金太军 赵军锋:基层政府“维稳怪圈”:现状、成因与对策

选择字号:   本文共阅读 3171 次 更新时间:2013-03-28 15:44

进入专题: 基层政府   维稳  

金太军   赵军锋  

内容提要:作为维持社会稳定、建设社会主义和谐社会的重要组成部分,基层政府的维稳工作近年来虽取得一定成效,但还存在不少问题,甚至陷入了维稳“成本递增收益递减”的“怪圈”,主要表现为“维稳强迫症”、“维稳恐惧症”、“维稳虚弱症”、“维稳变异症”。“维稳怪圈”在本质上是政府与社会之间的关系失衡所导致的。因此,应通过基层政府创新,提升治理能量,积极探索“多元协作式”的社会治理模式,建立基层政府维护社会稳定的长效机制。

关键词:基层政府;“维稳怪圈”;现状;成因;对策

一、问题的提出与立论

目前,中国的社会稳定格局受到各种类型的突发事件特别是群体性事件的严峻挑战。各种频发的自然灾害以及群体性事件对政府的“维稳处突”能力提出了越来越高的要求,尤其是作为国家神经末梢和管理终端的基层政府遭遇的压力更大。“由于大多数群体性事件最初都发生在基层,所以直接面对群体性事件的基层政府,就面临着极大的挑战和考验”。在一些群体性事件中,基层政府甚至成为群众攻击目标和社会泄愤对象 。

基层政府一方面是维护社会稳定的实施主体,一方面又成为群体性事件的主要对象。这一尴尬的双重困境是由其在国家系统中的角色和作用决定的。基层政府一般包括县(市、区)和乡镇(街道)两级。从县域层面来看,县政是社会稳定的“接点”,县政承上启下,是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位。从乡镇层面来看,乡镇行政是整个国家行政的基础,还是整个国家机器的“末梢神经”。国家有关维护稳定的法律、法规、命令、指示等,都需要通过基层政府来组织、协调、监督、实施。随着现代化进程的不断推进,我国社会阶层不断分化,社会异质性增加,社会矛盾日益凸显,基层成为社会矛盾的集聚场域,基层政府成为公民表达利益诉求的直接对象。当基层政府漠视甚至压制公民的利益诉求时,公民的对立情绪“在高压下得到积累、强化和扩散,并在寻求着以非制度化、非理性的方式释放的时机。”一旦出现突发事件或偶然事件,“政府临场处置稍有失当,或者控制不力,处置不及时,或者控制过头,滥用警力,都可能引发‘气’以大规模骚乱方式的彻底释放。”例如,2004年重庆“万州事件”的起因仅仅是因为一名搬运工的扁担不小心碰到了一名中年妇女,引发口角,但是由于现场执法人员处理不当,结果却引发了严重的社会骚乱。因此,基层政府在维护社会稳定的系统中处于特别地位:基层政府的所作所为成为社会稳定的关键性变量,它可能直接促进社会稳定,也可能直接加剧社会动荡。那么,当下的政府特别是基层政府维稳行为处于一种什么状态?为什么会呈现这种状态?对社会稳定有什么影响?这无疑是具有重大现实意义的课题。

实际上,早在上世纪80年代国内一些学者就敏锐地洞察到社会稳定问题并开始了相关研究,((权力制约与社会稳定》、《舆论监督与社会稳定》、((公平与社会稳定》、《正确处理人民内部矛盾与政治稳定》是国内较早研究社会稳定的系列文章,在学界产生了较大影响。1989年“六四”风波平息后,作为改革开放总设计师的邓小平审时度势,突出强调制止动乱、保持稳定,学界逐渐把目光转向社会稳定研究,发表了大量的论文,出版了一系列的著作。纵观整个20世纪90年代,关于社会稳定的研究主要在国家层面展开,聚焦改革开放、现代化以及社会转型对稳定的影响。进入21世纪,随着政府职能转变和行政体制改革的推进,社会稳定研究虽然还保持着以前的认知惯性,但是开始把研究视角转移到政府层面,越来越多的研究者注意到,政府行为与社会稳定具有直接的相关关系。有学者认为传统的基层维稳是通过抑制手段维持现存秩序的“静态稳定”,要有效破解基层维稳困境,需要根据多数公民的意愿和现实发展的需要,不断地打破现状,用新的平衡代替旧的平衡,实现“动态稳定”。有学者认为压力型体制下各级政府追求短期利益的最大化,从而导致政治合法性的快速流失。政治体制用来维护自身生存和运行的成本越来越高,支付成本的能力并不一定同步提高。一旦政治体制的维护成本超过其支付能力,就可能出现社会无序和冲突失控。有学者认为基层政府维稳思路和模式存在偏差,重堵轻疏,公众表达利益机制缺失,导致基层政府陷人一种“越维稳越不稳”的恶性循环。有学者认为基层政府出于强力维稳需要,对群体性事件往往依赖政府直管模式下的强力压制方式处置,这导致基层政府运行机制存在较多的制度性缺陷;而且维稳问责日益强化,导致基层维稳运行范式朝着非理性方向发展。

