叶战备 金太军:“以权利制约权力”视角下的舆论监督

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叶战备   金太军  

【摘要】从权力制约思想的发展史来看,以权力制约权力模式作为权力之间的内部制约机制有其历史的必然性,但这种模式的现实局限性也是明显的。相对于以权力制约权力这种权力之间的内部制约机制来说,以权利制约权力可视为社会对权力的外部监督机制。这一机制所要建立的是受治者对于施治者的监督,是体现民主性质、与公民的民主地位相称的制约与监督。舆论监督是以权利制约权力这种社会对权力的外部监督机制的重要组成部分,它是一种民主性质的监督,是政治文明的必要环节。

【关键词】权力;权力制约;权利监督;舆论监督

权力制约问题一直是政治学研究中的一个核心问题。关于权力制约的政治学思考已有两千多年的历史,从亚里斯多德开始,几乎所有的政治学家都要发表对这一问题的意见,其中尤以洛克、孟德斯鸠、麦迪逊等人所提出的权力制衡思想,即用权力制约权力以防止权力滥用和腐败,堪称典范。洛克比较系统地提出了分权制衡学说,他不仅主张权力分立,而且要把分立的权力限制在适当的范围内以达到平衡。更为可贵的是他明确指出,政府不得用强力侵犯或剥夺法律所规定的人民的权利,否则人民有权用暴力推翻它。孟德斯鸠正式提出“三权分立”学说,他主张将国家权力分为立法权、行政权和司法权,并将这三部分权力授予不同的机关,三种权力既相互独立,又相互牵制,达到以权力制约权力的效果。麦迪逊认为:“在组织一个人统治人的政府时,最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。毫无疑问,依靠人民是对政府的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅助性的预防措施。”这“辅助性的预防措施”就是“三权分立”。如果“立法、行政和司法权置于同一只手中,不论是一个人,少数人或许多人,不论是世袭的,自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政。” 当然,西方的分权制衡思想还可以追溯到波里比阿和亚里斯多德那里。亚里斯多德指出:“一切政体都有三个要素,作为构成的基础,一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一要素,怎样才能适合于其所构成的政体三者之一为有关城邦一般公务的议事机能部分;其二为行政机能部分;其三为审判(司法机能)。”但亚里斯多德还没有明确提出制衡原理。波里比阿不仅主张分权,而且主张权力系统的某一部分不应凌驾于其他部门之上。这样,“任何越权的行为都必然被制止,而且每个部门自始就得担心受到其他部门的干涉。” 这些权力制约思想在实践中的经典模式就是“三权分立与制衡”。其基本的做法是,立法、行政、司法三权分立,分别由不同的部门或不同的人去行使,各部门之间权力大致平衡,互相制约,司法独立并具有某种形式的司法审查权力。在这种体制下,各个国家机构各有各的职权,但彼此之间互相制约,人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。以美国为例,实行的是以三权分立为主要特征的总统制,国会可以立法,但它的法案必须由总统批准才能生效,就是生效,也可以被法院宣布为违宪而失去效力;总统掌握行政大权,但国会却可以弹劾他,总统可以做出很多决定,但没有国会批准拨给他钱,他很难有所作为;法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上,但法官却是由总统经参议院同意任命的,并且可以被参议院弹劾。不过,也有人认为,第二次世界大战后,美国总统的权力开始膨胀,已使三权分立名存实亡。但多数美国学者认为,随着尼克松总统的辞职,“帝王般总统”已衰落下去,国会的权力已有所恢复,权力的“钟摆”又向着平衡的方向摆去 “ 。尽管如此,我们还是可以看出,美国的权力制约往往只是党派斗争、利益集团冲突中的工具,政治腐败并没有根除。

