黄金桥:美国宪政中的分权制衡机制

选择字号:   本文共阅读 2129 次 更新时间:2013-05-27 15:51

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黄金桥  

[摘要]著名启蒙思想家洛克和孟德斯鸠的分权制衡学说在美国制宪先驱们天才般的不懈努力下最终成为美国宪法及宪政实践的思想基础和灵魂。美国宪法及宪政中的“分权”与“制衡”是相辅相成的:“分权”是“制衡”的基础和前提,“制衡”是“分权”的目的与归宿,通过分权制衡机制实现以权力制约权力的愿望。我们应当客观辩证地看待美国宪政中的分权制衡机制。

[关键词]宪政;分权制衡;立法权;行政权;司法权;美国

历史上对美国宪法确立分权与制衡政治制度影响最大的无疑是古典自然法学派著名人物洛克和孟德斯鸠,他们的分权与权力制衡学说奠定了美国宪法及宪政的思想理论基础,其中孟德斯鸠的影响更为突出。基于人性本恶和权力滥用定律之思考,孟德斯鸠对权力高度集中的批判鞭辟入里:“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手,自由便不复存在了;因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律,并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立,自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官便将握有压迫者力量。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力,即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权,则一切便都完了。”[1]有鉴于此,最可靠的政府形式就是立法、行政、司法三权得以分立的政府,上述三权相互独立、分别委托给不同的人或团体行使,并力求达到权力的相互制衡。

孟德斯鸠的“三权分立”思想备受美国制宪者们的推崇,其精髓被融入美国成文宪法之中,在后来美国的政治实践中得到了充分的体现,美国也因此成为世界上最典型的三权分立的国家,马克思和恩格斯曾称之为“现代国家的最完善的例子”。根据1787年美国联邦宪法[2],立法权属于由参议院和众议院组成的合众国国会;行政权由美利坚合众国总统行使;司法权属于最高法院和国会随时规定和设立的低级法院。美国“庆祝立宪200周年委员会”主席沃伦·伯格指出:“三权分立、相互制衡是美国整个政府体制的核心所在。”[3]那么,美国宪法及二百多年来的宪政实践形成了怎样的错综复杂的权力分立及制衡机制呢?它对我们又有什么启示呢?

一、立法权及其对行政权和司法权的制约

《美国联邦宪法》第1条规定,宪法授予的最高立法权属于合众国国会,其权限由宪法列举。国会实行两院制,由参议院和众议院组成。参议院设议员100名,由每州选举2名参议员组成,任期6年,每两年改选1/3的参议员。众议院有议员435名,由各州按人口比例选举众议员组成,任期2年,期满全部改选。

美国国会的权力主要有以下几点:(1)立法权。立法权是国会的主要权力,包括普通法律的制定权和修宪的提案权。修宪的唯一方式是制定宪法修正案,美国修宪的提案权属于联邦国会,但批准权属于各州。《宪法修正案》由国会两院以2/3的多数票通过后提出,或由国会根据2/3多数州议会的要求而召开的制宪会议提出。美国现有的27条《宪法修正案》,几乎都是国会基于《宪法》第5条规定的修宪提案权所提出的。(2)财政和税收权。在美国,“国会掌管着政府的钱袋”,即联邦的财政和税收权掌握在国会手中,“一切征税法案应由众议院提出”(《宪法》第1条第7款),“国会有课征所得税之权”(《宪法》第16条修正案)。(3)监督权。国会的监督权主要体现在:审议总统的国情报告(总统应随时向国会报告合众国的国情);推翻总统对国会法案的否决;弹劾总统、政府官员和法官(参议院有审讯一切弹劾案的全权)。(4)批准权。《宪法》第2条第2款、《宪法修正案》第25条第2款明确规定的国会批准权主要有三个方面:对政府官员和法院法官任职的批准权(参议院行使);总统对外缔结条约的批准权(参议院批准);对总统提名的副总统任职的批准(两院多数票批准)。(5)宣战权。国会有权对外宣战,在国会宣战后,总统根据国会的宣战令才有权将武装力量投入战争之中。此外,根据《宪法修正案》第12条、第20条及第25条第4款的规定,国会在特殊情况下针对总统问题享有下列权力:决定总统和副总统;总统依法未产生出来或当选的总统、副总统皆不合格时,决定总统的代理人;裁决总统是否具有正常履行其职权和责任的能力。

