周义程:从分权制衡到社会制约——西方权力制约思想的范式转换

选择字号:   本文共阅读 1441 次 更新时间:2012-03-17 10:45

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周义程  

内容摘要:在政治学的知识图谱中,权力制约始终是一个无可回避的议题。从亚里士多德、波利比阿、西塞罗、洛克、孟德斯鸠到联邦党人,体现了以体制内的分权制衡来制约权力的思想套路之日渐成熟。托克维尔和达尔则睿智地体察到以权力制约权力的效能之有限性,倡导以体制外的社会力量来强化对权力的规约,从而实现了权力制约思想的范式转换。然而,只有实现体制内控制和体制外控制的有机整合,着力构建权力制约的复合模式,才能切实增强权力制约的针对性和实效性;只有坚持权力制约机制构建的人民性,才能正确把握制约权力的努力方向。

关键词:权力制约;分权制衡;社会制约;范式转换;阶级属性

权力的存在是不可或缺的,但其必须受到限制。如何限制权力一直是政治学的中心议题之一。权力制约思想的起源要追溯到古希腊。经过漫长的探索,权力制约尤其是分权制衡思想开始在西方政治领域内盛行,后来演变发展为立体分权理论。虽然说,分权制衡思想一是西方权力制约理论的核心组成部分,但以社会制约权力的思想同样不容忽视,其为权力制约问题提供了新理路,实现了权力制约的范式转换。

一、从亚里士多德到西塞罗:分权制衡思想的起源

权力制约思想萌芽于亚里士多德的政治学说。他在《政治学》一书中首次把国家权力划分为议事部分、行政部分和审判(司法)部分,议事部分行使国家的最高法定权力,诸如宣战、缔结条约、制定法律等,行政长官可由大小不一的选区推选,或抽签决定,能担任任期较长或较短的职务,要向议事机构负责。这很可能是政治学说史上对权力的最早划分。另外,亚里士多德还有许多权力制约思想,例如,“限制职官的任期为六个月,使同等的人们能够有多番担任职官的机会,可以说是一个公道而有益的措施”①。他主张在混合政体中实行民主,给所有公民轮番执政的机会,即便这种政体存在贤愚不分,破坏政体的可能,但从权力制约角度来讲,这是历史的进步。再如,他提出:“大泽水多则不朽,小池水少则易朽;大多数群众也比少数人大为不易腐败”②。亚里士多德还提出以法治权的观点。他强调:“法律是最优良的统治者”③,一切政体都应该订立法律,使权力使用者不能假借公职谋求私利。虽然亚里士多德的政体三要素说只是分权制衡思想的萌芽,与启蒙时代以来思想家们设计的立法、司法和行政三权分立并不是一一对应关系,但他开创了西方权力制约思想的先河,其历史地位毋庸置疑。

继亚里士多德之后,将毕生精力致力于研究希腊衰败、罗马兴盛原因的古罗马哲学家波利比阿,认识到了罗马混合政体中权力的制约和平衡,这不同于雅典那种贤愚不分和所有人都可以参加选举的政治制度,罗马之所以强大,是因为在其政体中执政官、元老院和人民大会三种权力相互制约,各种因素“得到精确调整并处于恰好平衡的状态”④。执政官是君主政体的因素,代表着权威和力量,掌握军政大权和民事权,召集人民大会和元老院,担任行政首脑,提出建议,提名驻外使节,执行通过的法律;元老院是贵族政治的因素,代表智慧,主要管理国家财政、外交和占领区事务,审查和批准法案以及专管谋反等重大案件的审讯等诸多事务;人民大会是民主的因素,象征着平等和自由,掌握许多重要权力,如立法权、缔约权、决定战争与和平的权力等。波利比阿首次发现了这种混合政体中的权力制约与平衡关系。例如,执政官提出一项法案,决定通过与否的权力在人民大会,但又要受到元老院的审查和批准;元老院虽掌握国家财政权和外交权,但人民大会可利用立法权通过法律对其加以限制,而元老院可以通过一些财政政策(如决定税收)、诉讼裁判等途径对人民大会进行约束。尽管执政官权力很大,但对执政官的任命却是由元老院掌控的,而元老院的权力又要受到人民大会的立法限制,等等。在外患存在的时候,外部的压力让其团结起来共同抵御外敌;而在外患消弭之后,三者之中有任何一方想独自尊大和僭越,都会受到另外二者的抵抗,从而消除了一方独大的可能性,形成一种微妙的平衡;同时,对内还能够防治腐败。因此,对于这种权力结构,波利比阿评价道:“其总的结果就是一个足以战胜一切困难和危机联合,就是一个无出其右的政权”⑤。