总的来说,学界对政府维稳的研究,主要从维稳方式切人,以政府应对为重点,已经达到了相当的研究深度,但还存在着明显的不足:第一,对于基层政府维稳方式存在的问题缺乏系统性的具体阐释;第二,过度强调政府的强力压制一面,而忽视了基层政府治理乏力的一面;第三,孤立的从政府或社会层面探讨基层维稳,没有将其置于“政府与社会”互构的框架之下考量,因而不足以描述和解析当前基层政府维稳的实际状态。有鉴于此,本文从案例分析人手,采用多案例比较研究的方法对基层政府的维稳行为进行“过程追踪”,同时结合二手资料具体梳理基层政府“维稳怪圈”症状表现,剖析基层政府维稳系统的运行机制,并从中提炼出基层政府“维稳怪圈”模式,在“政府与社会”互构框架下剖析问题成因,提出以政府创新为路径,提升基层政府治理能量、积极探索“多元协作式”的社会治理模式,构建基层政府维护社会稳定的长效机制。

二、确诊“维稳怪圈”:案例分析与理论提炼

基层维稳是一个现实性极强、又极其复杂的问题,属于“发生在当代但无法对相关因素进行控制的事件”,适合采用案例研究方法。运用多案例比较研究的方法,需要形成一套准确的、可观察的、成体系的研究指标,以建构研究效度。由于维稳的内涵和外延极其广泛,首先,我们选取一个关键性指标一信访一作为观察基层政府维稳状态的分析单位。其次,遵循差别复制原则,按照三个标准选择案例:(l)自变量值相似;(2)案例特征相似;(3)因变量值不同。所选案例资料来自三种途径:一是调研中搜集的政府部门的相关政策法规、制度细则等,二是相关政府或部门的报告文件、宣传材料以及政府网站相关的工作报道,三是与相关政府部门领导、工作人员和群众的访谈。

案例1

•z市综合运用法律、政策、经济、行政等手段,建立大信访、大调解机制,主要经验:领导重视是根本、经费保障是关键、提升调节能力是基础、齐抓共管是核心。虽然成功化解了一大批社会矛盾纠纷,但是,影响社会稳定的因素仍大量存在,各类社会矛盾纠纷呈数量增加、类型复杂、调处难度增大的趋势。从数量上看,呈增加趋势。2008一2010年到市上访量分别为426批2884人次、449批3182人次、957批37巧人次,三年上访量翻了一番。从类型上看,呈多元化态势。过去,社会矛盾纠纷主要表现为婚姻家庭、宅基地、部里、债务等类型,而现在的矛盾纠纷往往是土地征用、房屋拆迁、环境污染、工资福利、劳资纠纷、企业转制、股份制企业的不规范运作、企业破产、村级财务管理、医患纠纷、非正常死亡等。当前,Z市的社会矛盾纠纷呈以下特点:纠纷内容的趋利化;纠纷主体的群体化;纠纷调处的复杂化。

案例2

•H市立足“以人为本,信访为民”理念,依托现代科技成果,通过打造“阳光信访”系统,组建联合接访和电子信访两个中心,探索构建“信、访、网、电”四位一体社会管理新模式。“阳光信访”系统集“投诉、查询、服务、督办、分析、管理”等功能于一体,联结人民来访联合接待中心和电子信访服务中心两大平台,整合市、县、乡三级信访工作资源,构建横向到边、纵向到底全覆盖信访工作网络。目前,H市连续五年信访总量呈下降趋势,信访事项按期办结率达到95%以上;2010年与2007年相比,全市进京上访下降66.2%,去省上访下降37.6%,来市上访下降21.5%。