在现代国家行政权不断扩张的趋势下,行政权制约问题成为国家治理的关键。美国国会行使的立法权对总统所代表的行政权的制约主要集中在以下几个方面:(1)对总统提名重要官员的批准权或否决权。根据《宪法》第2条,总统只有在与参议院协商并经后者同意后,才能任命大使、公使及政府其他重要官员。由于事前有过一定的沟通和铺垫,实践中总统提出的任命名单绝大多数都能够为参议院所批准,但总统的提名被否决的也不乏其例,如1959年参议院就否决了艾森豪威尔推荐刘易斯·斯特劳斯充任商业部长的提名[4]159;1987年里根总统举荐托尔担任国防部长的提名最后被参议院否决[5]71。(2)对总统代表美国与外国或国际组织签署的条约的批准权或否决权。经过国会参议院2/3的议员同意后,总统及政府对外缔结的条约才能生效。如第一次世界大战结束后的1919年6月,美国总统威尔逊代表美国在《凡尔赛和约》上签字。回国后威尔逊总统到各州巡回演说,试图说服与总统不和的国会参议院批准该项条约。为达此目的,他行程8000英里,历时22天,发表演说40次。无奈事与愿违,参议院先后两次投票表决都未批准《凡尔赛和约》[5]91。(3)对总统否决国会通过的法案的否决权。国会通过的法案被总统否决后,若国会两院各以2/3的多数票重新通过了被总统否决的议案时,则总统的否决就被国会推翻,该法案不经总统签署即可生效。据统计,福特总统任职期间正式使用否决权44次,其中的12次否决最终被国会推翻[6]65。(4)有权弹劾总统及政府官员。根据《宪法》的规定,众议院有权提出弹劾案,参议院有权审讯弹劾案,不过美国历史上国会对总统的弹劾案极为少见。(5)如果副总统缺位时,总统提出的副总统人选须经国会两院以多数票批准后方可就职。(6)裁决总统有无正常履行其职权和责任的能力。此项权力由国会两院2/3的多数票同意才得以行使。

美国国会对美国联邦法院司法权的制约主要有两点:一是国会中的参议院有权批准或否决总统提出的联邦最高法院法官人选。如尼克松总统任职期间曾先后提名克莱门特·F·海恩斯沃斯和哈罗德·卡斯韦尔担任最高法院法官,但均遭到国会参议院的否决[4]229。二是《宪法》第1条第3款规定,国会有权弹劾联邦法院系统的法官。

二、行政权及其对立法权和司法权的制约

根据美国《宪法》第2条的规定,美国总统是美国国家元首、政府首脑和武装部队总司令,行使国家最高行政权。总统由选举产生,任期4年,可以连选连任。1951年《宪法》第22条修正案生效,该条规定任何人担任总统不得超过两任。在美国,总统集所有行政大权于一身,权力遍及行政、军事、外交、立法、司法等极其广泛的领域。美国总统的权力主要有:(1)政府官员和联邦法院法官的提名权和任命权。总统是行政机构的最高首脑,《宪法》赋予总统任命政府官员的权力是合理和必需的。美国联邦政府的官员(包括驻外使节)、联邦法院法官的人选,由总统提名并经参议院批准后,总统正式任命(《宪法》第2条第2款)。(2)外交权。除任命驻外大使、公使、领事和对外缔结条约(均须经参议院批准)外,总统还有权不经国会批准而与外国签订行政协定(源于宪法判例)。美国著名大法官约翰·马歇尔认为,美国总统应是“合众国对外关系的唯一代表,对待外国的唯一代表”。(3)军事权。总统作为最高军事统帅、合众国陆海空军总司令,宪法赋予他的军事权力包括:统帅联邦及必要时各州的武装力量;把军队投入战争的战争实施权和指挥权;应各州要求派军队帮助其“平定内乱”等。(4)与立法和执法有关的权力。主要是:第一,立法否决权,即总统有权否决国会通过的立法议案,包括运用所谓的“口袋否决权”来达此目的。第二,立法创议权,即总统向国会提出必要而妥当的立法议案,以备国会审议。总统的立法创议通常成为国会立法的重要依据。第三,监督法律实施和发布具有法律效力的行政命令权。总统“负责使法律切实执行”。为了更好地行使此项权力,他可以适时发布具有法律效力的各种行政命令。(5)赦免权。《宪法》第2条第2款规定:总统“有权对危害合众国的行为发布缓刑令和赦免令,但弹劾案除外”。总统的赦免权具有司法性质,可以在定罪之前或定罪之后行使。如1974年福特总统曾动用此权无条件地赦免尼克松在任总统期间对美国已经犯下或可能犯下的一切罪行,从而使后者得以逃避法院审判。