不过,罗马共和国末期的政治家西塞罗则认为,在君主制之下,臣民很少有机会参与国家公共事务并施加正义的权力;而在贵族制之下,大众则被完全排斥在公共事务和政权以外;可在民主制之下,由于不允许有任何等级之别,这种平等之中其实就包含着不平等,更不用说,大众能否公正而节制地使用权力本身也值得怀疑。所以,君主制、贵族制和民主制都存在缺陷。由此,西塞罗提出兼有三种政体优点的共和政体,在共和政体中,长官有足够的权威,杰出公民的意见有足够的影响,人民有足够的自由,体现了权力、义务和职能的平衡。在具体的机构设置方面有元老院、平民大会、执政官、法官、监察官和护民官等,元老院是立法机构,一切命令均有法律效力,平民大会选举的保民官有权主持元老院会议;执政官是最高行政首脑,依法行使统治权,要依法行事,任期结束,由监察官检查其任期内有无违法行为;这样在政体中就出现了立法、行政、司法和监察权力之间的严格制约关系,所有的统治者都必须依据法律进行管理。西塞罗的权力制衡思想和波利比阿相比,又是历史的一大进步,“波利比阿只是靠执政官、元老院、人民大会三个权力机构之间的相互制约;而西塞罗的权力制约不是单靠各权力机构的相互制约,它还依靠法律的力量,用法律的形式明确各权力机构、各政治力量的职权,具有规范性和强制性”⑥。

二、从洛克到联邦党人:分权制衡思想的成长

英国经验论哲学家、古典自然法学派主要代表人物约翰?洛克是继亚里士多德、波利比阿等人之后又一位为权力制约思想做出贡献的人物。洛克通过批判“君权神授论”指出,国家是人们之间订立契约的产物,作为“公共裁判者”的国家权力来自人们本身是永恒不变的真理。他同时强调,国家权力并非是无限的,如果统治者违背了契约的宗旨,损害了人民的利益,那么人民有权另立统治者。洛克的“不可转让的人的自然权力”理论而后被广泛传播,在东西方均产生了深远影响。

洛克在《政府论》一书中提出了立法权、行政权和联盟权三权分立的观点,立法权是制定和颁布法律的权力,行政权是执行各种法律法规的权力,联盟权是处理战争与和平、联合或联盟以及在国外开展的一切事务的权力。每种权力都有一个特殊的机构来掌权,但不能有一个机构掌管国家的所有权力。洛克认为,这三种权力不是均等的,“立法权,不论属于一个人或较多的人,不论经常或定期存在,是每一个国家中的最高权力”⑦。与立法权的至上地位相比,行政权和联盟权则处于辅助和从属地位,并要接受立法权的监督和制约。在强调三种权力分立时,洛克特别强调立法权和行政权的分立。他认为:“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力,这就会给人们的弱点以绝大诱惑,使他们动辄要攫取权力,借以使他们自己免于服从他们所制定的法律,并且在制定和执行法律时,使法律适合于他们自己的私人利益,因而他们就与社会其余成员有不相同的利益,违反了社会和政府的目的。”⑧三种权力相互分立,但也相互制约,他对立法权和行政权都作出了种种限制。对立法机关的限制如:议会只是代表人民的利益去制定法律,是最高权力机关,但不能有执行法律的权力,议会的权力是人民委托的权力,议会不得将这种权力转让给他人,当议会不能代表人民的利益时,人民有权收回它。而行政权也要受到限制,比如,政府必须按照立法机关订立的法律行事,不能超越法律的范围,不得滥用国家权力,不得损害人民利益,否则,人民有权通过暴力推翻政府统治,组建新政府。洛克强调权力的制约,立法权制约行政权,立法权受人民的制约。但是,在他的理论中,行政权并没有和立法权相抗衡,立法权和行政权之间并不是相互牵制和均势的关系,⑨所以,有研究者指出,洛克的三权分立学说实际上只是立法权和行政权的“两权分立”。