通过两个案例的比较,可以发现:(l)基层政府行为是影响社会稳定的关键性变量。Z市和H市针对同样的问题,即化解矛盾纠纷、解决上访难题,由于两市采取了不同的政府行为(解决信访的方式不同)来回应这一矛盾,结果迥然不同:Z市社会矛盾纠纷更加凸显,H市社会矛盾纠纷有所缓解。(2)政府创新是解决基层政府维稳问题的可行性策略。案例中Z市采取大信访、大调解机制,这一信访调解机制在全国很多地方已经制度化,属于常规性信访模式;H市立足本地实际状况,转变理念,引入技术手段,改革传统信访办理方式,建立“阳光信访”机制,属于创新性的信访模式。(3)政府创新只有回应社会需求,才能有效维护社会稳定,实现政府与社会之间的良性互动。目前,社会利益呈多元化诉求,这给基层政府的维稳工作带来了新的挑战。这要求基层政府创新维稳行为,实现维稳权力的兼容性和维稳系统的开放性。H市的“阳光信访”通过引人技术因素,提高了维稳系统(信访机制)与社会的互动效率,有效回应了社会需要。由此可见,基层政府维稳状态取决于三个变量:(l)维稳策略,保守或创新;(2)维稳权力,排他或兼容;(3)维稳系统,封闭或开放。

根据上文分析,我们从两个维度来建构基层政府维稳模式的分类框架:(l)权力强度,指基层政府权力的垄断程度。(2)政府回应度,基层政府满足社会合理需要的程度。根据权力强度和政府回应度的程度差异,我们可以将基层政府的维稳模式分为四种类型。(见图一)

类型1:“弱权力一低回应”,即乏力型维稳模式,漠视民众诉求和利益,基层维稳体系脆弱无力、维稳投人不堪重负,无法有效回应社会需要,典型的如“花钱买平安”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”等。

类型2:“强权力低回应”,即压制型维稳模式,无视民众诉求和利益,以“不出事”为最高原则,以强制性权力为依据,采用高压手段,达到维稳目的。这是维稳权力的滥用和异化的表现。典型的如滥用警力以及对进京上访人员拘留劳教、关黑监狱等。

类型3:“强权力高回应”,即管控型维稳模式,消极对待民众诉求和利益,以考核压力为主驱动力,以社会管制和监控为手段,通过“运动式”或“应急式”方式达到维稳目的。典型的如敏感时期的强化管理、对“缠访者”的监控等。

类型4:“弱权力高回应”,即治理型维稳模式,重视民众利益、积极回应民众诉求,积极进行基层政府创新,构建多元协作的社会稳定格局。这是基层维稳的根本出路和发展目标。典型的如淮安的“阳光信访”、新泰的“平安协会”等政府创新行为。

社会不稳定因素如病毒般侵蚀着社会有机体,基层政府的各种治疗手段或者药不对症(类型1),或者用药太猛(类型2),或者治标不治本(类型3),导致社会不稳定反复发作、迁延难愈,我们将这一维稳状态称为“维稳怪圈”。

三、“维稳怪圈”的症状表现

所谓“维稳怪圈”,原意是指“越维稳越不稳”,出自清华大学社会发展课题组在《以利益表达制度化实现社会长治久安》的报告:“各级政府将大量的人力、物力、财力用在维稳上,但社会矛盾和社会冲突的数量却不但没有减少,反而不断增加。”

笔者认为这一“越维稳越不稳”的维稳怪.圈的表述失之偏颇,因为,“越不稳”并非是“越维稳”造成的,反之,近年来,各级政府包括基层政府维稳工作取得了一定成绩,但的确陷入了维稳“成本递增收益递减”的怪圈中,这一怪圈包括三层含义:一是基层政府的维稳总成本是递增的;二是基层政府每增加一单位的维稳成本所获得的效益是递减的;三是基层政府的维稳总收益也是递减的。具体表现在以下四个方面:

