黄建洪 金太军:当代西方行政改革:整体态势及其启示

选择字号:   本文共阅读 2651 次 更新时间:2013-08-12 09:37

进入专题: 行政改革  

黄建洪   金太军  

【内容提要】20世纪后半叶以来,西方主要发达国家经历了大规模持续的行政改革运动。各国在改革动因、行动题域与发展趋势方面有一定的共通性,其效能化、治理化、市场化、服务化与法治化的实践态势值得密切关注。从动因分析、理论辨识、目标确立、重点厘定以及切入选择等方面看,西方国家行政改革的许多实践经验与技术共性可以供中国行政改革比较借鉴。但是,值得注意的是,由于政治社会生态的显著差异,中西方国家的行政改革在所处现代化阶段、改革性质、理论基础、组织基础和政府能力建设向度等方面又存在诸多根本性的发展分歧。这说明,务实地扎根于中国本土的行政改革之路,其改革时序与切入路径的选择对于改革成功至关重要。

【关 键 词】行政改革/西方国家/中国

引 言

所谓行政改革,是一种政府职能边界厘定与治理工具选择之间持续调试和动态匹配的复杂公共组织活动,它通过对行政体制、行政领导制度、行政行为方式和行政管理技术等方面的改革,旨在实现行政结构的更新与行政功能的调整,以行政发展推进经济社会的进步。行政改革是回应政府公共行政管理滞后于社会发展需求之间矛盾的产物,因而改革过程实质上就是政府提高公共行政能力的行政发展过程。一般而言,行政改革主要涉及行政的权力配置、职能定位、运行规则和法律保障等方面。①它以行政系统的功能再设计、结构再设计和行为再设计为基本内容,前者包括行政事务的再设计和功能实现方式的再设计,后者涵盖体制再设计、机构再设计和人事管理再设计,后者则涉及规程再设计和态度与行为的再设计。②因此,有的学者称之为“治道变革”,③或是“改造公共部门的DNA”。④

作为一种复杂的公共组织活动,行政改革是一个广泛涉及行政决策、行政执行与行政监督的过程性行为。从结构方面看,行政改革是通过一系列的改革举措,形成国家与社会、政府与市场、政府与公民之间的良性互动关系。从功能角度看,行政改革就是要实现行政功能优化,使其更具有统治力、管理力和服务力。因此,行政改革过程是一个政治过程,它实际上是一种“行政过程的政治”。⑤同时,行政改革通常不是一次性行为,而是一系列行为的组合。大凡有效的行政改革,都是经过不断的尝试、试错和反复才逐渐达到改革初衷的。加之社会公共事务的复杂化、社会的信息化、管理的精细化以及民众要求的多样化,当代各国的行政改革越发具有长期性、渐进性和累进性。因此,行政改革既是行政组织结构和功能的发展过程,更是作为一种社会组织现象而存在的社会演变过程。公共行政的核心职能在于组织、人事、预算、决策、政策分析和评估,⑥而行政改革的直接目的就在于优化行政活动的这些核心职能,从而更为有效地实现服务于国家和社会的基本目标。

“对于政府部门来讲,变革与其说是一种特例,不如说是一种惯例。”⑦自20世纪中叶以来,行政改革对于行政系统本身的革新功能及对经济社会发展的强大推动作用日渐显现。一定程度上讲,行政改革创新能力的强弱业已成为一国或地区竞争和发展能力的基础性条件和核心决定因素之一,为各个国家和地区高度重视。西方主要发达国家的行政改革,有着深刻的实践动因、丰富的改革题域以及值得密切关注的发展趋势。这对转型发展中的中国行政改革具有一定的借鉴作用。

一、当代西方行政改革的基本动因

第一,根本动因:社会需要。社会需要是各国行政改革发动的根本动因,而改革者必须客观面对和理性把握变迁着的社会民众需求。行政改革本身并不是一个单目标的自为行为,它不涉及加强统治、改善管理与优化服务的基本使命。自20世纪70~80年代以来,西方主要发达国家相继由工业社会转型进入后工业社会、由现代而进入后现代。后现代时代的多元价值观念和利益诉求这一根本的社会需要,对匹配于工业化时代社会结构和经济技术基础的政府理念、组织结构、运行机制和绩效标准等产生了深刻的冲击,改革政府便成为西方各国行政改革的主旋律。

第二,直接动因:财政压力。通过行政改革减轻政府特别是中央政府的财政负担、缓解因财政压力带来的治理危机,成为西方各国改革的普遍现象。譬如,20世纪70年代石油危机之后的经济衰退,导致西方各国严重的财政赤字,这些业已建立起较高社会福利的国家难以招架不断上涨的财政支出压力。⑧但是,在提高税收和限制或终结公共服务不大现实的情况下,以改善财政支出效率、厉行节约以及敦促少花钱多办事为目标的行政改革便提上了日程。很大程度上,摆脱财政困境和提高效率构成了英美诸国政府改革实践的主线。而进入新世纪以来的欧洲债务危机以及美国的国家信用危机等,正深刻地影响着欧美各国的行政改革走向。