法国学者孟德斯鸠是近代政治思想史上第一个正式提出“三权分立”学说的思想家。他就为什么要对国家权力实行分权,国家权力分为哪三种相互分立的权力,以及三种权力之间如何相互监督制约等问题作了深刻阐述,形成了系统的三权分立和制约的理论体系。在他看来:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”⑩孟德斯鸠发展了洛克的分权思想,并指出:“每一个国家有三种权力:立法权;关于国际事项的行政权力(国家的行政权力);有关民政法规的行政权力(司法权力)”(11)。立法权、行政权和司法权必须分立,任何权力的合并都会导致权力滥用,会对民主和公民的政治自由造成威胁。“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关手中,自由便不复存在,因为人们将要害怕这个国王或者议会制定并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立,自由就不存在了。如果司法权同立法权合而为一,则会对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使三种权力即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权,则一切都完了。”(12)因此,将其分别授予不同的机关:立法权是制定修改或者废除法律,应该由人民选出的代表机关来行使。行政权是处理国家一切对外事务,如决定和平或宣战,派遣或接受使节,维护公共安全,防御侵略等,由君主来行使。司法权就是惩罚犯罪或裁决私人争讼的权力,司法权是独立的,由人民选举出的法庭来行使。孟德斯鸠指出,三权不仅要分立,而且要相互制约。首先,立法机关对行政机关有监督和制约的权力,一方面,行政机关的法律执行和公共决议等行为须接受立法机关监督,另一方面,行政首脑的违法行为要受到立法机关弹劾。其次,行政机关对立法机关的立法活动也有监督权力,行政首脑对立法机关提出的决议案有否决权;最后,对司法机关的制约表现在:立法机关也享有部分司法权力,同时,贵族违法不受普通司法院传讯,而是在贵族院受审。可见,在他的分权理论中,司法权是三权中最小的一个,如何发挥它的制约功能,他没作深刻阐述。

美国是一个没有经历封建主义而直接从资本主义基础上发展起来的国家,在这样一个资本主义大国,众多的思想家和国务活动家对建国初期如何实行资产阶级民主制度,坚持和发展分权制衡理论作了大量论述,有代表性的是汉密尔顿和杰斐逊的权力制约思想。

亚历山大?汉密尔顿是美国建国初期著名的资产阶级思想家和国务活动家,宪法主要起草人之一,美国联邦党的创始人之一。其主张的三权分立思想在《联邦宪法》中得到基本确认,在美国政治实践中产生了重要影响。汉密尔顿主张立法、行政、司法三权分立,相互制约,但他有强烈的贵族政治和君主政治的倾向,他的目的主要是对议会进行限制。(13)为了削弱议会的权力,他还主张三种权力可以混合、渗透以相互牵制。他指出:“只要各个权力部门在主要方面保持分离,就并不排除为了特定目的予以局部的混合。”(14)其目的在于运用行政、司法的力量牵制和限制议会。为了削减议会的权力,汉密尔顿主张设立两院,即间接选举产生的代表贵族和富人的参议院;按照人口比例,由人民直接选举产生的代表组成代表普通人民群众的众议院。他强调,参议员的权限要高于众议员,以此来制约人民群众直接选举产生的众议院。同时,汉密尔顿主张给总统极大的权力,总统不对议会负责,并有权否决议会制定的法律,加大行政权对立法权的制约。另一方面,汉密尔顿也不希望行政权走向专制,因此,他主张赋予议会弹劾包括总统在内的一切行政人员的权力,他认为弹劾权“是立法机构手中驾驭政府中行政公仆的缰绳”(15)。汉密尔顿在继承孟德斯鸠权力制约理论的基础上,进一步发展和完善了司法权,他主张“司法独立”。他认为,要实现真正意义上的三权分立,就必须切实发挥司法权的制约功能。为此,他主张赋予司法权一项新的职能,即司法审查权,使其有权对立法机关和行政机关的权力进行监督和制约,只要法官行为正当,可终身任职,这样做不仅可以保护司法权不受其他两种权力的侵犯,而且能维护宪法的权威性。综上论述,汉密尔顿的权力制衡思想,概括起来就是:以参议院制约众议院;以加大行政权力制约立法权力,立法机关又以弹劾权制约行政机关;以“立法独立”构建立法、司法、行政三种权力相抗衡的分权理论体系。