总统的行政权对国会进行制约最重要的一点,就是总统可以否决国会通过的法律议案。根据《宪法》规定,国会通过的立法案要交总统签署,而总统往往根据立法案的内容是否符合政府的意愿来决定签署与否,而不是例行公事般地一律照签不误。有的强势总统更偏好使用这项权力,如富兰克林·罗斯福总统曾372次行使了这项权力[6]65。2007年5月1日,布什总统否决了国会通过的一份附美军从伊拉克撤军时间表的紧急战争拨款法案。如果国会两院不能以2/3的多数推翻总统的否决,则该法案就不能生效。另外,总统还可以通过“搁置否决”的方式否决国会的法案,即国会休会10日前,对国会送交其签署的法案,总统采用既不签署批准也不将议案否决后退回国会复议的策略,而是有意将法案搁置不理,致使该法案在10日后自行作废,国会对此废案不得再行讨论。这种否决方式由安德鲁·杰克逊总统援引《宪法》第1条第7款的规定首创使用,历史上已被美国历届总统使用过700次以上[7]。

总统行政权对法院司法权的制约,主要体现在总统享有对联邦法院法官的提名权和任命权。《宪法》第2条第2款规定的程序是:联邦最高法院法官人选首先由总统提名,然后经参议院批准,最后由总统正式任命。美国总统通过掌握这项权力,任命自己的亲信或支持者为法官,力所能及地控制着最高法院,使法官为总统的施政政策服务。

三、司法权及其对立法权和行政权的制约

美国《宪法》第3条的规定将联邦司法权交给由联邦最高法院及联邦下级法院组成的联邦法院行使。根据《宪法》和1789年国会制定的联邦《司法条例》,美国的联邦法院系统包括:联邦最高法院、联邦上诉法院、联邦地区法院和联邦专门法院。联邦最高法院为美国法院的最高审判组织,由首席法官1人和法官8人共9人组成,最高法院法官可以终身任职,非经国会弹劾不能免职。最高法院不分庭,审理各类案件全体法官一齐出庭,首席法官主持开庭,判决采取法官投票的方式作出。11个联邦上诉法院是美国11个司法巡回区的审判机构,只有上诉管辖权,受理不服本司法巡回区各联邦地区法院判决的上诉案件。联邦地区法院按各州人口多少设立,目前美国设有联邦地区法院90多个,几个州的联邦地区法院隶属于一个司法巡回区。联邦专门法院是审理某些特殊类型案件的法院,成立于不同的历史时期,如联邦关税法院、联邦税务法院、联邦关税及专利上诉法院、联邦权利申诉法院、联邦军事上诉法院。除最高法院法官由总统亲自提名外,其他法官人选均由总检察长(即司法部长)向总统推荐,经总统同意并经参议院批准后,再由总统任命,终身任职[8]101-103。