第三,发展动因:国际竞争。当今世界越来越信息化、市场化和全球化。原有相对封闭的治理模式和管理体制已难以有效应对来自不同国家和地区的发展挑战。面对日益激烈的国际竞争,各国竞相展开政府改革,试图改革面临重重考验的政府管理理念、管理体制以提高政府能力。为此,改革原有的行政模式,逐步建立起既能满足国内发展需求、不断强化综合国力的治理体系,又能够整合国际国内资源、充分利用国际国内市场、有效参与全球竞争的政府能力,成为当务之需。来自国际竞争的压力和国内发展的动力,强化着各国既吸收借鉴他国改革经验又进行基于自身需求的本土探索。譬如,虽同属具有管理主义或新公共管理模式的英国和美国政府改革,也存在着阶段性的侧重差异。

第四,组织动因:行政民主。行政管理是处理与民众利益密切相关的公共过程,其民主性程度值得关注。随着民主意识的提高,民众要求决策管理过程透明、开放的呼声越发高涨。民众不仅提出了要控制政府规模、降低政府成本的要求,而且在控制政治家、控制官僚方面也有了更为鲜明的认识。针对直接参与公共服务的供给要求、解决特殊利益集团对政府决策的控制、政府及其官僚的自主性甚至是自利性的控制等问题,都需要直面政府组织机构的改革问题。在行政民主化和法治化要求与日俱增的背景下,旨在增进政府部门合作、提高效能和抑制行政官僚行为放任的突破官僚制或摈弃官僚制运动便蓬勃地开展起来。⑨故而,公共物品的供给主体多元、治理网络模式的发展、治理过程的合作与协商,更为强而有力的绩效评估、政府审计和问责,实现行政过程的可参与性和可监控性,这些都成为西方各国行政改革的重要内容。

第五,理论动因:范式转换。各种理论研究的进步,为行政改革提供了有力的支撑。譬如,新公共管理论倡导的以企业家精神和顾客驱动来再造政府流程,⑩目标在于克服政府管理的弊端,提高行政效率和改进公共服务的质量;公共选择理论主张通过放松市场与社会规制,打破政府在公共服务供给方面的垄断,引入市场竞争机制和进行公私组织合作;(11)公共服务理论主张以民主标准或社会标准进行公共服务,强调政府应服务于公民、公共服务应追求公共利益,政府思考要有战略性而行动要有民主性,并敢于承担责任;(12)整体性治理论则强调行政改革需要针对体制性碎片化和功能性碎片化的宿弊,(13)实现政府的协调运作,建立起无缝隙的协同型政府;治理理论则主张通过政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作和互动,最大限度地增进公共利益。无疑,这些理论的发展对于各国尤其是西方各国的行政改革具有重大影响。

第六,技术动因:科技进步。以信息技术为基础的第三次科技革命引发了产业结构、劳动结构和社会结构的深刻变化。在一个日渐信息化、电子化和一体化的社会氛围中,政府如何更为有效地改善内部管理和回应社会服务需求面临着挑战。在一个知识经济的信息时代,通过政府改革尤其是政府收集、汇总、利用信息进行便捷和高效的信息管理和政务服务,逐渐占据了各国行政改革的重要位置。为此,不少国家和地区都展开了E政府建设,通过革新政务平台、建立门户网站、提供电子政务服务,为公民和各类社会群体提供“数字化生存”时代的数字化政务管理和服务。

二、当代西方国家行政改革的主要题域

西方国家行政改革都涉及哪些重要领域?彼得斯认为,改革主要涉及组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面;英格拉姆认为,预算和财政改革、结构改革、程序或技术改革以及相互关系方面的改革是主要内容。(14)我国学者周志忍则把西方行政改革归纳为三大内容,即社会、市场管理与政府职能的优化,社会力量的利益和公共服务社会化以及政府部门内部的管理体制改革。(15)我们认为,西方行政改革不外乎包括政府应该做什么(政府职能界定问题)、应该如何做(政府工具选择问题)以及政府系统内部管理问题(政府关系调整、机构改革和公务员制度改革),前两方面关乎政府社会治理的改革,后者触及政府自我治理的改革。

首先,政府职能界定——有序向市场和社会转移。重新界定政府职能,是西方发达国家行政改革的基础和重点。自20世纪70~80年代步入后现代社会之后,后工业的经济和社会结构对工业时代的政府角色与官僚制组织提出了深刻挑战。各国行政改革的主要做法是按照市场优先、社会优先的价值取向,将原来由政府承担的部分经济职能和社会职能推向市场和社会,以实现收缩政府职能、缩小政府规模和减少财政负担的目的。(16)一方面,通过放松规制和国有企业民营化,收缩政府经济职能。不仅放松对企业的市场准入、价格投资、财务会计方面的经济规制,而且在涉及劳动者和消费者安全、健康卫生、环保防灾方面的社会规制也更趋灵活。以放松对工商业的经济规制为中心的改革浪潮遍及欧美各国(美国影响力最大),行业重组、跨行业兼并以及政府部门的公司化蔚然成风。与此同时,各国利用市场机制提高企业效率、削卸财政包袱。另一方面,通过改革过高福利政策方式收缩政府社会职能。其措施包括提高接受福利者资格,以工作福利取代社会福利,将住房、医疗和养老等福利项目市场化,适当增加个人负担份额,将部分福利项目下放地方政府管理等。通过改革,西方国家的经济社会职能主要集中于建立全面而系统的经济立法体系,把社会经济活动纳入法制轨道;通过计划、财政、金融干预等手段,加强对经济的宏观调控,以及公共物品和服务的提供。