美国建国初期著名的国务活动家、政治思想家和民主传统的奠基人托马斯?杰斐逊并不赞同汉密尔顿等人极力扩大总统权力、过分强调限制议会权力的思想,他主张在美国建立代议制的民主共和国。他认为,政府必须代表人民意志,维护人民利益,保障人民权力。杰斐逊系统提出了代议制民主共和国的方案,以实现三权分立、中央与地方分权、实行普选制和保障人民民主权利的目的。一方面,在横向上,强调立法、行政和司法的三权分立。杰斐逊充分认识到政府权力膨胀而产生政府腐化和暴政的危害性,强调要削弱总统的权力,尤其是反对总统连任制,同时也强调适当削弱司法权,司法权过大,就容易凌驾于国会和总统之上,从而不仅会破坏三权制约的原则,也会消除大多数人的意志,毁灭民主,甚至出现司法机关专制现象。另一方面,在纵向上,实行中央和地方层层分权制度。杰斐逊认为,权力过于集中于中央会增加投机、盗窃、冗员以及钻营的机会,同时也会导致腐败和专制。因此,需要采用分权的方式,中央政府集中管理国防、外交以及州际关系等方面的事务,而公民权利、法律、治安以及一般涉及州的行政事务均由各州自己掌管,各部、区掌管辖区地方事务。这样层层分权有利于激发人民关心国家大事的积极性,也有利于人民对政府权力的监督。反之,“如果把国内外一切政事,事无巨细,均集中到作为一切权力中心的华盛顿的话,它将使一个政府部门对于另一个政府部门的牵制成为无力的了”(16)。另外,杰斐逊认为,人民是国家权力的来源,人民参政是防止产生暴政的有效措施,因此,他极力主张人民参政和普选制。他说:“每一个政府都带有人类弱点的某些痕迹。”“任何政府如果单纯托付给人民统治者,就一定蜕化。所以,只有人民本身才是政府的唯一可靠的保护人。”(17)杰斐逊清楚地指出了“人民监督”的原则,这在美国民主进程中产生了广泛影响。

三、从托克维尔到达尔:以社会制约权力思想的生成

从亚里士多德到联邦党人对权力制约问题的思考都主要从以权力制约权力角度出发。而到了19世纪,法国政治思想家托克维尔则提出“以社会制约权力”这一新理路。随着社会的发展,人民大众的权力意识不断觉醒,并且以各种形式发表自己的主张,甚至提出或做出足以影响国家决策最终制定的言论或行为,这些都在客观上形成了对公权力的约束。这种权力制约模式,就是“以社会制约权力”。

托克维尔反对“多数人的暴政”即“人民的多数在管理国家方面有权决定一切”,但民主国家强调人民主权的合法性来源,即权力的根源必须存在于多数人的意志中,这看起来自相矛盾,因为,“正是这一坚定地认同各种民主的机制以反抗权力的不平等和制约特权的时代,却又助长了那种以平等和统一规定为名义而逐渐将权力和特权集中在集权的、行政的国家的手中。市民社会授予这一政治机构的权力,转而被用于对付市民社会自身”(18)。托克维尔认为,解决这一矛盾的最好方法就是限制最高主权的专制行为。正是在这种背景下,在孟德斯鸠的“以权力制约权力”思想,即三权分立学说的基础上,托克维尔认为,仅有制度的安排,不足以保证个人和社会不受国家权力的侵蚀。因此,他指出,一种由各种独立的、自主的社会团体组成的多元社会可以对权力构成“社会的制衡”。(19)这种“社会的制衡”作用即托克维尔的“以社会制约权力”思想。这种思想表达了在一个多元社会中,各种中立和自由的媒介如报刊、出版物和新闻等,各种组织如政治结社、乡镇自治组织等,以及宗教、法学家精神都能牵制和监督国家权力。