与立法权和行政权相比,司法权具有独立性、中立性、被动性、判断性、程序性和终局性等特性。同时,司法权还是“三权”中相对弱势的一种。对此,睿智的美国制宪先驱们十分清楚和清醒,汉密尔顿指出:“大凡认真考虑权力分配方案者必可察觉在分权的政府中,司法部门的任务性质决定该部门对《宪法》授予的政治权力危害最寡,因其具备的干扰与危害能力最小。行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权,而且执掌社会的武力。立法机关不仅掌握财权,且制定公民权利义务的准则。与此相反,司法部门既无军权又无财权,不能支配社会的力量与财富,不能采取任何主动的行动。故可正确断言:司法部门既无强制,又无意志,而只有判断;而且为实施其判断亦须借助于行政部门的力量。由以上简略分析可以得出一些重要结论。它无可辩驳地证明:司法机关为分立的三权中最弱的一个,与其他二者不可比拟。”[9]391孟德斯鸠虽然主张司法权的独立性,但在他的理论中权力之间的制衡只是发生在立法机关和行政机关,而与司法机关无涉,司法机关既非制约主体也非被制约主体。与其不同,敏锐的美国《宪法》先驱们总是试图考虑通过《宪法》赋予司法权与立法权和行政权尽可能势均力敌的地位。汉密尔顿强调:“法院的完全独立在限权《宪法》中尤为重要。……立法机关不得制定剥夺公民权利的法案;不得制定有追溯力的法律等。在实际执行中,此类限制须通过法院执行,因而法院必须有宣布违反《宪法》明文规定的立法为无效之权。如无此项规定,则一切保留特定权利与特权的条款将形同虚设。”“解释法律乃是法院的正当与特有的职责。……所以对《宪法》以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院。”[9]393这一司法审查思想直接导致了后来违宪审查制度的诞生。

上述有关司法机构与司法权的论断极大地影响了美国《宪法》对司法权的规定及其对另外两权的制约机制的形成和实践。

根据美国《宪法》和联邦《司法条例》的规定,联邦最高法院享有的权力主要有如下几项:(1)案件审理权。这项权力覆盖两个方面:一是对特定案件的专有审理权,如涉及联邦《宪法》、法律或国际条约的案件;关于大使、公使和领事的案件;当事人一方为联邦政府的案件;涉及外国政府代理人的案件;发生于海上的海事案件等。二是上诉案件审理权,包括审理联邦法院系统所属各法院审理的各类案件的上诉案和审理来自各州的上诉案。(2)司法审查权。司法审查权又称违宪审查权、宪法解释权。尽管宪法未明文规定最高法院的这项权力,但理论与司法实践使其最终成为现实。汉密尔顿就明确提倡联邦最高法院应拥有宪法解释之权,而在美国建国之前一些州的宪法规定,州法院有权解释州宪法。在此背景下,1803年联邦最高法院首席法官约翰·马歇尔在审理“马伯里诉麦迪逊”一案的判决中宣称:“宪法取缔一切与之相抵触的法律。违宪的法律不是法律。判定何者为法律,断然属于司法部门的权限和职责。”[8]76马歇尔的这个判例开创了联邦最高法院通过审理案件有权审查联邦法律、州宪法和州法律是否违反联邦宪法的司法审查制度的先例。这是美国政治制度史上具有里程碑意义的重大事件,使司法部门真正有权制约立法和行政部门,它标志着分权制衡机制在美国真正形成,因为“没有司法审查,宪政就根本不可能实现”[10]。自1803—1972年间,联邦最高法院通过行使违宪审查权共宣判102件联邦法律违宪[5]70。(3)参与审理关于总统的弹劾案。国会弹劾总统时,由联邦最高法院的首席法官担任弹劾庭主席。

与上述联邦最高法院的司法权相联系,联邦最高法院对国会的制约主要表现在两点:其一,通过行使宪法解释权宣布国会的立法违宪而予以废止;其二,国会参议院组成弹劾庭弹劾审判总统时,必须由联邦最高法院首席法官任弹劾庭主席,从而对国会的弹劾权予以牵制。联邦最高法院对总统权力的制约主要在于:前者可以通过解释宪法含义宣布总统和政府部门实施的行政行为因违宪、越权而无效,或者宣布总统发布的具有法律效力的行政命令违宪作废。

四、若干启示

首先,设计精妙、程序严密、极富实践性的分权制衡机制在美国得到了基本成功和较为彻底的运用,其经验是可贵的,对后世的影响也是巨大的。事实证明,它对美国建国二百多年来的政治实践影响深远,也是美国政治能够长期较为稳定发展的重要因素。追根溯源,美国式的比较出色的民主制度、法治模式和人权保障是与这个国家坚定不移地实施分权制衡机制分不开的。美国人对此深感自豪:“在人类历史上,我们国家经济最发达、科技最先进、并最具社会公正,且不说我们已轻易成为了军事上的超级大国……我们是世界的焦点,因此绝非偶然,美利坚合众国成为了有史以来最大的公法出口国。在几乎所有方面,例如成文宪法、联邦制、三权分立、权利法案,以及司法审查,当前在整个世界都正在,并且是正当地,居于统治地位。这些制度运作得比任何一个已经尝试过的其他选择都要好。”[11]