其次,政府工具选择——公共服务市场化与社会化。政府工具是公共行动的工具,它使“集体行动得以组织,公共问题得以解决”。(17)“政府如何做”问题的关键是在清晰政府职能界定基础上,合理选择和科学组合政府治理工具。改革中,西方国家的基本思路是在公共物品的供给和公共服务的提供中引入市场机制和社会机制,将政府权威与市场交换、社会力量之间的优势结合起来,提高和强化政府能力。其一,政府工具的市场化。譬如民营化工具,即对国有企业实行民营化改革,这方面英国起步最早,法国民营化国有企业最多,日本和新西兰等国的民营化改革也相当广泛;又如,用者付费工具,美国和法国在基础设施如道路桥梁等方面广泛采用此工具;此外,合同外包(美国政府大量的服务合同外包)(18)、特许经营(西方各国在供电、公路、铁路、供暖、除污方面广泛采用)、凭单制、放松管制、产权交易(美国的污染排放控制)以及内部市场(如英国的公费医疗拨款制度改革)都成为西方各国行政实践中行之有效的改革工具。其二,政府工具的工商化。大量工商管理技术被引入各国的行政改革之中,诸如目标管理、全面质量管理、绩效管理、战略管理、顾客导向、标杆管理以及流程再造等。其三,政府工具的社会化。常见的社会化治理工具有社区治理、志愿者服务、公私伙伴关系以及公众参与即听证会等,它们在养老管理、残障服务、犯罪控制、环境保护、立法参与方面成为有力的公共管理或服务工具。

再次,政府关系调整——持续的分权与授权。通过持续的分权与授权来达成政府关系的调整,是西方各国行政改革的又一重点。与政府向市场和社会转移权能的政府向外分权不同,政府关系的调整是政府系统内分权。其一,中央政府的分权和非集中化改革。例如,美国联邦政府通过整笔补助、解除规制、减税和向社区自治授权方式来实现向地方政府和社会分权。日本通过《地方政府分权推进法》,来建立中央与地方的平等协作关系。法国重新调整地方行政区划、改革地方行政权力结构、扩大地方自治权、改革公职制度和扩大地方民主。(19)而德国的分权,则表现为加强地方直接民主的力度和强化地方政府公共服务供给的决策权。其二,行政组织内部层级间的分权。通过部分管理权限授权给基层组织、减少中间管理层、倡导全面质量管理,有利于实现组织结构由传统的金字塔结构向现代扁平式结构的转变。例如,英国的财政分权如“财务管理新方案”和荷兰的内部代理机构如管理局和核心司的设置等改革,便属此例。其三,政治家与非民选官僚之间的分权。譬如,美国通过联邦人事法等方式向行政官员授权,放松规制、减少繁文缛节。新西兰实施各部副部长绩效合同雇佣制,以此实现政治官员对行政官员的分权。英国通过设立执行局改革(中央决策与执行机构分离的“适距控制”)、实施绩效管理以达到有效分权。20世纪80年代的澳大利亚、丹麦、爱尔兰和瑞典等国的改革,也曾采用过这样的分权实践。(20)其四,政府部门分化出独立性质的公共公司。典型的改革是英国的“下一步行动方案”和新西兰的公司化改革,把原部门内的中下层组织转变为具有独立性质的单位,实行经理负责制和人事、财务自主,实现了上下级由直接隶属到合同关系的转变,行政纵向控制由注重过程向关注结果转变。

复次,政府机构改革——走向精简与效能。即对政府部门的机构重组和职能重塑。各国机构改革侧重有所不同,但一个显著的趋势是通过大部制改革,将职能相似、相近和交叉的职能部门整合到一个部门之中,目标是精简政府机构、减少横向协调困难、增强首长对各部门的直接控制。(21)譬如,英国“大部制”改革始于20世纪60年代后期,通过在内阁中组建“超级部”,将多种内容和有联系的事务交由其管理,如文化、信息与体育部,商务、企业与规制改革部,环境、食品与农村事务部便是典型的大部。法国的“大部制”改革起步较早且持续至今,萨科齐于2007年当选总统并任命菲永担任总理后,进一步推进改革,业已形成经济、财政与就业部和环境、发展与海洋部等超级大部。澳大利亚经过“大部制”改革,在联邦政府中设立了工业、旅游及资源部和通讯、信息和艺术部等大部。日本“大部制”改革称为“省厅改革”(旨在加强部际协调与强化内阁功能(22)),始于2001年,通过坚持立法先行、首相领导、阁僚联合会议以及省厅部门间的直接协调等办法,促进了“大部制”改革的持续推进。改革后,西方国家的联邦政府和中央政府部门原则上都不超出20个,如英国18个,美国15个,法国17个,德国18个,日本12个,诸国改革在精兵简政、整合权能、强化能力方面取得了实质效果。

