何俊志:预算透明的理论源流与国际实践

选择字号:   本文共阅读 698 次 更新时间:2009-09-06 18:43:25

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何俊志  

  

  【摘要】 透明是法治和民主政府的一项内在价值。委托一代理理论和公共选择理论进一步论证了透明对于确保法治和民主政府的责任机制的重要作用。各国政府的预算透明改革,在制度、过程和技术上都已经取得了长足的发展。部分国家已经在改革中取得了明显成效,大多数国家则仍然处于改革过程之中。预算透明与相关绩效指标之间的关系,还需要进一步论证。

  

  【关键词】 预算透明;预算改革;善治

  

  20世纪90年代以来,预算透明的理论和实践已经备受关注。在理论上,预算透明有利于形成良性的财政政策、改善政府治理、促成良好经济绩效的主张,已经在学术界广为传诵。在实践中,一些国际组织和主权国家在预算透明的指标设定和操作实践中开展了广泛的工作。

  

   一、理论源流

  

  作为一种实践工具,预算透明在世纪末才逐渐在全球范围内引起国际组织和各国政府的重视。但是,作为一种价值追求的政府透明,则内在地根植于现代法治和民主原则之中。在政治理论发展史上,边沁(Jeremy Bentham)在论述法治政府的基本要求时就一再强调,透明管理和公开运作,是法治政府进行公共管理的核心原则。透明是也是民主政府的内在要求。因为,只有在信息透明的情况下,选民才能理解政府的计划。而民主政府能够有效运作的一个重要前提就是,选民能够基于对政府承诺与实际绩效的比较,用选票来决定政府的去留。在政府的治理活动中,要确保政府回应选民需求的责任机制,也需要将透明作为民主政府的一个必备要素。正是在这个意义上,政府透明是现代政府的一项内在价值和规范基础。

  在将预算透明作为一种内在价值转化为外在工具的过程中,委托——代理理论和公共选择选择理论起到了相当重要的中介作用。在委托——代理理论看来,在选民选出代表之后,行使统治权的主体就是代表。在选民与代表之间不对称的信息分布状况下,作为代表的官员就更有可能代表自己的利益去实施统治。在信息透明机制提供了对称的信息之后,则可以大大减少官员滥用权力的机会。图公共选择理论的研究则表明,官僚们倾向于通过简化财政信息来掩盖低效的行政行为如果不公开当前的财政支出和未来的政策后果,很容易让选民产生财政幻觉,对大量的财政浪费一无所知。无论是委托——代理理论还是公共选择理论,其研究的结论都表明政府透明是确保政府责任机制的一项重要制度安排。

  20世纪末在全球范围内出现的一系列金融风暴,首先引起了国际金融组织和各国政府对金融体系和财政政策的关注。一些学者和官员在对金融风暴进行反思后认为,透明度的缺乏要么是促成危机暴发的一个重要原因,要么则是导致危机时间拖长的一个因素。在全球化的背景下,某一个国家的金融危机和经济不稳,又极有可能快速传递到另外的国家,引起全球范围内的经济灾难。正是出于对金融安全的关注,以国际货币基金组织为代表的一些国际组织,开始走上了推动各国财政透明的道路。与此同时,随着欧洲一体化进程的深入发展,欧洲内部在经济上的进一步一体化,也使得一些国家担心,某些国家不严肃的财政政策,可能要由其他国家来承担后果。

  20世纪90年代的另一道重要的景观是,一大批国家走上了政治和经济转型的道路,从而极大地引发了学术界关于政体选择和政经关系的研究,并引出一系列的争论。这场争论至今都没有在政体选择和全球金融改革等问题上达成完全一致的意见,但是却形成了关于政治与经济关系的这样一种共识:善治(good governance)是实现宏观经济稳定的关键,财政透明则是善治的一个关键要素。具体而言,相关的实证研究主要在两个方面将预算透明与宏观经济绩效之间建立起了比较一致的因果关系。首先,在对腐败的研究中,相当一部分学者发现,20世纪90年代以来,大量的腐败现象都出现在转型国家之中。这些国家腐败易发的一个重要原因是,缺乏公共预算的规则、会计准则报告标准,信息封闭和制度残缺为官员的腐败提供了大量的机会。其次,一些学者在对促进经济发展的诸多要素进行逐一检验时也发现,预算透明是推动经济发展的一个重要因素,富国的预算透明状况要明显好于穷国。这些实证研究所得出的基本结论是预算透明度的提高,会使公众得到更多的信息,提高政府的负责任程度,减少腐败的范围,促成良好的经济绩效。这一结论为国际组织和相关国家所提供的启示是应该将预算透明作为一种有效的工具,以确保政府责任、减少腐败和促进经济发展。