(一)基层政府的“维稳强迫症”。现行的行政体制中,在目标责任制和官员问责制的约束下,维稳压力层层下传,使基层政府成为维稳工作的实施主体。一些基层政府总是被一种“维稳思维”所困扰,出现了一种“不稳定幻像”,主观认为社会矛盾和社会冲突日益激化,社会稳定面临严重威胁,为了追求表面的、一时的社会稳定,不计成本,不惜代价。据统计,我国2010年用于内部保安的预算达人民币5140亿元。据《2009年预算执行情况及今年预算草案报告》显示,公共安全财政支出在2009年增加16%的基础上,2010年再增8.9%,增幅超过军费,实际金额亦与国防开支相差无几。

基层政府在投入大量人力、物力、财力,付出巨额经济成本的同时,也在挥霍着政治资本,透支着政府信用。有些基层政府在“零指标”和“一票否决”的考核压力下,兴师动众、不择手段,通过截访、销号、拘留、罚款、劳教等手段以期达到维护社会稳定的目的,严重影响了基层政府在百姓中的形象,干群矛盾日益突出,加剧了社会的不稳定。

(二)基层政府的“维稳恐惧症”。维稳现在好像是戴在基层政府头上的“紧箍咒”,任何一点不稳定因素都会触动基层政府敏感的神经,这让基层政府患上了“维稳恐惧症”:基层政府害怕出事、担心社会不稳定,为了平息事端、保持一时的稳定,丧失原则、突破底线采取权宜的治理策略。大多数基层政府都建立了“维稳基金”,所谓“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”。这无疑于饮鹤止渴,因为它误导群众:稳定是政府的“死穴”,要想问题得到解决,必须制造点威胁稳定的事端;而且政府欺软怕硬,“谁调皮,谁刁难,谁上访,谁得好处”。这种利诱的“怀柔术”甚至培养了一批牟利性的“职业上访群体”。有些基层政府更是神经紧张,一有事情就将警察、武警推到最前沿,这不但激化了矛盾,而且恶化了警民关系和干群关系,造成政府公信力下降。这一“软”、一“硬”两种策略,已经成为基层政府维稳的常规套路。但是,何时该“软”,何时该“硬”,基层政府却拿捏不准,这使基层政府的“维稳恐惧症”进一步恶化。很多基层官员不得不疲于奔命于和维稳相关的事项,尤其是在国内外有重大活动的所谓“敏感时期”,基层官员更是得紧绷早已脆弱的敏感神经,广泛动员群众,把维稳作为头等重要的大事来抓,维稳似乎已经成为高悬在基层政府头上的“达摩克利斯之剑”。

(三)基层政府的“维稳虚弱症”。基层政府是社会秩序的“稳定器”,基层政府的治理能量影响社会稳定的大局。但是,目前基层政府治理能量不足以应付各种复杂的突发性事件,这种“维稳虚弱症”又成为加剧社会不稳定的“助推器”。首先,基层领导干部的危机管理能力不足。基层政府在维稳工作中缺乏制度化、规范化的治理工具,因此,领导的现场协调能力和应急管理能力成为影响事态发展的关键。如在2004年重庆“万州事件”中,现场领导劝说群众,“群众们,请离开现场,相信政府一定给大家一个满意的答复,请党政机关,企事业单位工作人员以身作则带头离开,如不离开者,一切后果自负。”此话一出,不营火上浇油,使冲突进一步升级。其次,基层政府的信息管理能力和舆论引导能力不足。观察近几年的各种突发性事件发现:政府信息公开不透明或滞后必然会滋生谣言,政府舆情监测和舆论引导能力不足又导致流言满天飞,再加上网络的推波助澜,必然使事态进一步恶化,导致不可挽回的局面,最终造成社会失序。例如,源于日本大地震造成核泄漏导致了中国的“抢盐风波”就是舆情引导不力造成的结果:先是舆情监测失效,没能很好预警;然后,又没有及时有效地制止谣言传播,最终酿成了这起风波。