在马克思主义的视角下,权力制约就等于权力监督。马克思主义认为,只有人民群众实现了对权力的监督,才能达到对权力的真正有效制约。在总结巴黎公社政权建设的历史经验时,马克思和恩格斯先后都精辟地阐述了权力监督的意义,认为人民群众掌握监督权是实现人民群众当家作主的根本保证之一。马克思在《法兰西内战》中指出巴黎公社创造的、由民主直接选举产生的公社委员对选民负责的政权形式,彻底清除了国家等级制,以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们,以真正的责任制来代替虚伪的责任制,因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。“恩格斯在巴黎公社起义2O年后的1891年为《法兰西内战》单行本写导言时深刻地认识到,只要还有国家存在,就有社会公仆变为社会主人的可能;防止这种现象出现的有效方法之一,就是工人掌握监督罢免权。因此他强调:“为了防止国家和国家机关由社会公仆变成社会主人--这种现象在至今所有的国家中,都是不可避免的--公社采取了两个正确的办法。第一,它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任,而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”坚持马克思主义关于权力执掌者是人民“公仆”的思想并在实践中建立相应的制约机制的第一个真正实践者是列宁。在《国家与革命》中,列宁关于未来国家的描述,忠实地体现了马克思、恩格斯对巴黎公社进行总结之后概括出的基本原则。他指出,在革命胜利后,要建立“人民管理制”、巴黎公社式的直接民主制。为了“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”,必须“使所有的人”暂时都变成“官僚”,因而使任何人都不能成为“官僚” 。十月革命胜利初期,列宁曾设想将这样一套思路付诸实施:在俄共(布)七大上他指出,“对我们来说,重要的就是普遍吸收所有的劳动者来管理国家社会主义不是少数人,不是一个党所能实施的。”不过,列宁很快发现,在政治经济文化极其落后的俄国,这种设想并不现实。和任何类型的国家机器一样,无产阶级的国家机器也是一套复杂、精巧的体制和机制。它不像列宁原先设想的那样--绝大多数职能已经变得极其简单,已经可以简化为登记、填表、检查这样一些极其简单的手续,以致每一个识字的人都完全能够行使这些职能。所以,掌权的工人阶级直接行使管理国家的权力,在相当长的一个时期是无法做到的。在1919年俄共(布)八大上,列宁坦率承认“苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关,而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动者来实行管理的机关”。但为了“维护劳动者的政权”,列宁在实践中还是无时无刻不在强调在苏维埃要建立一种自上而下,自下而上的网络监督结构形式。先是建立了国家监察人民委员部,1920年2月又将其改组为工农检查院,并明确工农检查院在工作中依靠广大的工人、农民和专家中的积极分子,监督各国家机关和经济管理机关以及各社会团体的活动,同官僚主义和拖拉作风作斗争,检查苏维埃政府法令和决议的执行情况。尽管如此,列宁还是吃惊地发现“官僚不仅在苏维埃机关里有,而且在党的机关里也有”,于是列宁主张扩大在俄共(布)九大上成立的中央监察委员会的权力和职能。中央监察委员会必须在党的代表大会上选举产生,而且要由党内最有修养、最有经验、最大公无私的并能够严格执行党的监督的同志组成。中央监察委员会应成为与中央委员会平行的、在解决属于其职权范围内的问题时享有充分的独立性和自主性的领导机构。中央监察委员会作出的决定由中央委员会执行。要是中央委员会同中央监察委员会之间有不同意见,就把问题提交这两个委员会的联席会议解决。如果两个委员会还不能取得一致意见,则把问题提交最高一级--党的全国代表大会。监察委员会的任务是“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想,同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为,同破坏党内的同志关系,散布毫无根据的侮辱党或个别党员的谣言以及其他诸如此类的破坏党的统一和威信的流言蜚语的现象”作斗争。根据列宁的意见,1923年俄共(布)第十二次代表大会决定成立中央监察委员会一工农检查院这一党和苏维埃的联合监察机构。列宁还特别强调要建立专门的法律监督机关即检察机关的观点,进一步表达了他关于权力需要控制的思想。列宁晚年在揭示国家机关及工作人员中产生的官僚主义和腐败现象时,进一步强调了监督国家权力和完善监督机制的迫切性,指出:“要有多种多样的自下而上的监督形式和方法,以便消除苏维埃政权的一切可能发生的弊病,反复地不倦地铲除官僚主义的莠草。