最后,公务员制度革新——公共部门人力资源开发。西方国家公务员制度改革总体朝公共部门人力资源管理开发方向拓展。其做法包括:一是文官制度的解制化。通过对公务员管理全程放松规制,删减繁琐规则,防止刻板、推诿现象,增强灵活性。在美国,20世纪90年代初期克林顿政府实施的“裁员、节支、高效”政府改革计划,5年内裁减公务员28万人;同时根据《戈尔报告》通过的行政令,联邦政府取消了内部二分之一的规制。英国通过削减文官规模和经费,公务员人数从1979年的73.2万减少到90年代的56.2万,大为精简。(23)欧洲其他一些国家也采用内部市场等办法来代替原先的层级制,以大幅度减少政务机构和人员。二是文官控制的政治化,政治中立原则受到挑战。英国撒切尔夫人政府取消了文官部,强化高级文官政治控制,彻底打破文官在选拔与晋升方面的独立传统。美国通过公务员政治权利法案及相应的政策调整,公务员选拔晋升的权力逐渐转移到政务官和行政部门手中,独立的文官管理机构权力大为削弱。这样的发展趋势,生动而有力地佐证了彼得斯所提出的官僚并非仅仅是技术和管理的而且是政治的观点(政治化控制与政治性作为)。(24)三是文官从业的非职业化。各类执行机构的设立和合同雇佣制、临时聘用的用工制度的推行,公务员的永业制面临强烈挑战。四是文官考评的绩效化,讲求管理和服务的效率、重视结果而非过程。例如,美国的改革倡导“以结果为本”,力图建设全新的效能化公务员管理体制。同时,绩效评估、功绩付酬与业绩擢升也成为英国、法国、日本以及德国、荷兰、意大利等国家公务员管理改革中普遍采用的实践举措。

三、当代西方行政改革的发展趋势

一是行政改革的效能化。提高政府效能(如促进公共物品的有效供给与降低行政成本),强化和优化政府能力是西方国家行政改革的基本目标。政府能力是指享有统治权的政府组织,通过各种合法方式使用可资利用的公共资源,以一定的公共政策过程来推行和完成职能规范的任务和要求,有效治理自身和社会的力量和能量。行政改革,就是要不断提升政府实现国家意志、达成其治理目的的能力。因此,高效率地履行管理社会公共事务、维持社会秩序、调节社会冲突、增进社会政体福利水平,成为行政改革的首要目标指向。这是因为,“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。(25)从欧美国家的行政改革实践看,通过行政理念、行政体制和行政方法或技术的改进革新,尤其是治理工具的更新,大大提高了行政效率、强化了公共服务能力。譬如采取市场化与社会化方式,进行分权与整合重组机构、节约组织资源、激活政府权能来达成效能目标;通过管理技术,如目标管理、全面质量管理、标杆管理、成本控制、政府合同和公共物品的社会化供给(如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防)等方式来强化政府能力;通过人力资源改革来实现效能化,以科学的绩效评估来优化行政管理方式。这些举措,无疑对强化政府的社会适应、自我创新能力有积极的促进作用;同时,它对于开发和整合政府的调控—监管能力、汲取—分配能力、合作—发展能力、整合—平衡能力(26),并循此优化政府的综合治理能力,不无裨益。

二是行政改革的治理化。治理化的行政改革,其要义在于服从和服务于民众所吁求的公共参与与民主行政,展开公共治理。民主既是一种社会管理体制,更是一种生活方式;公众以各种方式参与公共事务的广度与深度是衡量民主的尺度。(27)行政改革,需要有一个促进行政发展的行政民主目标。(28)这是因为,行政民主不仅有利于扩大公共参与、提高公共决策的科学性和有效性,而且有利于保障市场经济的规则化发展,提升政府与市场合作配置资源的效率、提高社会发展的可预期性。同时,行政民主不仅有助于以体制的力量、规则化的渠道和理性的方式化解公共紧张和社会矛盾,实现体系内外沟通的优化和交往的理性化,而且有利于政治稳定与政治发展的协调,减小发展阻力,降低社会治理的成本。国家型政府向行政型政府、治理型政府的发展转变是现当代政府发展的大趋势。(29)西方国家的行政改革,其治理化转变主要体现在三个方面:一是善分权,即政府向社会分权,向市场分权,向下级分权和授权,使行政改革具有相当的开放性,有利于抓住行政改革的“牛鼻子”,从而取得改革实效。二是有参与,即不论是政策制定还是执行过程,都能够有效地建立起民众意愿与政策议程之间的实质关系,形成公共物品的多元主体供给机制和多层次供给模式,确保政府既有社会回应力,又有合理的利益超越性和整合力。三是能监督,这有赖于进行制度化、透明化的赋权、授权和用权程序建设,并确立起具有相对独立和威严的司法监督、新闻监督和社会监督,通过行政改革实现既有权力对权力的牵制平衡,更有民众对政府过程的监督制约。