(四)基层政府的“维稳变异症”。据人民网和腾讯网联合的一项网络调查结果显示,70%的受调查者认为“维稳目的异化,只保自己官帽,不管群众疾苦”,更有79%的受调查者认为“一些地方政府借‘维稳’名义不作为或乱作为现象‘较严重”’。这表明基层政府在维稳工作中还患上了“变异症”。一是基层政府将维稳工作治安化、运动化。比如在信访工作中有些基层政府雇人进京截访,抓人、看守、遣送、劳教,手段五花八门;“黑监狱”、劳教所、精神病院,处处触目惊心。维稳工作治安化甚至催生了一个巨大的“灰色产业链”。据调查,有的保安公司专门为一些省市县政府提供看管上访人员的服务,看护一名上访人员一天,向地方政府收取100一250元费用。维稳工作运动化更是劳民伤财,调查同时发现,一次重大会议召开前,东部沿海某省进京接访人员超过1000人,接访车辆300多部。二是部分基层政府借维稳之名行滥权之实。维稳已经成为基层政府的一个筐,什么东西都往里装。例如,2010年2月份湖南金浩茶油就被查出致癌物超标,但是消息一直没有公之于众,地方质检官员事后称是出于维稳需要。通过群体性事件研究发现,事件背后都存在着这样一个“变异逻辑”:民心分民意分民怨分民怒。“民心的变异”是一个“被变异”的过程,根本原因是有些基层政府乱用或滥用公共权力。比如,2006年四川“大竹事件”背后有执法人员参与娱乐行业,2009年湖北“石首事件”中警方的“抢尸”行为。

四、“维稳怪圈”的成因诊断

基层政府“维稳怪圈”在本质上是政府与社会之间的关系失衡所导致的。从生态学角度看,基层政府作为开放的系统,“在一定的社会圈中活动,时时面临着社会圈向它提出的种种需求和申请,时时会遇到社会圈给它施加的压力。”如何满足社会各种需求,有效处理社会各种矛盾,成为实现基层政府与社会之间动态稳定的关键。这取决于两个变量:一是社会利益诉求,指社会公众的利益愿望、利益追求和利益实现路径。二是基层政府治理能量,指基层政府通过自身的资源与活动,满足社会利益诉求,处理社会矛盾,维持与外部环境动态稳定的能力。当基层政府治理能量不能有效满足社会利益诉求时,基层政府系统与社会圈之间的物质交换、能量交换和信息交换失衡,新的平衡尚未建立,旧的平衡不足以维持稳定状态,必然导致社会秩序失范。短期内,基层政府治理能量无法迅速提升,而且在严厉的行政问责约束下政治成本高昂,因此,基层政府倾向于选择漠视或压制社会利益诉求。这进一步拉大了社会利益诉求与基层政府能量之间的差距,差距的不断升级导致基层政府陷人维稳“成本递增收益递减”的怪圈。

(一)社会利益诉求多元化给基层政府维稳工作带来了新的挑战

现阶段,中国的利益格局呈现出多元化趋势,表现为利益主体、利益内容和利益关系的多元化,这是由经济结构的变化造成的。在市场经济推动下,中国的经济结构出现了深刻的变化,由单一的公有制经济转变为公有制为主体多种经济成分共同发展的混合所有制经济。“根据社会结构调节原理,一定的经济结构只有形成了与其相适应的政治结构、意识形态结构时,它才是稳定的”,这说明经济结构的变化必然要求社会结构变迁,其中,在利益结构层面表现为社会利益主体的分化:一是出现了许多新的社会阶层,二是各种民间组织日益发展。由此可见,经济结构的变化造成了社会利益的分化,使社会利益主体日益呈现多元化格局。多元化利益格局表明存在利益的差异性,这一差异性导致利益内容和利益关系日趋分化,使社会结构逐渐显现复杂化的态势。

在政治领域,利益主体多元化强化了公众的主体意识和参与意识。利益是个人和组织行为的内驱力,“公众在为争取自己利益的过程中,必然积极主动的介人政治过程,期望通过各种参与形式来直接或间接的影响政治决策,争取实现和维护自己的利益。”这些新兴的利益主体既有利益诉求意愿,又有利益诉求能力,当出现利益矛盾或利益冲突时,为了维护既得利益和实现新的利益,各利益主体必须借助一定的社会关系和社会途径,“各利益阶层往往通过各种途径影响国家法律、政策的制定和执行,在维护自身利益的目的中加深了参与意识,提高了参与能力。”这要求基层政府必须对日益增强的利益诉求意愿做出积极的回应,适时调整政策结构和政府行为,疏通利益表达渠道,提高基层政府利益差异和利益冲突的包容能力,满足多元化的利益诉求,这对于基层政府而言是一个新兴的、严峻的挑战。