托克维尔的“以社会制约权力”思想,强调社会力量对民主政治建设的重大意义。它反对国家权力过度膨胀而损害社会和个人的权益。这种主张通过社会自治和各种自治团体来制衡国家权力的思想值得现代民主政治建设借鉴,但也应注意到其局限性。第一,他所认为的市民社会是单面性的,而不是多面性的。我们既应看到政治结社、乡镇自治、报社舆论、集会宗教自由等可以制衡国家权力,从而形成相对稳定的政治秩序,但也应注意到,市民社会不可避免地存在压迫性、贫困、不平等和两极分化等状况。因此,对市民社会做出单面性理解显然不符合客观现实。第二,他在国家事务和地方事务的划分和界定上并没有给出清晰全面的阐述。“以社会制约权力”的思想,使人们对权力制衡的认识耳目一新,乡镇自治精神在反对集权化、保持地方和个人自由方面发挥着积极作用,但由于没有清晰地阐述哪些事务属于乡镇管理范畴,哪些事务属于国家管理范畴,这样就模糊了两种事务管理的界限。

罗伯特?达尔是二十世纪西方最著名的政治多元主义理论家、多元主义民主的最先倡导者、行为主义政治学的先驱者之一。(20)多元社会是达尔民主理论的主要内容。达尔认为:一个国家要维系民主就必须有各种各样的独立社团和组织,也就是说,必须有一个多元的市民社会。(21)他指出,社会对权力的制衡比以权力制约权力的宪法制约更为重要。他认为,三权分立体系对美国民主制度的维持和运作是必不可少的,但并不足以确保一个国家长期既享有自由,又拥有民主。他强调,一个由不同独立的、自主的社团组成的多元社会,能够对权力构成一种“社会的制衡”。如果没有社会的制衡作用,在政府内部对官员的制约能否有效防止专制则很值得怀疑。相反,如果充分发挥社会的制衡作用,就能够有效地防止专制。

达尔更多地是把注意力集中在民主秩序的社会先决条件上。不同组织相互竞争追求自身利益,竞争中形成的多数派经常是变动的,即不同的少数团体在追求自身目标、表达自己意志时临时形成的投票多数,由于这种多数不是恒久不变的,并不存在一个总是占多数票的主导组织团体,因而各个少数团体在民主制度中均可发出自己的声音。团体组织的多元化对社会中任何一个成分的权力都实施了制约。多元民主必然要求各个利益集团均能充分表达自己的意见和利益,因此,究其实质,“社会制衡”与“以权利制约权力”意思是一样的,“宪法制衡”和“社会制衡”两者的区别不是在实质上,而主要是在程度上。(22)

四、从体制内到体制外:西方权力制约思想的范式转换及本质

分权制衡是西方权力制约思想的主流和主导,其从古希腊和古罗马时期就开始产生,并在资产阶级革命取得胜利后真正形成了较为系统完整的思想体系。在西方政治实践中,分权制衡思想经受住了时间的考验。从分权制衡思想的产生动因看,主要可以概括为两个方面:一是希冀通过阶级分权来制约权力,二是企图通过分权来促使管理更加科学。阶级分权主要体现在,资产阶级在经济上取得统治地位后,为了进一步巩固和提升其经济地位,同时也为了谋求政治地位,其要求与君王分享政治上的权力,并试图最终夺取政权和上台执政。管理的科学化主要是为了适应生产力发展的客观要求,它是与资本主义发展本身所需要的复杂而精细的社会分工相吻合的。此时,分权制衡逐渐淡出了政治领域,而进一步向管理领域扩张,并演变为一种管理思想,践行于社会生活的许多方面。从亚里士多德到联邦党人,分权制衡思想存在清晰的发展脉络和演化轨迹。但无论西方学者对分权制衡思想如何进行创新性的理论阐发,其都属于体制内的分权和体制内的制衡,是典型的“以权力制约权力”的思想范式。