三是行政改革的市场化。政府职能决定政府的权力、机构、规模、组织形式和管理模式,“反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用”。(30)依据经济社会整体的变化,政府职能调整需要有两个方面的考虑。从政府发展进程的纵向角度来讲,有的职能是暂时的(如政府替代市场进行招商),而有的是持久的(如社会管理与公共服务);从横向平行的角度讲,政府职能有的要淡化,有的要延续,有的要强化,有的要新生,有的要消亡。譬如,在市场发育到一定程度的时候,就需要大力淡化政府直接介入微观经济的职能,更多地依靠宏观调控来达成治理目标,那时法律机制与价值规律的作用应该得到更为充分的尊重。而对于市场监管职能,需要延续,但又存在着侧重点的转移。纵观西方国家的行政改革,市场化的改革方向和改革举措给人印象深刻。譬如,根据政府职能的变化和新近配置,更新治理工具,大力采用市场机制和工商管理技术,如民营化、政府付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场、绩效管理、流程再造,企业家精神较为透彻地灌注到了公共部门的管理和服务流程之中。与此同时,这些政策工具及其组合,在英国、美国、新西兰、澳大利亚以及日本诸国的政府改革实践中取得显著成效。但值得注意的是,近些年肇始于西方发达国家的金融危机与财政危机频繁出现,说明了即便在这些成熟市场经济社会,经济规制也都还存在持续改进的现实必要性;与此同时,英法等国不时出现的骚乱,也都说明了社会建设并不是一劳永逸的,社会规制改革仍有许多工作要做。

四是行政改革的服务化。一方面,行政改革的根本依据在于回应社会公众的公共需求。无论是放松规制、民营化、节约开支还是改革福利,都说明政府管理与服务还不能满足民众需要,需要进一步改革;另一方面,市场和社会的发育,是行政改革的直接依据。行政改革的核心落脚点在于进行合理的政府职能界定和选择行之有效的政策工具。譬如,欧美国家总体上较为关注政府职能缩减和优化以及市场回归,同时通过鼓励和规范社会的发展,重视社会力量的有效利用和公共服务社会化(31)来弥补和克服市场失灵与政府失败,进而实现社会善治。这从总体上突出了政府自我治理向有限与有效的行政改革方向发展的回应性与服务性。这也告诉我们,阶段性地介入市场、进行市场替代和制度替代适时转变成为限度式的介入和公共治理的重要性。不仅如此,与采用新的治理手段和服务工具以改造政府公共管理与服务流程相匹配,西方国家对行政改革的绩效采取了严格的服务导向评价标准,即改革成效最终以社会公众的满意度评价为测算依据,广泛推行规范的政府绩效评估和公众对公共服务质量的服务评价,规范、引导和激励政府提高行政效率、强化效益、优化服务质量并厉行节约,以实现便捷、高效、廉价的公共服务。

五是行政改革的法治化。从制度层面看,行政法治包含行政实体制度、行政程序制度和行政救济制度的制度建设。行政改革,其中一项重要使命就在于使自身的赋权、授权和用权行为规范化,通过一系列的改进措施使之纳入法制化的轨道。既能有效约束自身,又能透明、有序地进行制度化的社会管理和服务是公共行政发展的目标之一,而这样的目标需要经由持续深入的行政改革来实现。在行政改革实践中,无论是英国的“下一步改革”、美国的“重塑政府运动”、新西兰的“彻底执行局化”与管理主义模式强化,还是德国的“苗条国家”运动、荷兰的“大手术”改革和“大效率运作”,抑或是澳大利亚的“竞争、绩效与透明”改革,加拿大的“分权、民主与善治”改革和日本的“市场化、民营化和自由化”改革,以及奥地利的行政管理计划、丹麦的公营部门现代化计划、法国革新公共行政计划等,一般都是在法制化的轨道上运行的。即,先行通过国会或议会立法,然后以政府白皮书或工作报告等方式予以推行。这既确保了行政改革行为的规范化,又大大提升了改革实践的可预期性。

四、当代西方行政改革对中国的启示

西方各国的行政改革,各有不同侧重,采取的策略和技术手段也有所差异。从一种系统性的公共组织行为和复杂的知识现象角度讲,这些改革可以给我国的行政改革以一定启示。

启示一:动因分析。当今世界正在加快紧密化与一体化,尤其是全球化、市场化、信息化的发展态势日益加深,这便使得两大方面的行政改革动因更具普遍性:一是回应经济竞争加剧的行政改革需与时俱进。西方主要发达国家所进行的行政改革,其核心的关注之一便是通过对政府角色的调整和政府作用的有效发挥来形成强有力的国际经济竞争力。正处于现代化建设进程中的中国,则更加需要理性化政府行为,建设更具有竞争力与创造力的政府,以更好地参与全球竞争,推进中国经济社会的快速发展。二是及时有序地回应社会公众需求的行政改革应更加常态化。减少臃冗、提高效率,满足多元化的服务需求、改进服务质量,是公民社会发展不断提出的公共需求。西方回应这些需求的行政改革在确立以公民为中心、以社会为导向的实践中进行了持续的努力。而当下中国,通过政府转型与社会转型的互动而进行的系统化改革,将是塑造中国可持续发展未来的关键之所在。