(二)基层政府治理能量不足加剧了社会不稳定

亨廷顿认为,社会的不稳定不仅仅因为“社会的动员和政治参与的扩大日新月异”,还由于“政治上的组织化和制度化步履躇珊”。也就是说,如果基层政府的治理能量能够适应社会结构的变迁,满足多元主体的利益诉求,即使社会急剧变革,政府仍然能与社会圈维持动态均衡,社会仍会处于稳定状态;如果基层政府的治理能量无法满足多元主体的利益诉求,滞后于社会结构的变迁,必然造成社会的失范或不稳定。下面,我们从观念、结构、制度和方式四个维度考量目前基层政府治理能量的实然态势。

1.基层政府维稳观念滞后。基层政府维稳工作中,各种雷人官语、口号层出不穷,如黑龙江东宁县长威胁被拆迁户“不要以东宁人民为敌,不要以卵击石”的话语,湖南嘉禾事件中“谁影响嘉禾发展一阵子,我就影响他一辈子”的标语。这些官语、标语折射了部分基层政府和基层官员缺乏责任意识和法治意识。表现在维稳工作中,有的基层政府往往把规则和法律丢弃一边,采用高压手段或利诱方式化解纠纷、解决矛盾,所谓“摆平就是水平,搞定就是稳定”,无视公民的基本权利甚至将群众利益与社会稳定对立起来。这种行为一方面破坏了政府形象,造成政府公信力下降,削弱了政府的权威;一方面助长了群众“不闹事,政府不解决问题”的预期,这不但增加了基层政府的维稳成本,而且破坏了社会的是非观念和公正观念,加剧了政府与社会之间的不信任感。

2.基层政府结构的封闭性。“一种行政组织是封闭式的,其主要表现是,它把自己这个系统与环境相对分离开来,它的活动方式主要是依靠其自身所享有的垄断地位,通过掌握的国家权力把自己的行为强加给社会,它对环境的种种反应表现出漠不关心。”具体到维稳工作中,基层政府结构的封闭性导致了基层政府维稳行为的非理性化。有些基层政府不能有效地保护和尊重合理的社会利益诉求,造成公众日益不满;有些基层政府以“不出事”为原则,无视合理的社会利益诉求,相关问题积聚不到一定程度不予以解决,激化了干群矛盾;有些基层政府对合理的社会利益诉求进行粗暴的管制或强制压抑,导致了群众对立情绪。这些非理性化的维稳方式严重干扰政府系统与外部环境之间的互动,导致国家与社会日益隔离。同时,基层政府信息公开不足或滞后,堵塞了基层政府与社会公众之间的沟通渠道,激化了社会矛盾。

3.基层政府维稳工作的非制度化。“非制度化状态,是指人们赖以生存的制度环境缺少确定性,在遭遇某种需要解决的问题或情况时,不是依据明确而稳定的制度安排来解决,而是依靠一次次的非理性博弈。”在这种情况下,由于信息和监督等问题难以解决,政府与社会之间的协调受阻,个人和组织都陷人机会主义的自利性“囚徒困境”。基层政府为了一时的稳定或避免行政问责,一方面,会出现不同地区基层政府的利益冲突、中央与基层政府的利益冲突、基层政府与社会的利益冲突;一方面,造成了在维稳工作中“往往出现政府办事成本很高,办事效率很低的局面。”公民个人也会以自身利益为重,拒绝为公共利益做出牺牲。由于双方都以自身利益为出发点,缺乏信任的基础,不可能构筑利益协商的制度平台,这增加了交易费用,提高了基层政府维护社会稳定的成本,而且破坏了社会正常的运行秩序。

4.基层政府的维稳方式简单粗糙。一是基层政府与社会之间信息交流方式单一。随着互联网的不断普及、手机用户的大幅提升以及博客、微博等新型网络载体的迅速发展,给基层政府的维稳工作带来了新的挑战,如何有效、合理的运用这些信息平台成为基层政府巫待解决的问题。从实际情况看,效果并不显著:很多基层政府网站流于形式;对于微博等表现出巨大能量的新型网络载体,基层政府或者还没有接触,并无反应,或者持以下三种反应中的一种:(l)无知者无畏;(2)不搭理,回避;(3)有限度地尝试合作。这不利于政府及时掌握和引导舆情。二是基层政府危机现场维稳手段粗糙。通过研究基层政府处理群体性事件的流程发现,基层政府维稳基本上运用“大喇叭+警棍”的粗放手段,维稳工作中技术含量低,更多的依赖现场领导的个人魅力和领导力,如果现场领导一旦应对失当,局势往往陷人混乱。