在中国革命和建设事业中,中国共产党坚持以马克思列宁主义的权力监督观为指导,根据中国的实际,不断探索建立具有中国特色的社会主义权力监督体系。早在1945年,毛泽东与黄炎培在延安谈话中,就未来的人民政权如何走出历史周期率时明确指出:“我们已经找到了新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”建国后不久,鉴于中国共产党作为唯一的执政党,其他民主党派作为参政党,毛泽东说:“要唱对台戏,唱对台戏比单干好。” 刮党的八大又强调了“党要受监督,党员要受监督” 。理由正如邓小平所指:“在中国来说,谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大。如果我们不受监督就一定要脱离群众,犯大错误。” 基于此,在宪政结构上,我国建立了人民代表大会这一根本政治制度,最高国家权力属于全国人民代表大会,其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生,对它负责,受它监督,而它则不受其他国家机关的制约,这样人民就可以通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构,以保证整个国家权力体现人民的意志。同时,司法机关还可对行政机关及其工作人员进行监督,行政机关内部也有一套监察系统,从而使得它们在职权上分工制约。此外,作为唯一执政党的中国共产党不仅自身有纪律检查委员会,还与各民主党派互相监督。从总体来说,这些监督机制的建立,对保持党和政府的廉洁起到了十分重要的作用。但若着眼于实际的政治过程,由于党和人大的关系没有理顺,宪法赋予人大对一府两院的监督权和重要人事任免权等权力都没有得到很好的落实,如人大对政府授权(即人大通过选举产生政府)还存在着走过场、形式化现象,其人员配备、机构设置和法律规定等方面均有与其职能不相适应的地方,等等。另外,由于党内的授权关系被颠倒,集体领导制度在实践中常常受到扭曲,各级党的主要领导人凌驾于组织之上发号施令、独断专行的家长制现象时有发生。为此,邓小平多次指出:“不彻底消灭这种家长制作风,就根本说不上什么党内民主,什么社会主义民主”。

当前,这种家长制现象有所改观,但各级党的领导人权力过分集中、不受制约因而以家长自居的现象仍未从根本上改变,家长式的人物在党内绝非另类,这一方面影响到政治权力之间内部制衡和社会对权力外部监督的有效性,另一方面导致了权力对党的严重腐蚀。

从上述权力制约思想的发展史来看,马克思主义的权力监督理论已经超越了用权力制约权力的思路。但从权力制约的实践来看,迄今为止的权力制约都没有走出用权力制约权力的模式。如果说社会主义国家关于权力监督的实践与资本主义国家的权力制约表现出了什么不同的话,也只不过是改变了权力制约的方向和作用性质。若着眼于以权力制约权力模式的现实效果,在美国,三权分立体制中愈演愈烈的党派争拗、相互扯皮、相互掣肘,使得代议机构变成了马克思所抨击的那种无聊的“清谈馆”,同时又不可避免地造成了行政权的独大,致使政府蜕变成压迫人民的“利维坦”。在中国,人民代表大会制是一种高度民主的制度安排,但人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践,多数情况下在强调党对人大领导的同时,自觉不自觉地忽视了人大对党的监督,导致人大对“一府两院”监督乏力,权力过分集中于个人或少数人手里而难以制约。至此,我们认为,以权力制约权力模式作为权力之间的内部制约机制有其历史的必然性,它是建立在两千多年政治学思考的理论基础上的近代社会权力制约实践的基本选择,但这种模式的现实局限性也是明显的,它不仅不能解决分权与集权之间的矛盾,也不能绝对地保证阻止一些政府机构或官员放弃法定的相互监督职责而进行不法的合作。所以,跳出以权力制约权力的思维方式,寻求新的权力制约方案以完善对权力的制约已成为各国政治改革和政治发展的一大主题。

在现代西方政治学中,罗伯特•A•达尔就为权力制约提供了新的思路。他认为民主的真实含义是权力为众多的社会利益群体、政治组织和自治团体所分享,只有允许大众广泛参政的多头政制,才能实现政府与民众关系的“双边控制”,才能使政府受到有效的约束和控制。他说:“对于政治权力的行使加以限制的真正保证不可能从政府的内部安排中找到对于专横地行使权力的有效限制来源于这样一些情况的某种结合,这些情况是:政治精英们对于限制行使权力所作的承诺,多种利益集团的存在,而最重要的是,多种自治组织的存在。” 在这里,除“政治精英”涉及政治主体外,利益集团与自治组织都与公民个人有关,这无疑表明以公民为核心的社会力量是防范权力非法运行的有力屏障。