启示二:理论辨识。西方由现代化向后现代转型过程中,其新公共管理理论与新公共管理改革运动彼此促进,累计出一系列可资比较借鉴的管理方式与治理技术。总体上看,这些技术性的革新理念,对于各国思考如何实现政府职能优化、公共服务社会化以及政府内部管理体制的透明化与效能化,具有一定的积极意义。譬如,引入竞争机制以拓展公共物品的供给格局,重塑政府与社会关系;运用市场机制的力量改善政府绩效、提高工作效率;通过流程重构、职能转变和管理方式的更新进行系统化的行政改革;重视公共部门人力资源的开发,强化公务员的管理与服务意识等。这些举措,涉及西方新公共管理、新公共服务、治理理论以及整体性政府理论等行政改革智识资源。譬如,美国“重塑政府运动”具有效率提升、市场功能优化、政府公益性强化等科学性层面。(32)从管理方式更新与治理技术创新的角度讲,它们应用于转型期的中国行政改革,并不存在根本的障碍。在市场经济日益深化的当下,这些理论工具的合理成分可以选择性地用于中国政府与企业、政府与社会、政府与公民关系的调整,以此来提高政府行政效率,有效促进经济社会的可持续发展。

启示三:目标确立。行政改革的基本目标是提升行政效能与拓展行政民主。西方国家行政改革的实践告诉我们,行政改革中的自我治理改革与社会治理改革,需要循此目标有序推进。转型期的中国,在一个政府既是改革的对象又是改革的动力的情况下,需要从政府对市场和社会的干预范围、内容、力度和方式等方面,来思考行政改革的重难点和政府能力建设的方向;也需要从市场、社会对政府转让职能的承接可能、内容数量以及组织运行等方面,来设计社会治理的网络结构和管理机制,以促进社会建设和创新社会管理。在这方面,基于较为类似的权力资源隐性配置模式、社会结构形式及国家发展历程,(33)譬如日本的行政改革对于中国便具有一定借鉴价值。而在改革进程中,构建法治化的市场经济和培育成熟的公民社会,着力转变政府职能、规范政府行为、优化政府工具,循序强化政府能力建设(34)都极为重要。

启示四:重点厘定。行政改革最本质的指向是改善权力与权利的关系,核心在于确立公民权利对于政府治权的程序授权、制度参与和法理监控。转型期的中国行政改革,其关键在于调谐政府权力与社会权利关系,要害在于政府职能转变,以行政发展推进经济社会的可持续发展和和谐进步。而政府与社会关系互动中的轴心是人,是对人的利益和地位的判断,是对人的生存环境与发展走向的思考。制度建设不仅要遵循政府与社会良性互动的规律,还必须从法治与民主的逻辑中,深切地把握公民的主体性地位。这就需要对治理结构的基本权力、职能与责任有一个相对清晰合理的划分,以有效的权力组合配置来形成治理构架,从而在一个更具现代性的行动结构基础上来提升效能。从自我治理的角度看,政府内部管理的专门化、精细化与透明化至关重要;从社会治理的角度论,政府社会治理的市场化、社会化与服务化是应选择的长期方向。

启示五:切入选择。西方行政改革中导入了大量新的治理工具或政府之“箭”,(35)这或可供我们在改革中借鉴使用。合理、高效地选择并组合现代化的治理工具,使之能够匹配政府职能转变的基本方向和管理格局,可以有助于中国行政改革目标的实现。自20世纪90年代以来,随着市场化进程的加速,我国政府管理的某些部门、领域、方面已经尝试引入市场机制,如委托承包、有偿使用、招标投标、政府采购以及开放竞争等;同时,诸如绩效管理、承诺服务、目标管理等工商方法与技术也逐渐推行。这在一定程度上有助于政府管理方式的转变。但是,不可否认,管理手段单一、管理方式陈旧、管理方法落后的问题依然较为普遍地存在。这对于政府全面转向“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的新角色定位和职能有效实现仍有相当距离。因此,需要通过政府工具的更新,持续更新政府自我治理的方式;同时,新的政府工具组合,可以有效地坐实,甚至引领政府职能的转变,实现政府职能的转化、优化、强化或弱化。从这个角度讲,治理工具的更新是推进政府转型改革的有效切入口。

五、对中国行政改革的思考

需要清晰认识到的是,中国与西方主要发达国家的行政改革,由于政治社会生态的深刻差异,彼此之间存在着显著不同。(36)厘清中外行政改革的种种差异,有利于促进我国政府改革的理论探讨与实践探索。

第一,中外行政改革所面临的现代化阶段不同。西方发达国家总体上已经实现了现代化,由工业社会进入了后工业社会。正是在这样的情形之下,其经济基础、社会结构以及治理方式有着与工业化进程阶段所建立起的行政管理体系颇为不同的现实要求。因此,它们的行政改革,主要是针对其国内社会由现代向后现代转变之后经济社会发展的公共管理需要而进行。而正处于急速转型期的中国,正努力致力于实现现代化,特别是整体实现由传统农业社会向现代工业社会转变、增强经济社会的现代性,且这一目标在21世纪中叶时才能达到西方中等发达国家水平,之后的持续发展仍是须臾不可或缺的。这一因素对中国的行政改革战略设计与策略选择具有根本性影响。这也决定了中国的行政改革要走持续、渐进的改革模式,即一条由外延型改革逐渐推进深入到内涵型改革的道路,(37)行政改革逐渐由浅入深,从技术革新到体制改革的发展,逐步实现政企分开、政事分开、政社分开、政府与市场中介分开的改革。这恰恰也是中国行政改革的重难点之所在。