由此可见,基层政府治理能量不足是产生“维稳怪圈”的必要条件,也就是说基层政府能量不足是造成“维稳怪圈”的原因,但是“维稳怪圈”不仅仅是因为基层政府能量不足造成的,将“维稳怪圈”界定为“越维稳越不稳”是以现象解释结果、将必要条件看作唯一条件,而忽视了社会利益多元化、政治参与扩大化这一充分条件。因此,我们将基层政府的“维稳怪圈”理解为基层政府的维稳陷人了“成本递增收益递减,’的怪圈。一方面,社会利益诉求多元化造成了社会结构的复杂化,在一定程度上导致了社会的失范,给基层政府的维稳工作带来了新的挑战;一方面基层政府能量不足又拉大了社会利益诉求与基层政府能量之间的差距,加剧了社会的不稳定态势,最终陷人了“维稳怪圈”。

五、“维稳怪圈”的辩证论治

通过前面的分析,我们知道:目前,在社会层面,社会利益诉求日益增强,而在政府层面,滞后的政府治理不但没能形成有效的利益诉求机制,反而滥用权力限制或侵害群众的正当利益,这激化了利益矛盾,造成政府与社会日益分离,使基层政府陷人了“维稳怪圈”。因此,要彻底破解基层政府“维稳怪圈”需要从政府治理和社会管理两个层面建立长效维稳机制。

(一)在政府治理层面,关键是要积极推进基层政府创新,提升基层政府治理能量。

政府创新能力是建设强力和活力政府的关键,它是指政府面对新的社会需求和社会挑战时,进行改革和创造的程度。着力提升政府创新能力建设是维护社会稳定的关键。

第一,以维稳观念创新为先导,正确认识利益冲突,摒弃维稳工作中的“对立思维”,多从群众利益和群众诉求角度考虑问题。由于市场经济发展和民主政治推动,广大群众不但产生了许多新的利益表达意愿,而且利益表达的能力也不断提高,这种多元化的有时甚至是相互冲突的利益格局是社会发展的必然趋势。基层政府必须正视这一趋势,树立维稳工作新思路。同时正确看待社会稳定,社会稳定不是没有冲突,而是尊重各阶层的不同利益,包容利益冲突,以有效的方式引导各方利益主体用协商的方式解决冲突,实现合理的利益诉求。

第二,以维稳工作方式创新为突破口,优化基层政府应急能力。基层政府一方面要加大对领导干部维稳工作的培训力度,另一方面还要积极引人“外脑”,发挥专家的作用。以地级市为单位,成立“平时分散,应急时集中”的地方应急协调小组负责本地市内的应急决策咨询,成员包括心理专家、谈判专家、新闻专家和各种技术专家等,还要吸收本地民间的权威人士,人数在5人左右为宜。转变“大喇叭+警棍”的单一维稳手段,建立各地立体化信息共享平台,覆盖手机、电视、广播、网络、报纸、社区宣传栏等多元化传播媒介,强化舆论引导力量,杜绝谣言的传播。

第三,以制度创新为立足点,将基层政府的维稳工作逐步纳人制度化、程序化的轨道。基层政府在维稳工作中仍然没能形成一种成熟的思路和方法。这其中最关键的在于没能形成一套制度化、程序化的化解矛盾的方式,无论是维稳的“治安化”还是“运动化”,都还只是“头痛医头,脚痛医脚”的权宜策略。当务之急,首先,加强基层政府维稳工作制度建设,把各地维稳工作的成功经验凝练升华、系统总结,形成规范化、制度化的成果,并在全国推广。其次,积极完善政府信息公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度以及救济制度等,合理界定基层政府在维稳工作中的权限,将基层政府的维稳工作纳人程序化轨道,防范基层政府的滥权行为。

第四,以重构基层政府职能为推动力,提升基层政府治理能量。一方面借助于先进的科学技术,提高基层政府治理的效能。科技的迅速发展为社会管理创新提供了新的技术和方法,特别是电子革命的发展,促成了办公室管理自动化的兴起和“电子政府”的出现,这样为社会管理创新拓展了行动空间,更好的管理和服务于社会奠定了扎实的基础。

