场—社会三者的关系。(4)提高国家能力、进行国家制度建设还需要有高效的政府组织。

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文章来源:学习时报

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