实际上,现代民主观念的核心也就是公民与政府之间的关系问题。这种观念认为,政府是建立在人民的同意与授权的基础之上,是人民的代理人或人民的公仆。政府存在的目的在于维护公共利益。广大公民对于影响到他们利益的公共决定都有直接或间接参与的权利。所以公民监督政府是理所当然,任何一个监督政府及其官员的人都是在行使着自己的权利,这一权利源于他作为其中一分子的一个整体的自治权力。具体来说,公民能够发挥积极监督政府的权利至少有:(1)选举权;(2)言论自由权;(3)结社权;(4)知情权(the right to know);(5)对政府机构或官员的滥用权力等不当行为进行举报、检举和控告的权利,以及在遭受来自公权力的侵害时获得救济的权利,例如申诉的权利,申请行政复议和提起行政诉讼的权利等。此外,还有一些权利停留在理论或道德的层面,没有成为法定的权利,例如非暴力反抗或善意违法(civil disobedience)的权利、抵抗权等。相对于以权力制约权力这种权力之间的内部制约机制来说,上述以权利制约权力可视为社会对权力的外部监督机制。这一机制所要建立的是受治者对于施治者的监督,是体现民主性质、与公民的民主地位相称的制约与监督。因为普通公民经常处于施治权力的支配之下,是政府管理的对象。民主很显然就体现在公民对于他们委托出去的权力的制约中,体现在他们享有的一些能够起到制约作用的权利上。换言之,民主的实质在于以权利制约权力。我们衡量一个国家的民主发达程度,不仅要看它的法律所表明的施治权力的最终归属,更要看普通公民以权利制约权力的实现程度。

舆论监督就是以权利制约权力这种社会对权力的外部监督机制的重要组成部分,它是一种民主性质的监督。当然,“舆论监督”这一称谓具有中国特色。西方没有“舆论监督”的概念,只有“public opinion”和“watchdog”大体上可以与之对应。由此也可以看出西方对“舆论监督”的认识理念:新闻媒介作为“社会公器”与政权、政党应该保持一定的距离,这种距离使大众传媒可以对政治权力的行使进行监督,从而能够促进整个社会政治的良性发展,所以必须要对新闻媒体的舆论监督功能予以制度化保障。

以当代美国为例,新闻界起着监督行政、立法、司法三个部门过分行为和不端行为的“政府第四部门”的作用。美国大众传播媒介对政府的政策、腐化、错误和丑闻,对政府官员(包括总统在内)的渎职行为,滥用权力和违法行为不断揭露和提出批评,常形成强大的舆论压力,在一定程度上成为约束政府官员的力量。美国的大众传播媒介之所以能够监督政府是因为它具有独立性,不受政府和政党的控制。深究原因有三点:第一,大众传播媒介是私营企业,经济独立,不需要政府资助,这样就可以不听命于政府。第二,美国有言论和出版自由的传统。第三,美国宪法第一修正案保障了言论和出版自由。不过,以新闻自由相标榜的西方国家,新闻往往也成了操纵民众的工具,不仅不能代表民意,反而演变为政党之间进行权力交易的合法形式。

目前国内大家比较一致地认为,舆论监督有广义和狭义之分:狭义舆论监督的主体是新闻媒体,对象为社会一切不良现象;广义舆论监督的主体是公民或组织,对象为国家机关及其工作人员滥用权力等不当行为。但我们认为,在中国转型期,公共权力被滥用的可能性增大,舆论监督的主要对象是掌握社会资源的有关权力部门。而且由于现实生活中权利主体各种条件的限制,使得公民个体更希望将批评的权利主动委托或让渡给具有广泛影响力的新闻媒体,公民个体则成为舆论监督活动新闻素材的积极提供者,他们从舆论监督的前台退到了舆论监督的幕后。所以我们研究的舆论监督是指公民或组织借助新闻媒体形成舆论力量以对权力运行的偏差行为进行披露、建议、乃至批评以影响公共决策和公共行为的活动。

在我国,舆论监督的根据是宪法所赋予的公民批评政府机构和政府官员的言论自由的权利。如我国宪法第35条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”言论自由(freedom of speech),或“表达自由”(freedom of expression),从内涵来看,意即把所见所闻所思以某种方式或形式表现于外的自由,它由三部分构成:一是搜集、获取、了解各种信息和意见的自由;二是以某种方式或形式将所见所闻所思形之于外的自由;三是传播某种信息和意见的自由。这里,我们要搞清一个问题,即一般公民的言论自由与新闻专业人员的新闻自由之间有无差别?我们认为,新闻自由是公民创立和运营新闻媒体的自由,这种自由的存在乃是为了促进言论的自由与自然、纯洁与多样。如果公民没有创立新闻媒体的权利即失去了表达和传播的重要、有效的手段。同样,如果公民没有运营媒体的自由而必须受制于政府的检查制度,言论自由也必然受到损害。普通公民和传媒在进行舆论监督活动时或在批评政府机构及其官员上,享有同样的权利。因此,舆论监督既不能简单地被认为是新闻界的自由权利,更不能错误地被认为是行政权力的一种延伸,舆论监督的主体理应包括普通公民。特别是在媒体自身易产生腐败的情况下,普通公民更应该被视为舆论监督的依靠和力量源泉。