  

   二、国际组织的推动

  

   在墨西哥和亚洲金融危机余波未尽之际,IMF就已经开始在金融危机的风浪中摸索预算透明的操作规程,并于1998年推出了《财政透明好方法准则》。经济合作与发展组织(OECD)也于2001年推出了《预算透明的最优方法》。在IMF和OECD的带动下,追求预算透明的组织不断增多。包括世界海关组织阿鲁沙宣言、公开预算倡议、农业透明倡议等。与此同时,北约、联合国和世界银行等要求相关国家公开军费预算、农业预算、环保预算,也是推动预算透明度提高的重要动力。这些国际组织在推动预算透明方面所起的主要作用是制定和完善可比较的预算透明操作准则和评价标准向成员国或条约国提出预算透明和采纳相关操作规程的要求直接向各国的民众公开有关的数据,或者是与相关国家的非政府组织合作,共同对某些国家的预算透明状况进行评价,从而对相关国家的政府构成一定的公开压力,促使其提高预算透明程度。

  

   三、中央政府的实践

  

  就内部动力而言,一些国家之所以从20世纪末开始探索预算透明的实践,是因为理论和现实两股力量的共同推动。在理论上,预算透明作为善治之核心的理论,已经被相当一部分国家的领导人所接受在现实中,高昂的年度赤字和突出的未偿债务也驱使各国政府主动公开预算数据,以换取民众对预算整顿政策的支持。而各国为了提高本国的预算绩效而逐步推行的绩效预算的实践,也推动着预算透明的展开。这些国家的在预算透明方面的主要实践措施包括:

  通过法律对预算透明做出规定。在宪法层面上,南非1996年通过的新宪法规定,要在整个政府中用具体措施来将透明理念转化为实际操作。在1999年制定的《公共财政管理法》中,进一步明确了预算的定期报告和责任评价制度。在英国财政部1998年所制定的《财政稳定准则》中,财政透明被列为五大准则中的首要准则。芬兰在预算透明方面的一项重要实践是,在最近颁布的《信息自由法》中规定,各部向财政部提交的最初资金需求量,要与政府提交给议会的预算草案同时公开。这一法律规定的实践后果是,公开的压力迫使各部放弃了那些极端性的预算需求,使得各部最初提出的资金需求量越来越合理化。在世界银行的推动下,非洲的大部分法语国家都采用了制定《预算组织法》的方式,将预算透明的各个方面直接贯彻到《预算组织法》之中。

  为公民社会的参与提供空间。在预算过程的各个阶段上,为非政府组织、媒体、专家和普通公民的介入提供通道,让以其显示利益偏好,并对政府的预算形成独立的判断和评价。在偏好显示方面的一个典型例子是,在南非的预算准备阶段,全国非政府组织联盟会联合全国的力量,在全国范围内针对穷人的利益需求而举行听证会。在集中这些听证会材料后,这个组织会进行系统整理,并对相关群体的偏好进行排序,然后提交给政府的预算准备机构。英国的媒体和非政府组织不但是推动政府深化预算透明的一股重要力量,而且还在政府预算的评估方面也扮演着重要的角色。

  采用有利于预算透明的经济和会计技术。各国中央政府在推动这一工作时,尤其值得关注的是丰富预算报告的内容和采用权责发生制的会计制度取代现金实付制,以使得预算数据更能真实地反映实际现实。在预算报告中增加的内容包括,细化经济假设,向前和向后延长对宏观经济的预测数据,当前预算与以前和预期数据的对比度,将税式支出、金融负债与金融资产、非金融资产、雇员退休金债务和或有负债等内容纳入预算报告之中。在英国,财政部门为了逐步推行这些措施,从1995年开始就宣布要执行全欧洲统一的会计制度,并在1996年专门建立了财政报告咨询委员会,以研究实施权责发生制的具体措施。在预算透明改革方面一直走在前列的新西兰,则在1989年的《公共财政法案》中,要求所有的财务报告都要采用权责发生制,并向公众公开报告内容。1994年的《财政责任法案》进一步强调,任何与财政责任的基本原则相违背的事项,都必须要向社会公开。