其次,分权制衡思想及其相关制度设计的重要前提是对人性弱点的担忧或人性恶的假设。人们从亚里士多德的《政治学》、洛克的《政府论》、孟德斯鸠的《论法的精神》等诸多经典中都可以看到有关政治统治、权力控制与人性紧密联系的精辟言论,对人性极端悲观失望的态度和灰暗的人性观弥漫于思想家们的政治理论之中。美国联邦党人对人性本质的估价显然深有同感,“野心必须用野心来对抗。人的利益必然是与当地的法定权利相联系。用这种种方法来控制政府的弊端,可能是对人性的一种侮辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱,又是什么呢?如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”[9]264。以人性恶来论证权力分立和制约的必要性有其合理的一面。

再次,德才兼备、远见卓识的天才制宪者对美国分权制衡机制的创立及发展功不可没。出席当时美国费城制宪会议的55名代表中,从经济地位看,40人持有国家债券,14人是土地投机商,15人为农场主,24人是银行家和高利贷者,11人属于工商资产阶级[5]12。从任职经历看,有46人曾是殖民地时期或独立后州议会的议员,10人参加了本州宪法的制定,7人曾担任过州长,8人是《独立宣言》的签字者,6人是《邦联条例》的签字人。从专业背景看,近2/3是法律职业者,其中10人曾是州法官。“制宪会议虽然人数很少,但却荟萃了新大陆当时的最精明、最高尚的人物,而乔治·华盛顿就是它的主席。”[12]此外,杰出的法律职业者在美国宪政中的作用也不可忽视,正如庞德所言:“毫无疑问,伟大的法律工作者在法律史上绝非微不足道。没有帕皮尼安、乌尔比安和保罗的罗马法,没有巴特勒斯的现代市民法,没有格劳秀斯的国际法,没有波梯埃的法国法,没有萨维尼的德国法,没有柯克的普通法,或没有马歇尔的美国宪法性法律,都是不可想象的。”[13]

最后,分权制衡制度在美国的成功实践会冲昏一些国人的头脑。盲目崇拜美国式的民主制度并将其神化者有之,被以美国为样板的民主法治思潮折腾得神魂颠倒者有之,认为美国式政治制度具有相当的普适价值值得我们仿效者有之。美国式民主模式适合中国吗?邓小平同志对此很早就果断地指出:“我们讲民主,不能照搬资产阶级的民主,不能搞三权鼎立那一套。我经常批评美国当权者,说他们实际上有三个政府。当然,美国资产阶级对外用这一手来对付其他国家,但对内自己也打架,造成了麻烦。这种办法我们不能采用。”[14]国情之间的差异决定我们照抄照搬美国式的分权制衡制度肯定是行不通的,但其分权制衡思想与制度中的精髓和合理成分对于我国当前的民主法治建设仍然不无参考价值及借鉴意义。

参考文献:

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[2]中国人民大学法律系国家法教研室,资料室.中外宪法选编[M].北京:人民出版社,1982:214-237.

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[8]曾繁正.西方国家法律制度、社会政策及立法[M].北京:红旗出版社,1998.

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[10]弗里德利希·冯·哈耶克.自由秩序原理:上册[M].邓正来,译.北京:生活·读书·新知三联书店,1997:235.

[11]张庆福.宪政论丛:第3卷[C].北京:法律出版社,2003:601.

[12]托克维尔.论美国的民主:上卷[M].董果良,译.北京:商务印书馆,1988:126.

[13]罗斯科·庞德.普通法的精神[M].唐前宏,译.北京:法律出版社,2001:23.

[14]邓小平.建设有中国特色的社会主义[M].增订本.北京:人民出版社,1987:150.

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文章来源:本文转自《行政论坛》2009年02期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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