第二,中外行政改革的性质有所不同。后现代社会的西方国家行政改革,虽其行政改革的重要改革议题仍旧是优化政府职能,但这是在知识经济发展较为充分的背景下对既有政府治理有效性的革新或提升,总体上是对基本定型的统治体制的一种治理技术调整,其核心的议题是政府职能优化与治理工具的选择匹配问题。因此,西方国家的行政改革具有显著的市场化、社会化特征,是一种较为单纯的行政性改革。而在中国,由于后现代化模式下的非均衡发展战略和追赶型工业化实践,短期之内要实现西方国家几百年演进状态下所要解决的治理结构分化、功能专门化、权力理性化与文化世俗化,具有强烈的“时空压缩”感。要对国家与社会、政府与公民关系,尤其是政府与市场关系进行深刻的调整和现代性塑造,对发展型政府进行现代管理与公共服务之结构与功能的大幅度改革,其改革对象的广度、问题领域的难度以及改革推进的复杂程度,都是西方国家所不能比拟的。中国行政改革一开始,就是一种多目标、全方位的综合性改革。从性质上看,中国的行政改革是属于社会主义国家的自我完善和调整,它处于政治体制改革与经济体制改革的中间地带,属于政治体制改革范畴,其根本目标在于建设有限与有效政府,建构现代民族、民主国家。从这个意义上讲,中国行政改革是撬动、刺激和推进中国经济社会全面发展的基础性动力。

第三,中外行政改革的理论基础不同。西方国家行政改革的主要理论包括新公共管理、改革选择、新自由主义、新制度经济学以及公共治理等理论资源,这些理论主要涉及国家政府作用范围以及作用方式的探讨,成为西方声势浩大的“新公共管理”或“新公共服务”改革运动。中国行政改革的依据,主要来源于马克思主义或中国化的马克思主义,以邓小平理论、“三个代表”、科学发展观和以人为本等主要思想为行动指南,在实践中不仅合理借鉴西方行政改革理论和实践的科学成分,而且从儒家文化圈国家和地区(如韩国、新加坡和台湾地区)汲取改革知识,同时也深层地关照中国传统文化所遗留的积极成分和习俗影响。显然,这是与中国的国家制度、发展阶段与社会需要紧密相连的。

第四,中外行政改革的组织基础不同。后工业时代的西方官僚制对于满足后现代社会多元化的社会需求而言,已不敷为用。正因为如此,大量的西方改革理论和政务实践大力倡导突破官僚制、摈弃官僚制。但需要明确的是,他们所要突破和摈弃的,并非科层官僚体系本身,而是在坚守科层理性的基础上,针对越来越程式化、越来越案牍式的公务流程和办事低效率提出的改良举措,即提高运作效率、增强合作与人文性,实现政府流程再造和政府工具的革新。(38)具体到转型期的中国,无可否认的是现代官僚制建构并未完成,科层理性明显不足,政府制度化与法制化压力巨大,尤其反映在政府公共权力大量裸露于仍较为人际化的市场资源配置之中,造成大量政府权能流失和严重的转型期腐败问题。因此,转型期中国政府改革,其重要的主题之一便是强化制度建设、构建效能与民主的权威决策与行动系统。对于西方流行的多中心治理这种满足于后民族国家结构和多元民主背景下的后现代理论和实践,需要慎重对待。在此情势下的政府改革(特别是政府权力与职能资源的配备与行使)须有针对性地强化、弱化和转化,但绝非一味地压缩集中统一的中央权威而使得现代化转型推动乏力。

第五,中外行政改革中的政府能力建设方向不同。西方国家的政府现已比较稳定,治理色彩比较突出,政府管理与服务能力较强、效能较高。它们现在所做的主要工作是强化其回应社会多元化需要的能力,旨在满足既节约又高效的精细化管理和多中心公共治理。这从它们较为有序的规划发展与组织实施方面可窥一斑。而转型期中国的政府能力开发,需要回应政府机构改革、政府权力配置、政府职能转变、政府法制建设、政府人事改革、事业单位改革、改革示范区体制改革和电子政务建设等领域的深刻调整,这涉及执政党与国家政府、国家与社会、政府与公民等多重关系。因而中国的行政改革具有目标的多重性与任务的艰巨性。转型期的中国政府,其形态取向应在巩固统治、加强管理的基础上,着力拓展政府服务,大力建设公共服务型政府。因此,强化政府的自我约束能力、调控监管能力、发展创新能力、整合平衡能力以及公共危机应急能力,塑造民主、法治、效能的现代化政府便成为当务之急。