遗憾的是,发生于20世纪的两次世界大战表明,仅靠体制内的权力相互牵制并不能有效防止独裁政治和权力滥用现象的出现。而西方国家近现代史上腐败丛生的事实同样证明了体制内分权效力的有限性。以美国为例,其腐败程度经历了一个由低到高(19世纪末20世纪初达到高峰)的发展过程。腐败高发期共有三次,分别集中出现于:1840年前后;1850-1861年间;19世纪70年代,即共和党总统格兰特执政期间(1868-1876)。(23)建国之初腐败机会较少,其并不是体制内权力相互制约的结果,而主要因为这段时期内的几任美国总统和众多国会议员具有较高的道德情操以及政府规模比较小。19世纪则是美国腐败的高发多发期。随着经济的快速发展、产业革命萌动、政府职能迅速扩张,西部土地投机、政党分肥、党魁操纵选举和控制政府牟取私利的腐败现象滋生并蔓延,美国在行政、司法、立法领域均出现了严重的腐败行为。其中,行政腐败的主要表现形式有:“分配公共职位、偷窃国库、泄漏与利用内部信息。在政府采购过程中巧取豪夺。违规出让特许经营权、实施弹性管制”(24),与行政腐败相比,司法腐败和立法腐败毫不逊色。三者共同作用造成了美国历史上空前的腐败高发期,导致国会的腐败和反腐败的斗争一直不断,直到今天还在延续。

正是因为看到了体制内分权制衡难以充分实现对权力的规范和约束,所以托克维尔和达尔都跳出了“以权力制约权力”的习惯性思维套路,转而寻求“以社会制约权力”的新范式,即更多地依靠新闻媒介、利益集团、公民个体等社会力量来对公共权力进行监督和制约。正如英国宪政主义学者维尔所言:“在一个多样化的社会中,必须用冲突利益的多元性来制约和平衡权力的思想,仍然是一个坚定的、可以为今天的立宪主义者所掌握的思想。”(25)当我们将权力制约问题研究的视野转移到社会领域时,就实现了从单靠体制内分权向倚重体制外规约的转变。当然,如果单纯地依靠体制外的社会力量同样无法有效地制约权力和防治权力腐败,只有将体制内控制和体制外控制有机整合,实现二者的相互补充和相得益彰,并努力构建权力制约的复合模式,才能切实增强权力制约的针对性和实效性。

从西方权力制约思想尤其是分权制衡思想的本质来看,无论其以一种怎样的面目出现,都无法回避阶级性这个深层次的问题。从这一意义上说,作为一种管理思想的分权制衡也只是淡化了而非完全摈弃了其阶级属性。第一,西方的权力制约理论尤其是分权制衡思想最终还是服务于资产阶级的阶级利益的。它是伴随着资本主义社会化大生产的历史进程而逐步成熟的。与封建专制集权思想相比,分权制衡思想无疑具有巨大的历史进步性和现实优越性,其对资本主义的发展起到了积极的推动作用。第二,西方的权力制约理论尤其是分权制衡思想是资产阶级政治理想的一种体现形式,其对资本主义民主政治的发展起了很大作用。在一个多元化的民主社会中,多种多样的社会团体的兴起促成了社会力量的强大,这些社会力量与政府力量形成了势均力敌的均衡化状态。这种均衡对政府的公共权力构成了有效的规范和约束,有利于减少权力腐败问题的发生。第三,西方的权力制约理论尤其是分权制衡思想有利于提高公共组织的公共效率。权力的分解有利于促使不同部门之间的职责权限更加明确,做到各司其职。同时,分工是分权的基础。通过分工,可以让各个部门更加明确该方面的专业知识和技能要求,可以更有针对性地将具备该方面专业知识、技能和经验的专业人员吸纳到自己的部门中来,实现专业化管理,进而切实有效地提升公共效率。总的来看,西方权力制约思想更多地体现出了其为资产阶级服务的阶级性,而社会主义中国对权力制约机制的探索就其本质而言,更多地体现的是为最广大人民根本利益服务的人民性。认识到了这一点,我们就能增强构建社会主义权力制约机制的自信心和正确把握制约权力的努力方向。来源: 《社会主义研究》2011年4期

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