一方面规范基层政府行为,培育社区自治权利,弥补基层政府治理的不足。依照法律法规厘清基层政府与社区自治组织之间的职责权限,凡属社区自治组织依法负责的职责事项,由社区自治组织自主管理;凡属基层政府行政职责范围的工作,不得随意分配给社区自治组织。可以尝试将基层政府与社区自治组织之间的行政管理关系转变为“契约协作”关系,通过签订《社区自治组织协助政府管理协议书》来明确双方的权利力和义务。

(二)在社会管理层面,最根本的是通过社会管理创新,积极探索“多元协作式”的社会治理模式。

社会稳定不应该以简单的“维稳”来实现,而应该转变思路,通过基层社会管理创新建立维护社会稳定的长效机制。关键是理顺政府与社会之间的关系,实现两者的和谐互动。因此,积极引导社会力量和市场力量参与社会管理,以社会组织为纽带,凝聚社会各方力量,构建“多元协作式”的社会管理格局,成为基层社会管理创新的必然选择,也必然成为构筑社会长治久安的基石。

第一,创新社会组织管理,充分发挥社会组织的作用,建立解决社会矛盾的“缓冲带”。合法的社会组织是公民利益聚集和利益表达的有效途径与维护社会稳定的重要平台,如果引导得法,可以丰富基层政府的社会管理方式,成为有效解决社会矛盾的“缓冲带”。如山东新泰依靠群众参与建立的自治组织—平安协会,走出了一条“人民治安人民办、社会稳定社会管”的社会管理创新之路,形成了多元化的社会稳定共建格局。鉴于此,基层政府要培育多元化的社会组织体系,加快社区自治组织建设,进一步完善社区自治组织体系;并重点培育公益类、慈善类和服务类社会组织,充分发挥它们在反映不同诉求、维护弱势群体权益、满足公共服务多元化需求方面的重要作用。

第二,鼓励和动员公民参与社会管理,变“被管理者”为“主动参与者”。一方面借助通讯、媒体和网络平台,通过热线、邮箱、微博和在线交流等形式,加强基层政府与公民之间的良性互动,增进彼此的了解,加强彼此的互信,拉近彼此的距离,在一定程度上可以预防社会冲突,缓和社会矛盾。一方面基层政府要宣传动员和鼓励引导公民自觉参与社会建设。例如,江苏张家港市在流动人口管理中借力于民,以房东协会为载体,把房东由被管理对象转变为管理者,促进新老市民融合沟通,有效凝聚了社会力量,形成持久广泛的社会合力,共同推动社会管理创新,共同维护社会长效稳定。同时,积极培养企业的社会责任感,引导和监督企业履行社会责任,借助行业协会、商会等平台,通过政府指导逐步向企业家体内输人“道德血液”,引导企业自觉维护社会秩序、自主履行社会责任。

第三,积极完善社会利益诉求和利益协商机制,搭建官民互动的有效平台,形成维护社会稳定的有效合力。关键做好两点,一是积极疏通群众利益表达渠道,引导群众“走进来”。进一步推行基层政府重大决策听证制度,并将听证过程和结果予以公示,在涉及征地拆迁、民族宗教等敏感问题时,应积极与民众沟通,充分听取民意。同时,改变自上而下的压力型问责体制,建立科学、有效的官员问责制度,尝试建立规范化的群众对基层政府的评议机制。二是要搭建官民互动的制度平台,推动干部“走出去”。改变维稳工作中“被动应付”的消极防御策略,引导基层官员深人到群众中去,调查研究、解决问题,尽可能的将危机消灭在萌芽状态。

综上所述,要破解基层政府“维稳怪圈”,建立长效维稳机制,一方面,通过政府创新,对基层政府的观念、制度、职能和方式等维稳工作的各层面进行自我革新,增强基层政府治理能量,使基层政府适应不断变换的外部环境,积极回应社会利益诉求。一方面,通过社会管理创新,积极探索“多元协作式”的社会治理模式,协调不同利益关系,完善利益诉求机制,构建利益协商平台。二者相互协调,相互促进,共同构筑起社会长治久安的基石。

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文章来源:本文转自《政治学研究》2012年4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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