可见,中西方国家的改革时序与切入路径是颇为不同的,而这两方面对于行政改革是否能够取得成效至关重要。鉴于此,针对现今学术界的发展潮流和术语趋势,我们认为需要冷静分析和理性甄别,特别是要对大量的西方先发优势主导下的现代化发展话语强势和强劲的后现代思潮作出恰如其分的判断。为此,必须对中外政府理论与实践的“时间差”有清醒的认识,基于民主与效能的冲突、行政效率与社会公平的紧张以及公共领域与私人领域的消长和合作等状况,尤其是市场机制与社会发育状况,进行行政改革的统筹规划和顶层设计,循序推进。而当下中国行政改革的关键,仍旧在于行政权力与社会权利之间进行合理的边界厘定、建立互动信任机制和合理选择与组合治理工具,以利于社会的平稳转型和公共利益的良序发展。

注释:

①薛刚凌:《行政体制改革研究》,北京大学出版社,2007年,第6~10页。

②任晓:《中国行政改革》,浙江人民出版社,1998年,第16~18页。

③毛寿龙:《西方政府的治道变革》,中国人民大学出版社,1998年,第7页。

④[美]戴维·奥斯本等:《摒弃官僚制》,谭功荣等译,中国人民大学出版社,2002年,第1~5页。

⑤[美]詹姆斯·W·费斯勒等:《行政过程的政治》,陈振明等译,中国民大学出版社,2002年,第2~5页。

⑥[美]罗森布鲁姆、克拉夫丘克:《公共行政学:管理、政治和法律的途径》,张成福等译,中国人民大学出版社,2002年,第1~3页。

⑦[美]盖伊·彼得斯:《政府未来的治理模式》,吴爱明等译,中国人民大学出版社,2001年,第1页。

⑧程国祥、韩艺:《国际新公共管理浪潮与行政改革》,人民出版社,2007年,第4页。

⑨〔美〕巴兹雷:《突破官僚制》,孔宪遂等译,中国人民大学出版社,2002年,第1~4页。

⑩〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府》,周敦仁等译,上海译文出版社,1996年,第15页。

(11)〔美〕E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,周志忍等译,中国人民大学出版社,2002年,第1~6页。

(12)〔美〕珍妮特·登哈特等:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,丁煌等译,中国人民大学出版社,2004年,第25~26页。

(13)〔英〕佩里·希克斯等:《迈向整体性治理》,帕尔格雷夫出版社,2002年,第37~38页。转引自竺乾威:《公共行政理论》,复旦大学出版社,2008年,第454~455页。

(14)国家行政学院国际合作交流部编译:《西方国家行政改革述评》,国家行政学院出版社,1998年,第2~4页、第48页。

(15)周志忍:《当代国外改革比较研究》,国家行政学院出版社,1999年,第30~37页。

(16)薛刚凌,2007年,第35~37页。

(17)Lester M. Dsalamon,The Tools of Government:A Guide to the New

Governance,Oxford, New York:Oxford University Press,2002,p.19.

(18)宋世明:《美国行政改革研究》,国家行政学院出版社,1999年,第129~136页。

(19)丁煌:《法国政府的地方分权改革及其对我国政府管理的启示》,《法国研究》2002年1期。

(20)程国祥、韩艺,2007年,第264~265页。

(21)薛刚凌,2007年,第41~42页。

(22)吴寄南:《新世纪日本的行政改革》,时事出版社,2003年,第50页。

(23)薛刚凌,2007年,第44页。

(24)〔美〕彼得斯:《官僚政治》,聂露等译,中国人民大学出版社,2006年,第2~5页。

(25)《马克思恩格斯全集》(第三卷),人民出版社,1995年,第523页。

(26)黄建洪:《现代化进程中的政府能力发展:一般规律与中国选择》,《社会科学研究》2010年第4期。

(27)〔美〕科恩:《论民主》,聂崇信等译,商务印书馆,2005年,第1页。

(28)〔韩〕金荣枰、崔炳善:《韩国行政改革的神话与逻辑》,沈仪琳译,国家行政学院出版社,2001年,第11~12页。

(29)顾平安:《政府发展论》,中国社会科学出版社,2005年,第152页。

(30)金太军等:《政府职能梳理与重构》,广东人民出版社,2002年,第1~2页。

(31)〔美〕丹尼尔·耶金等:《制高点——创建现代世界的政府与市场之争》,殷宏等译,外文出版社,2000年,第529~530页。

(32)张志泽、王丽:《美国重塑政府运动对我国行政改革的启示》,《学术界》2007年第3期。

(33)李丹阳:《近20年中日行政改革的比较研究》,《学术研究》2009年第11期。

(34)黄建洪,《社会科学研究》2010年第4期。

(35)〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府》,周敦仁等译,上海译文出版社,1996年,第8~9页。

(36)此处有关中国行政体制改革特色的论述借鉴已有成果,参见金太军:《行政管理体制改革的中国特色》,《中国行政体制改革》2012年第10期。

(37)汪玉凯等:《中国行政体制改革30年回顾与展望》,人民出版社,2008年,第30~31页。

(38)黄建洪:《公共理性视野中的当代中国政府能力研究》,中国社会科学出版社,2009年,第255页。

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文章来源:本文转自《国外社会科学》 2013年2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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