李瑞环同志对此有一段论述:“新闻舆论的监督,实质上是人民的监督,是人民群众通过新闻工具,对党和政府的工作及其工作人员进行的监督,是党和人民通过新闻工具对社会进行监督。” 由此可见,在现代社会,尽管舆论监督是由新闻媒体实施的,其法律意义上的主体是新闻媒介,但其本质意义上的主体却是人民群众。江泽民同志就明确指出:在我国,“广大人民群众享有依法运用新闻工具发表意见、表达自己意志的权利和自由,享有对国家和社会事务实行舆论监督的权利和自由。”这意味着人民群众是舆论监督的权力主体,舆论监督是人民群众行使民主权利的重要形式。

实际上,这些年来舆论监督一直是人民密切关注的热点问题,也是党和政府予以高度重视的问题,同时又是学术性与社会敏感性兼具的问题。从1987年党的十三大到2002年党的十六大,在党中央向党的代表大会所作的报告中相继四次都提出了发挥舆论监督作用的要求。党的十三大报告指出:“要通过各种现代化的新闻和宣传工具,增强对政务和党务活动的报道,发挥舆论监督的作用,支持群众批评工作中的缺点错误,反对官僚主义,同各种不正之风作斗争。”十六大报告指出:“认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督,发挥舆论监督的作用。”显然,从十三大到十六大的报告,关于舆论监督的论述,其基本思路是一致的。即从党的工作角度来看,舆论监督一贯被视为一种对党政权力组织的公开的监督形式。同时人民群众对用媒介监督腐败历来是热情支持的,并且认为监督腐败与维护社会稳定是一致的。2000年底安徽省社会科学院在全省17个地市中开展了一次“舆论监督与社会稳定”的问卷调查。有82.3% 的被调查者认为,影响社会稳定的重要因素之一是民众所不满的一些社会丑恶现象。因此,在回答“是否认为对社会阴暗面大量揭露会严重影响稳定”时,76.8% 的人选择了“否”。

我们还可以进一步探讨一下舆论监督的必要性。首先,公民或媒体的揭露是法定监督机构获取有关政府机构或政府官员违法犯罪的线索重要来源。社会信息是广泛分散的,一个监督机构无论如何主动和积极,都不可能穷尽所有的社会信息,并从其中筛选出它所需要的信息。很多滥用权力和违法犯罪的行为因为疏于调查和无力调查而在法网之外。而且如果仅依靠法定监督机构收集信息,这种机构必定是庞大的,国家为此需支付很高的成本。

在这种情况下,制度设计者应当从全社会的角度考虑,力图建立起一个保证信息自由流通的制度,以使得法定监督者可以得益于这种制度而以很小的成本获得它所需要的很多信息。与舆论监督有关的制度就是这样的一种制度。充分的言论自由,充分的批评政府机构和政府官员的自由,可以保证公民揭露政府机构和政府官员违法犯罪等行为。这样,法定监督机构就可以发现和了解更多的信息。其次,舆论监督是保障公民选举权得以真正发挥作用的前提。卢梭曾经说过:“英国人自以为是自由的;他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间,才是自由的;议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零了。”卢梭所言是要反对代议制,但是现代民主的形式只能是代议制,在这种情况下,保障公民享有充分的言论自由权就成为解决公民在选举之后便沦为“零”的难题的关键。因为公民没有批评政府机构和政府官员的自由权利,官员们就有可能阻止自身的不当行为被揭露于众,就不必害怕公众的选票(如果他们通过法律规定连任无限制的话),就不必担心因为出现公众的反对而不能继续执政。他们在打击了批评者之外,还有可能利用权力或便利霸占公共论坛来颠倒黑白,粉饰自己,蒙蔽公众。

公众由于无从了解政府机构和政府官员的真实信息,因此也无从对它们作出真实的评价,也无法通过选举作出正确的选择。选举机制不能够对公共权力实行真正的制约。这样,那些腐败的执掌权力者就可能肆无忌惮地滥用权力,给公共利益造成损害。基于此,我们认为,社会主义政治文明的发展,离不开行之有效的权利监督和制约,正确有效的权利监督是社会主义政治文明建设和发展的重要内容,也是社会主义政治文明实现理性发展的内在要求和必由之路。作为权利监督的重要组成部分,现代舆论监督权利是一种普遍的、平等的民主权利,舆论监督权利功能的形成是与政治文明的发展过程相一致的,是政治文明的必要环节。

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