  为预算透明提供技术支持。通过在政府网页上公布政府预算数据,可以使公民非常方便地接近国家的预算信息,从而在相当程度上化解公民直接参与国家事务的诸多不便之处。相对于纸质媒介而言,电子网络的巨大空间,也可以使政府上传大容量的数据库和相关的分析报告,使相关的利益群体和独立研究机构获得更为全面的预算信息。目前,哥伦比亚、斯洛文尼亚和南非的做法是,将所有预算文件全部在网上公布巴西、墨西哥和俄罗斯的做法是,将OECD推荐公布的文件全部在网上公布。

  强化立法机关和审计机构对预算过程的监督。强化议会作用的一般做法是,硬性规定政府预算草案提交到议会的提前期限,为议员的辩论创造条件,为议会及其预算机构与非政府组织的直接互动提供机会,增加政府向议会报告预算情况的次数,并强化审计机关对议会的责任程度。

  

   四、地方政府的探索

  

  在一些单一制国家中,中央政府是推动地方政府进行预算透明的一股重要力量。在这方面最为典型的国家是新西兰。新西兰议会于1989年通过的《地方政府改善法》要求,地方议会要公布的文件包括关于财政形势的声明总体运作状况的声明用金融和非金融术语对每一项重要活动发布的声明现金流量表。与此同时,该法还要求地方议会在财政年度开始前、预算草案的准备阶段、议会做出重要政策动议之前,都要将相关文件张贴在公共场所,接受公众的咨询和意见。对于公众的提议,议会必须以公开会议的形式进行讨论。英国工党政府也于1999年和2000年分别推出《地方政府法》。这两部法律的一个重要目的,就是确保地方议会的政治决策能够高效、透明和负责任地进行。

  全国性政府对地方政府的会计技术要求,以及各国地方政府在20世纪90年代所普遍追求的“新公共管理” 运动,也是一些国家引入预算透明机制的一个重要契机。在德国地方政府的“新公共管理” 运动中,一个重要的改革内容就是从技术和规则两个层面上来强化预算透明的实践。在技术层面上,德国地方政府的一个重要转变是就逐步引入了权责发生制的会计准则同时扩大了预算信息量,并以此为基础而广泛采纳以结果为导向的预算技术。德国地方政府预算透明实践的另一个重要特征是,采用了国际公共部门会计标准的要求,将有权获得预算信息的主体明确为议会和执行机关的成员、统计官员和其他全国性的政府部门、债权人、投资人、供应商、财政分析专家、媒体和公众。因此德国的地方政府的预算透明改革也就带有更强的“ 新公共管理” 运动的改革取向,因为在上述的改革措施中包含有相当份量的雇客取向的政府服务内容。

  此外,一些地方所实践的参与式预算也带来了预算透明度的提高。自20世纪80年代后期左派政党在巴西的一些城市开始实施参与式预算的实践以来,北美、欧洲、非洲和亚洲的一些国家地方政府,也开始走上了实践参与式预算的道路。欧洲和北美等国的地方政府实行参与式预算时,已经在一定程度上超越了政党意识形态的障碍。这些地方之所以逐步接受了通过参与式预算来扩大透明度,在相当程度上是为了解决社会资本下降而导致公民参与地方政治积极性下降的问题。与此同时,在重新调整公私关系,吸引私人部门投资公共服务的新型公私伙伴关系的过程中,也要求地方当局向相关利益主体公开预算。因此,在这些国家的实践中,在更大程度上是以英国的公民服务宪章为蓝本,将预算透明作为一种扩大参与的手段,以增加公民对于政府的信任程度。

  

   五、结论与讨论

  

  在相关国际组织和各国政府的推动下,预算透明已经成了一股重要的国际潮流。在各国推动预算透明的共同实践中,四个方面的要素尤其重要清晰的公私界限和政府及其部门间的界限财政部门要及时和全面公布各种可比较的预算数据,并采用新的会计技术立法机关要在批准、辩论和监督方面发挥有效的作用公民社会能够在信息分享和监督过程中有参与的机会。就改革的效用而言,一些国家的改革是比较彻底。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:国家行政学院学报

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